Justice

Engagements de campagne

Le candidat Emmanuel Macron défendait le renforcement de l’autorité judiciaire par une révision constitutionnelle relative au Conseil supérieur de la Magistrature (dont l’avis conforme serait notamment requis pour la nomination d’un magistrat du Parquet)  et par un renforcement de l’interdiction faite au ministre de la Justice de donner des instructions dans les affaires individuelles.

Il prônait également un objectif de simplification de l’organisation judiciaire :

• création dans chaque département, d’un tribunal de première instance qui fusionnerait l’ensemble des tribunaux locaux spécialisés de première instance et traiterait l’ensemble des matières dans des pôles dédiés : pénal, social, affaires familiales, commercial, civil… ;
• création d’un service d’accueil unique du justiciable sur les anciens sites des juridictions fusionnées ;
• modification des ressorts des cours d’appel afin qu’aucune ne soit à cheval sur plusieurs régions administratives et qu’aucun département ne dépende d’une cour qui ne soit pas dans la même région que lui.

Enfin, Emmanuel Macron souhaitait accroître l’accessibilité de la justice : création d’un service public numérique de la justice, avec un portail unique d’accès sur le modèle d’impots.gouv.fr et réforme de l’aide juridictionnelle.

En matière de justice civile, le programme d’Emmanuel Macron reposait sur deux objectifs principaux.

La simplification :

• décisions de première instance immédiatement exécutoires sauf exception(s) ;
• abaissement du nombre de modes de saisine de 15 à deux pour les procédures civiles ;
• numérisation et automatisation des tâches répétitives (enregistrements, convocations ou demandes de transmission de pièces justificatives). Déploiement d’outils numériques d’aide à la décision au bénéfice des juges ;
• simplification de la gestion des tutelles pour les personnes âgées ;
• simplification du traitement des procédures en matière pénale ;

L’accessibilité :

• création d’une procédure simple, exclusivement numérique et rapide, pour le règlement des litiges de la vie quotidienne ;
• favoriser la création de plateformes de règlement amiable des litiges qui, tenues par des structures associant avocats, huissiers ou notaires, pourraient conclure des accords ayant la force d’un jugement.

En matière de justice pénale, le programme d’Emmanuel Macron se concentrait sur :

L’application des peines :

• toute personne condamnée à une peine de prison ferme inférieure ou égale à deux ans doit être effectivement incarcérée avant toute mesure d’aménagement ;
• instauration d’un principe d’un examen automatique de l’aménagement de la peine aux 2/3 de la peine exécutée ;
• la personne détenue doit être placée dans un parcours de peine dépendant de son comportement et obligatoirement inscrite dans un parcours de travail ou de formation ;
• rénovation des bâtiments pénitentiaires anciens pour qu’ils soient aux normes d’habitat décent. Remplacement nombre pour nombre de ceux qui ne pourront être rénovés ;
• construction de 15 000 places de prison supplémentaires sur le quinquennat, soit environ un quart de plus qu’aujourd’hui ;
• création d’une agence des mesures alternatives à l’incarcération pour encourager le développement des travaux d’intérêt général comme modalité alternative d’exécution de la peine ;
• augmentation des moyens des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) avec l’objectif d’atteindre une moyenne de 40 personnes par agent.

La justice des mineurs :

• encouragement du placement des mineurs non délinquants en assistance éducative dans les internats des collèges et des lycées avec un suivi renforcé. Si l’intégration s’avère impossible, le mineur doit être alors placé dans un foyer éducatif avec scolarisation à l’extérieur ;
• dans les cas de délinquance avérée, le mineur doit être placé dans un centre éducatif “fermé”, dans lequel auront lieu la scolarisation et les formations et dont les sorties seront strictement contrôlées ;
• mise en place des programmes d’aide aux parents de mineurs en difficulté (groupes de parole, conseils à l’éducation, aide à l’apprentissage du français pour les parents immigrés) dans les établissements scolaires afin qu’ils soient associés à la prise en charge efficace de leurs enfants et non pas sanctionnés.

Enfin, le candidat Macron a présenté des pistes pour une coopération renforcée entre les justices européennes à l’initiative du couple franco-allemand.

