Éducation et enseignement supérieur

Éducation &
Enseignement supérieur

Une analyse de
Laurent Bigorgne
Alors directeur de l'Institut Montaigne, contributeur sur les questions d'éducation et d'enseignement supérieur
Blanche Leridon
Responsable des opérations à l'Institut Montaigne

L'Essentiel

La double priorité donnée à l’école primaire et à l’enseignement supérieur durant la première année s’inscrit dans le respect des engagements de campagne du candidat Macron.

Le dédoublement des classes et l’adoption de la loi “Orientation et réussite des étudiants” traduisent une volonté d’agir : sur la réduction des inégalités entre élèves pour la première ; sur l’orientation et la démographie étudiante pour la seconde.

Les chantiers restent cependant considérables, notamment dans le supérieur, où la réforme n’a pas été en mesure d’adresser les deux principaux problèmes du système : le sous-investissement et l’absence d’autonomie réelle.

Au primaire, une révision en profondeur de la formation initiale et continue des enseignants est attendue.

Dates clés

1 septembre 2017

Dédoublement des classes de CP en REP+ et premières expérimentations sur l’adaptation des rythmes scolaires

septembre 2017

30 octobre 2017

Présentation du plan étudiants

octobre 2017

15 janvier 2018

Lancement de la plateforme "Parcoursup"

janvier 2018

14 fevrier 2018

Présentation du projet de réforme du baccalauréat

fevrier 2018

15 fevrier 2018

Adoption du projet de loi d’orientation et de réussite des étudiants

22 fevrier 2018

Remise d’un rapport sur l’avenir de la voie professionnelle

27 mars 2018 - 28 mars 2018

Assises de l’école maternelle

mars 2018

1 avril 2018 - 30 avril 2018

Présentation en Conseil des ministres d’un projet de loi sur la réforme de l’enseignement professionnel

avril 2018

Chiffres

Loi relative à l’orientation et à la réussite des étudiants

Descriptif détaillé : La loi relative à l’orientation et à la réussite des étudiants supprime la cotisation de sécurité sociale étudiante et crée une contribution “vie étudiante” unique.
Promesse de campagne ? Oui
Coût pour les finances publiques estimé entre 414 à 834 M€ et recette estimée jusqu’à 172 M€
Répartition des coûts et recettes :
Poids supporté par l’État : Recette potentielle pour l’État de 172 M€ ; coût de construction potentiel de 420 M€.
Poids supporté par les collectivités locales : 0 %
Poids supporté par la sécurité sociale : 100 % des 414 M€ de coût

Analyse détaillée de la proposition

Commentaire synthétique

La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants transforme l’accès à l’enseignement supérieur. Elle confie un rôle plus important aux équipes éducatives du lycée dans l’orientation des futurs étudiants et personnalise l’entrée dans l’enseignement supérieur en fonction des acquis des élèves. Par ailleurs, elle comprend trois mesures dont l’impact financier est significatif : la création de places supplémentaires dans les filières en tension ; la suppression de la cotisation de sécurité sociale étudiante et la création d’une contribution “vie étudiante” unique.
La suppression de la cotisation de sécurité sociale étudiante pour l’ensemble des étudiants représente un coût de 414 M€ par an. En l’absence de compensation par l’État, ce coût sera supporté en totalité par le régime général de la sécurité sociale, qui assurera les prestations sans cotisations supplémentaires.
Dans l’hypothèse où les capacités d’accueil des structures existantes seraient insuffisantes, la construction de structures d’accueil pour 22 000 élèves pourrait représenter un investissement de l’ordre de 420 M€.
Par ailleurs, la création d’une contribution “vie étudiante” unique représente une ressource de 172 M€. Cette ressource sera utilisée pour financer des actions couvertes par des cotisations déjà existantes. Pour autant, un éventuel surplus de ressources pourrait bénéficier à l’État.