État des lieux

En octobre 2017 ont été lancés les “Chantiers de la justice”, confiés à des experts reconnus et portant sur cinq thèmes :

• transformation numérique ;
• simplification de la procédure pénale ;
• simplification de la procédure civile ;
• adaptation de l’organisation judiciaire ;
• efficacité des peines.

Les conclusions de ces chantiers, remises en janvier 2018 à la Garde des Sceaux, ont permis d’alimenter le projet de loi de programmation de la justice 2018-2022 et le projet de loi organique qui l’accompagne. Ces textes ont été présentés en Conseil des ministres le 20 avril 2018. La réforme constitutionnelle a par ailleurs été annoncée le 4 avril et doit faire l’objet d’un texte qui sera présenté en Conseil des ministres courant mai.

La loi de programmation de la justice comporte un certain nombre de réformes conformes au programme d’Emmanuel Macron.

Dans le domaine de la justice civile :

• fusion des TGI et des tribunaux d’instance et possibilité de spécialisation de certains TGI pour traiter de contentieux déterminés ;
• possibilité de procédures sans audience avec l’accord des parties ;
• procédure entièrement dématérialisée et sans audience de règlement des litiges inférieurs à un montant déterminé en Conseil d’Etat ;
• traitement totalement dématérialisé des requêtes en injonction de payer par un TGI spécialement désigné à compétence nationale ;
• encadrement et certification des plateformes de résolution amiable des litiges en ligne qui voient précisées les obligations qui leur incombent et ont la possibilité de recourir à des outils automatisés ;
• simplification de la saisine des juridictions pour les procédures d’urgence grâce à une modalité de saisine unique.

Dans le domaine de la justice pénale : 

• dépôt de plaintes en ligne et constitution de partie civile par voie dématérialisée ;
• renforcement des enquêtes de personnalité en vue de la décision ;
• développement des peines alternatives à la détention (détention à domicile sous surveillance électronique, création d’une peine unique de stage, extension du champ de la peine de travail d’intérêt général, extension de l’amende forfaitaire, amélioration du régime de la composition pénale et de la comparution sur reconnaissance de culpabilité, mesures d’interdiction nouvelles, mesure unique de probation) ;
• pour les peines de un an à cinq ans d’emprisonnement, sauf décision contraire du juge d’application des peines, libération sous contrainte systématique aux 2/3 de la peine ;
• pas d’aménagement des peines de plus d’un an ;
• amélioration des conditions de détention, notamment par un programme immobilier ;
• pour les mineurs, possibilité de sortie progressive de centre éducatif fermé par un accueil temporaire dans d’autres lieux et création d’une mesure éducative d’accueil de jour (entre placement et milieu ouvert).

En outre, les rapports rédigés dans le cadre des Chantiers de la justice ont conduit le gouvernement à prévoir des mesures qui n’avaient pas nécessairement été envisagées lors de la campagne mais figurent aujourd’hui dans la loi de programmation de la justice.

Dans le domaine de l’organisation judiciaire :

• augmentation progressive des moyens de la justice pour passer d’un budget de 7 milliards d’euros en 2018 à 8,3 milliards d’euros en 2022 ;
• création progressive de 6500 emplois équivalents temps plein d’ici à 2022 ;
• annonce de la suppression de la Cour de justice de la République, les membres du gouvernement devant désormais être jugés par la Cour d’appel de Paris ;
• annonce de la fin de la présence de droit des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel.

Dans le domaine de la justice civile :

• incitation aux modes de règlement à l’amiable : possibilité d’injonction de rencontrer un médiateur ou d’ordonner une médiation avec l’accord des parties, tentative obligatoire de résolution amiable préalable pour les litiges dont l’enjeu ne dépasse pas un certain montant et pour les conflits de voisinage ;
• recul du rôle du juge pour certains actes en confiant si besoin les missions qui lui sont retirées à d’autres acteurs (notamment officiers publics et ministériels ou organismes publics) : actes de notoriété, expérimentation d’un barème dans la fixation de la contribution à l’entretien et l’éducation des mineures, changement de régime matrimonial, apostilles et légalisations, gestion des fonds issus d’une saisie des rémunérations, changement d’usage de locaux d’habitation, gestion des compte de tutelle ;
• simplification et accélération de la procédure de divorce notamment par la suppression, dans certains cas, de la phase de tentative de conciliation ;
  
• extension de la représentation par avocat dans certains contentieux (tribunaux paritaires des baux ruraux, sécurité sociale, juge de l’exécution, contentieux des élections professionnelles) ;
• précision des modalités de fixation des tarifs des professions réglementées et de la possibilité d’accorder des remises ;
• clarification des modalités de mise en œuvre de l’open data des décisions de justice et de pseudonymisation.