Chiffrage détaillé

En premier lieu, la loi prévoit la création de places supplémentaires dans les filières en tension.
A cet effet, le gouvernement a annoncé la création de 22 000 places supplémentaires. Sur ce total, 3 000 places seraient créées en BTS.
Le coût moyen par étudiant était en 2015 de 10 400 € à l’université et de 13 800 € dans les sections de technicien supérieur (qui délivrent un BTS à l’issue de la formation).
Ainsi, l’ouverture de 22 000 places supplémentaires devrait se traduire par un coût annuel de 198 M€ à l’université et de 41 M€ en sections de technique supérieur, soit un coût total de 239 M€.
A ce total devront s’ajouter les éventuels investissements immobiliers nécessaires à l’accueil des nouveaux étudiants. Ce coût dépendra des filières et académies retenues pour la création des nouvelles places, mais également de la capacité des établissements à utiliser les structures existantes pour les nouveaux étudiants. En France, le coût de construction d’un lycée est de l’ordre de 20 M€. Les 1 602 lycées généraux et technologiques publics accueillent 1 690 444 élèves. L’effectif moyen par lycée est donc de l’ordre de 1 055 élèves. Ainsi, les capacités d’accueil pour 22 000 nouveaux étudiants à l’université et en sections de technicien supérieur représentent l’équivalent de 21 lycées. Le coût de construction serait alors de l’ordre de 420 M€.
A ce stade, le gouvernement a prévu 500 M€ de crédits sur 5 ans pour créer ces places.
La loi du 8 mars 2018 prévoit également la suppression de la cotisation de sécurité sociale étudiante et la création d’une contribution “vie étudiante” unique.
Les étudiants seront rattachés au régime général de la sécurité sociale et les activités des mutuelles étudiantes seront transférées à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM).
La cotisation de sécurité sociale étudiante, d’un montant de 217 € par an, sera supprimée dès la rentrée 2018. Elle sera remplacée par une contribution unique “vie étudiante” de 90 € qui regroupera l’ensemble des droits et cotisations liés à la vie de campus (droit de médecine préventive, cotisation facultative pour les activités sportives et culturelles, contribution au fonds de développement des initiatives étudiantes).
La suppression de la cotisation de sécurité sociale représente une perte de ressources pour la sécurité sociale. Cette perte sera supportée par le régime général.
Au cours de l’année scolaire 2016-2017, 2,6 millions d’élèves étaient inscrits dans l’enseignement supérieur en France. Sur ce total 691 000 étudiants étaient boursiers sur critères sociaux et, à ce titre, n’acquittaient pas la cotisation de sécurité sociale étudiante.
Ainsi, la suppression de la cotisation de sécurité sociale représente un coût de 414 M€ par an, supporté par la sécurité sociale. A ce stade, il n’a pas été prévu que l’État compense la perte pour la sécurité sociale. Celle-ci devra donc supporter le manque à gagner sur son budget propre.
Par ailleurs, la contribution unique “vie étudiante” de 90 €, qui concerne tous les étudiants sauf les boursiers, devrait rapporter 172 M€ par an. Les cotisations existantes qu’elle remplace étaient d’un montant significativement plus faible (ainsi, la cotisation pour la médecine préventive était de l’ordre de 5 € par an par étudiant). Dès lors, dans l’hypothèse où l’État compenserait tout ou partie de la perte supportée par le régime général de sécurité sociale, il pourrait mobiliser une partie des fonds ainsi récoltés au titre de la contribution “vie étudiante”.

Sources utilisées

Difficultés éventuelles pour le chiffrage / aléas et incertitudes

Plusieurs incertitudes subsistent pour le chiffrage.
En premier lieu, les besoins des établissements d’enseignement supérieur en termes de capacité d’accueil des nouveaux étudiants ne sont pas connus. Si des investissements immobiliers s’avéraient nécessaires, le coût de la mesure pourrait être significativement rehaussé (près de 420 M€).
En second lieu, l’allocation des pertes et gains liés à la suppression de la cotisation de sécurité sociale et à la création de la contribution “vie étudiante” pourrait évoluer. A ce stade, la sécurité sociale supporte l’essentiel des pertes et l’État pourrait tirer des gains de la contribution “vie étudiante”. Pour autant, le principe de compensation à la sécurité sociale des charges nouvelles créées par l’État pourrait se traduire à terme par une compensation financière de la mesure par ce dernier.

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Rétablir les études dirigées après la classe : dispositif “devoirs faits”

Descriptif détaillé : Un temps d’étude accompagnée est proposé aux collégiens pour les aider à faire leurs devoirs.
Promesse de campagne ?
 Oui
Coût pour l’État estimé entre 180 M€ et 306 M€ par an.
Répartition du coût :
Coût supporté par l’État : 100 %
Coût supporté par les collectivités locales : 0 %
Coût supporté par la sécurité sociale : 0 %

Analyse détaillée de la proposition

Commentaire synthétique

Le dispositif Devoirs faits pourrait coûter entre 180 M€ et 306 M€ par an au budget de l’État. Le montant effectif dépendra du succès du dispositif auprès des collégiens et de leurs familles (celui-ci pourrait concerner de 25 % à 35 % des élèves) et du profil des encadrants retenus pour accompagner les élèves, entre enseignants, volontaires du service civique ou associations.

Chiffrage détaillé

Chaque collège fixe les modalités de mise en œuvre du dispositif Devoirs faits. Les horaires, les tailles des groupes et l’encadrement sont décidés par les établissements, en cohérence avec leur projet d’établissement. Les élèves participent au dispositif sur la base du volontariat. L’encadrement est assuré sur la base du volontariat par les professeurs, les conseillers principaux d’éducation, les assistants d’éducation mais également des intervenants externes à l’établissement comme des associations d’aide aux devoirs ou des volontaires du service civique.

Le ministre de l’Éducation nationale a évoqué un objectif de proposer un volume horaire de 4 heures par semaine, soit une heure par jour en excluant le mercredi. Le dispositif devrait s’organiser sur la base d’un encadrant pour 15 élèves. Selon le ministre de l’Éducation nationale, 25 % des collégiens se sont portés volontaires pour participer à Devoirs faits, avec un objectif de porter ce chiffre à 35 % à terme.

Avec 3 315 000 collégiens en 2017, la mise en place du dispositif 4 heures par semaine pour 25 % d’entre eux se traduirait par 3 315 000 heures d’étude dirigée. Si Devoirs faits était étendu à 35 % des élèves, cela représenterait 4 641 000 heures. Avec un ratio d’un encadrant pour 15 élèves, le dispositif nécessiterait de 221 000 à 309 000 heures de présence d’enseignants ou d’autres personnels d’encadrement chaque semaine.

Un contingent de 7 000 jeunes en service civique devrait être mobilisé pour le dispositif. Sur un volume horaire de 30 heures par semaine, le ministère de l’Éducation nationale estime que les jeunes en service civique pourront consacrer la moitié de leur temps, soit 15 heures, au dispositif. Cela représente un volume d’heures dédié à Devoirs fait de 105 000 heures par semaine.

Les jeunes en service civique perçoivent une indemnité de 577 € par mois pour 30 heures de travail. Le coût de la mobilisation de 7 000 jeunes en service civique 15 heures par semaine pour le dispositif Devoirs faits s’élève ainsi à 2 M€ par mois, soit 0,5 M€ par semaine.

Il est fait l’hypothèse que le solde des heures nécessaires serait assuré par des enseignants. Cela représente un volume d’heures de 116 000 heures à 204 000 heures par semaine, selon que le dispositif concerne 25 % ou 35 % des élèves.

S’agissant des enseignants, les heures supplémentaires seront rémunérées sur la base des taux des heures supplémentaires effectives (HSE). Ce taux est de 39€ au 1er septembre 2017 pour un professeur certifié. Le coût de la mobilisation des enseignants pour le dispositif Devoirs faits est ainsi compris entre 4,5 M€ et 8 M€ par semaine, selon que le dispositif concerne 25 % ou 35 % des élèves et à supposer que le taux horaire moyen soit celui d’un professeur certifié.