Dans le domaine de la justice pénale :

• expérimentation d’un tribunal criminel départemental composé de magistrats professionnels et simplification de la procédure en matière de crimes pour accélérer le jugement des affaires criminelles ;
• extension des possibilités de jugements à juge unique, qui sont examinés par un juge unique en appel ;
• extension des possibilités d’interception de communications électroniques, de géolocalisation, de techniques de sonorisation, de captation d’image et des données ;
• modification de la procédure pénale pour permettre l’extension du pouvoir des enquêteurs, la création d’un régime unique de l’enquête sous pseudonyme, la prolongation de la garde à vue et de la durée de l’enquête de flagrance, la simplification de l’ouverture de l’information et de l’instruction (recours à la visio-conférence) ;
• négociation en matière pénale : élargissement des possibilités de composition pénale, modification de la procédure sur reconnaissance préalable de culpabilité ;
• développement d’alternatives à la détention pour les peines de moins d’un an : pas de peines d’emprisonnement de moins d’un mois, peines de moins de six mois exécutées hors des établissements pénitentiaires (DDSE, semi-liberté, placement extérieur) sauf décision contraire du juge, bracelet ou détention pour les peines entre six mois et un an.

Dans le domaine de la justice administrative :

• politique de réduction du nombre de litiges soumis au juge administratif : prolongement de l’expérimentation de la médiation obligatoire, recours aux magistrats honoraires, recrutement de juristes assistants ;
• collégialité en matière de référé contractuel et précontractuel ;
• renforcement des pouvoirs d’injonction du juge administratif.

Dans le même temps, un certain nombre de mesures annoncées par le candidat Macron lors de la campagne présidentielle n’ont pas (encore) été réalisées.

Les mesures annoncées conformément au programme mais pas encore réalisées :

• mise en place du service d’accueil unique du justiciable au cours de l’année 2018 ;
• utilisation du site justice.fr pour permettre aux justiciables d’accéder aux informations relatives à leur procédure et de prendre leurs rendez-vous en ligne ;
• amélioration des moyens techniques (débit du réseau, matériel – smartphones ultraportables, visio-conférence, plateforme d’échange des documents volumineux, lettres recommandées par voie électronique) ;
• saisine unique de la juridiction civile ;
• saisine en ligne du juge civil et demande d’aide juridictionnelle en ligne ;
• suivi en ligne du dossier civil dématérialisé ;
• caractère immédiatement exécutoire des décisions de première instance .
• renforcement des pouvoirs du Conseil supérieur de la Magistrature dont l’avis conforme sera requis pour la nomination des magistrats du Parquet.

Les promesses partiellement tenues :

• l’organisation judiciaire n’a pas (encore) connu de profonde réorganisation au niveau de l’appel, mais de simples expérimentations à l’échelon régional sont prévues (pour que des premiers présidents et des procureurs généraux puissent assurer des fonctions d’animation et de coordination pour plusieurs cours d’appel situées dans une même région et possibilité que certaines cours d’appel désignées par décret se spécialisent dans certains contentieux civils) ;
• les mesures annoncées sont encore éloignées d’un service public numérique de la justice accessible grâce à un portail unique d’accès sur le modèle d’impots.gouv.fr ;
• bien que les plateformes de règlement amiable des litiges soient encadrées et certifiées, il n’est pas question à ce stade d’accords ayant la force d’un jugement lorsque la plateforme est tenue par des professionnels associant avocats, huissiers ou notaires ;
• si les mesures alternatives à l’incarcération sont bien présentes dans le projet, la création d’une agence des mesures alternatives n’est pas d’actualité ;
• malgré des mesures relatives aux mineurs, rien n’a vraiment été fait sur le placement des mineurs non délinquants en assistance éducative avec un suivi renforcé, les centres éducatifs « fermés » ou bien les programmes d’aide aux parents de mineurs en difficulté.