En additionnant le coût des indemnités des 7 000 jeunes en service civique et des heures supplémentaires des enseignants, le coût global du dispositif serait donc compris entre 5 M€ et 8,5 M€ par semaine.

L’année scolaire est organisée sur 36 semaines de cours. Par conséquent, le coût pour l’État du dispositif Devoirs faits sur l’ensemble de l’année scolaire devrait être compris entre 180 M€ et 306 M€.

A titre de comparaison, le ministère de l’Éducation nationale a quant à lui évalué ce coût à 220 M€ en 2018.

Sources utilisées

Difficultés éventuelles pour le chiffrage / aléas et incertitudes

La principale incertitude du chiffrage tient au nombre d’élèves qui bénéficieront effectivement du dispositif et du profil des encadrants. Suivant la part des enseignants parmi les encadrants, et parmi ceux-ci la part des professeurs certifiés ou des agrégés, le dispositif sera plus ou moins coûteux. La mobilisation d’associations d’aide aux devoirs pourrait par exemple permettre de diminuer sensiblement le coût du dispositif. De même, la mobilisation des jeunes en service civique pourra se faire par redéploiement plutôt que par le recrutement de volontaires supplémentaires, ce qui minorerait le coût de la mesure.

Des dispositifs d’aide aux devoirs existent déjà dans certains collèges. Dans ce cas, le coût incrémental du dispositif Devoirs faits sera nécessairement plus faible pour ces établissements dans la mesure où des moyens sont déjà mis en œuvre.

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Dédoublement des classes de CP et CE1 en REP et REP+

Descriptif détaillé : Les classes de CP et CE1 classées en REP et REP+ seront dédoublées.
Promesse de campagne ? Oui
Coût pour l’État estimé à 503 M€ par an.
Répartition du coût :
Coût supporté par l’État : 100 %
Coût supporté par les collectivités locales : 0 %
Coût supporté par la sécurité sociale : 0 %

Analyse détaillée de la proposition

Commentaire synthétique

Le dédoublement des classes de CP et CE1 en REP et REP+ devrait se traduire par une augmentation du nombre de classes de ces niveaux de 14 379 classes. Ce sont autant d’enseignants qu’il faudra mobiliser pour la mise en place de ce dispositif, avec un coût global de la mesure, correspondant à la masse salariale des enseignants, de 503 M€ par an.

Chiffrage détaillé

Le dédoublement des classes de CP et de CE1 sera progressivement mis en œuvre entre 2017 et 2019. Dès la rentrée 2017, 2 500 classes de CP ont été dédoublées en REP+. Pour la rentrée 2018, les classes de CP seront dédoublées en REP. Un début de dédoublement des classes de CE1 sera initié en REP et REP+. La finalisation du dispositif se fera à la rentrée 2019 et la totalité des classes de CP et CE1 de REP et REP+ auront été dédoublées.

A la rentrée 2016, sur un total de 4 218 000 élèves scolarisés à l’école élémentaire, 852 000 étaient en classe de CP (soit 20,2 % de l’effectif total) et 844 000 en CE1 (soit 20,0 % de l’effectif total).

En France métropolitaine et dans les DOM :

  • 276 487 élèves du niveau élémentaire étaient scolarisés en REP+ dans les écoles publiques à la rentrée 2016 (ils représentent 7,6 % de l’effectif total en école élémentaire).
  • 434 668 élèves du niveau élémentaire étaient scolarisés en REP dans les écoles publiques à la rentrée 2016 (ils représentent 11,9 % de l’effectif total en école élémentaire).

Sur la base de la proportion d’élèves de REP+ dans le total des effectifs de l’école élémentaire, le nombre d’élèves de CP et CE1 dans des écoles publiques de REP+ est estimé à 65 000 et 64 000 élèves, respectivement.

De la même manière, sur la base de la proportion d’élèves de REP dans le total des effectifs de l’école élémentaire, le nombre d’élèves de CP et CE1 dans des écoles publiques de REP est estimé à 101 000 et 100 000 élèves, respectivement.

A l’école élémentaire publique, le nombre moyen d’élèves par classe à la rentrée 2016 était de 23 élèves. Le nombre de classes de CP et CE1 en REP+ est ainsi estimé à 2 815 et 2 789 classes. Le nombre de classes de CP et CE1 en REP est quant à lui estimé à 4 408 et 4 367 classes.

Par conséquent, le dédoublement des classes de CP et CE1 en REP et REP+ devrait se traduire par une augmentation du nombre de classes de ces niveaux de 14 379 classes. Au CP et au CE1, chaque classe disposant d’un professeur à temps plein, ce sont autant de professeurs supplémentaires qui devront être mobilisés.

Selon la Cour des comptes, la rémunération moyenne des enseignants du premier degré en France s’élevait en 2013 à environ 30 000€ par an. En ajustant le salaire de l’évolution du point d’indice et des mesures catégorielles en faveur des enseignants (soit environ 3 % d’augmentation sur la période), et en le majorant des cotisations sociales payées par l’employeur (environ 15 %), le coût moyen d’un ETP dans le premier degré en 2018 est estimé à 35 000€.

Ainsi, la masse salariale nécessaire au dédoublement des classes de CP et CE1 et REP et REP+ devrait se traduire par un coût annuel pour l’État de 503 M€ lorsque le dispositif sera totalement déployé.

A ce stade, la mobilisation des infrastructures pour les classes supplémentaires ne devrait pas engendrer de coût. Pour la rentrée 2017, le dédoublement a été rendu possible dans 86 % des cas par l’utilisation de salles inoccupées dans les établissements scolaires. Dans les 14 % de cas restants, les salles de classes ont été réorganisées pour accueillir deux professeurs par classe.

Sources utilisées

Difficultés éventuelles pour le chiffrage / aléas et incertitudes

La principale incertitude sur le coût de la mesure porte sur la capacité du ministère de l’éducation nationale à redéployer des effectifs (par exemple en mobilisant des enseignants qui n’étaient jusqu’à présent pas affectés dans des classes, ou en augmentant les effectifs dans certaines classes pour libérer des enseignants). A défaut d’un redéploiement, le ministère devra recruter autant d’enseignants que de classes ouvertes, soit environ 14 400, et le coût additionnel pour l’État sera maximal.

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Rétablir les classes bilingues, les sections européennes et l’enseignement des humanités classiques

Descriptif : L’arrêté du 18 juin 2017 autorise le rétablissement des classes bilangues, les sections européennes ou de langues orientales et le renforcement de l’enseignement du latin et du grec.
Promesse de campagne ? Oui
Coût pour l’État estimé à 49 M€ par an
Répartition du coût :
Coût supporté par l’État : 100 %
Coût supporté par les collectivités locales : 0 %
Coût supporté par la sécurité sociale : 0 %

Analyse détaillée de la proposition

Commentaire synthétique

La réforme du collège, en supprimant les classes bilangues et les sections européennes ou de langues orientales, et en réduisant les volumes horaires dévolus à l’enseignement des humanités, a supprimé des heures d’enseignements optionnels permettant une économie d’environ 1 300 emplois. La suppression de ces emplois d’enseignants représentait une économie potentielle de l’ordre de 49 M€, sous l’hypothèse d’une absence de redéploiement des effectifs (ce qui a néanmoins eu lieu dans la pratique).
Par conséquent, de manière réciproque, le coût du rétablissement de ces filières devrait se traduire par un besoin de 1 300 emplois supplémentaires, ce qui représente une masse salariale d’environ 49 M€ pour l’État. Le redéploiement d’effectifs permettait de limiter ce coût de la même façon qu’il a contribué à réduire l’économie au moment de la réforme du collège.