Les promesses non (encore) tenues :

• pas de consolidation (pour l’instant) de l’interdiction faite au ministre de la Justice de donner des instructions dans les affaires individuelles ;
• pas de réforme de l’aide juridictionnelle ;
• pas d’automatisation des tâches répétitives ni d’outils numériques d’aide à la décision.

Analyse

L’exécutif n’a pas souhaité appliquer d’emblée le programme de campagne, mais a préféré confier à des experts le soin de se prononcer sur l’évolution souhaitable de l’institution judiciaire. Cette démarche l’a conduit à s’engager dans des réformes conformes au programme présidentiel, tout en allant plus loin afin de tenir compte des rapports rendus dans le cadre des Chantiers de la justice.

Le gouvernement a ainsi introduit dans la loi de programmation de la justice des mesures qui ne figurent pas au programme : tribunal criminel départemental, réforme de la procédure pénale dans le sens d’une extension des pouvoirs des enquêteurs, mesures de déjudiciarisation. Ces mesures se justifient principalement par le souci d’une meilleure organisation et d’une plus grande efficacité de la justice, mais aussi par un souhait d’économie.

Pour l’heure, les réformes annoncées se heurtent aux réticences d’un grand nombre de professionnels, qui craignent qu’une logique trop “gestionnaire” et tournée vers l’efficacité ne mette en péril les droits des justiciables, qu’il s’agisse de l’accès au juge ou des droits de la défense. C’est, très certainement, en raison de ces réticences que l’exécutif a par exemple limité la réforme de l’organisation judiciaire et s’est engagé à ne fermer aucune juridiction.

Autre source de crispation, la méthode adoptée : la loi de programmation de la justice comporte, en effet, plusieurs dispositions d’habilitation à légiférer par ordonnance.

Par ailleurs, la transformation numérique, bien que figurant parmi les promesses de campagne, suscite le scepticisme de certains professionnels, qui voient dans la dématérialisation des procédures une diminution des garanties offertes au justiciable. Elle est, en outre, rendue difficile par l’état actuel des équipements et la nécessité de former l’ensemble des acteurs du monde judiciaire.

Et maintenant ?

Malgré le souci manifeste de réaliser les investissements nécessaires à la modernisation des équipements, la transformation numérique prévue par le programme présidentiel apparaît difficilement atteignable en l’état. Il faudrait en effet s’assurer que les outils dont le déploiement est annoncé (Cassiopée notamment) disposent des fonctionnalités nécessaires pour réaliser une dématérialisation effective des procédures (transmission de pièces, partage de documents, transmission aux différents services et juridictions). Il apparaît indispensable que la dématérialisation des procédures s’appuie sur une plateforme numérique nationale, à laquelle pourront accéder l’ensemble des juridictions et services impliqués, ainsi que les auxiliaires de justice. L’outil doit permettre de passer au “tout numérique”. En l’état, la question des moyens techniques employés pour assurer la dématérialisation promise par le programme présidentiel se pose clairement.

Au-delà de la mise en œuvre d’une dématérialisation effective des procédures, la question des possibilités ouvertes par l’intelligence artificielle devra être envisagée. Les greffes comme les juges pourraient tirer grand profit des nouveaux outils permettant d’automatiser les tâches simples et répétitives, notamment dans la rédaction d’actes et de décisions. Il conviendra également de préciser davantage à quelle condition exploiter, à l’heure de l’open data, les immenses possibilités offertes par les outils d’analyse des données de masse. Il faudra, enfin, certainement que la justice envisage les conditions auxquelles elle pourrait elle-même offrir aux justiciables les services de résolution de litige actuellement proposés par les Legaltechs. L’ensemble de ces démarches doit être accompagné d’un effort très important de pédagogie et de formation de tous les acteurs concernés.

Par ailleurs, il serait également souhaitable de donner à la Cour de cassation les moyens de devenir une véritable Cour suprême qui se prononce sur les questions les plus sérieuses. Il conviendra, enfin, d’envisager une réforme en profondeur de l’aide juridictionnelle et de son financement.