Chiffrage détaillé

Les classes bilangues permettaient d’avoir dès la 6ème 2 heures de cours d’une deuxième langue vivante étrangère ou régionale. Celles-ci ont été supprimées par la réforme du collège.
Selon le ministère de l’Éducation nationale, le coût en emplois du dispositif des classes bilangues s’élevait à 394 équivalents temps plein (ETP) dans les collèges publics.
Les sections européennes ou de langues orientales (SELO) permettaient aux élèves qui le souhaitaient de bénéficier de 2 heures d’enseignement supplémentaire en langue, potentiellement dès la classe de 6ème. Les sections européennes ont également été supprimées par la réforme du collège.
Selon le ministère de l’Éducation nationale, le coût en emplois du dispositif des sections européennes et de langues orientales s’élevait à 808 équivalents temps plein (ETP) dans les collèges publics.
Les enseignements de latin et de grec ont également été modifiés par la réforme du collège. Les volumes horaires consacrés à ces enseignements sont passés de 2 heures à 1 heure en 5ème, de 3 heures à 2 heures en 4ème et en 3ème.  Selon le rapport sur l’enseignement des humanités remis au ministre de l’Éducation nationale, les effectifs de latinistes au collège ont baissé de 43 000 élèves en neuf ans mais 67 % de cette baisse, soit 29 000 élèves, s’est concentrée entre 2012 et 2015, au moment de la réforme du collège. Le nombre d’élèves par enseignant au collège étant d’environ 23, la réforme du collège a été équivalente à la fermeture de 1 300 classes de latin. Chaque classe ayant environ 2 heures d’enseignement hebdomadaire, ce sont environ 3 800 heures d’enseignement qui ont été supprimées chaque semaine. Un enseignant certifié ayant une obligation de service d’environ 18 heures par semaine, la baisse du nombre d’élèves induite par la réforme du collège représente donc une économie d’environ 140 ETP.
Ainsi, la suppression des classes bilangues, des sections européennes et la réduction des heures d’enseignement dédiées aux humanités classiques s’est traduite par une économie globale d’environ 1 300 ETP d’enseignants.
Selon la Cour des comptes, le salaire brut moyen des enseignants du premier cycle du secondaire s’élevait à 33 000€ en 2013. En ajustant le salaire de l’évolution du point d’indice et des mesures catégorielles en faveur des enseignants (soit environ 3 % d’augmentation sur la période), et en le majorant des cotisations sociales payées par l’employeur (environ 15 %), le coût moyen d’un ETP dans le premier cycle du secondaire peut ainsi être estimé à 38 000€.
Par conséquent, l’économie potentielle pour l’État liée à la suppression de ces dispositifs était de l’ordre de 49 M€.
Leur rétablissement devrait donc avoir un coût d’un ordre de grandeur équivalent.

Sources utilisées

Difficultés éventuelles pour le chiffrage / aléas et incertitudes

L’incertitude du chiffrage tient à la possibilité qu’ait eu le ministère de l’éducation nationale de redéployer les effectifs au moment de la réforme (les professeurs concernés par les heures supprimées n’ont pas quitté l’éducation nationale mais ont assuré des heures dans des cursus différents, par exemple les enseignements pratiques interdisciplinaires). A l’inverse, le rétablissement des dispositifs devrait également s’appuyer sur le redéploiement d’enseignants déjà en poste. Ainsi, les heures de cours rétablies pourraient être rémunérées en heures supplémentaires, moins chères de l’ordre de 25 % que les heures de temps plein correspondant à de nouveaux emplois d’enseignants.

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Laisser le choix aux collectivités de conserver ou non les rythmes scolaires

Descriptif : Par décret du 28 juin 2017, les collectivités se sont vues offrir davantage de liberté dans l’organisation du temps scolaire, avec la possibilité de revenir à la semaine de quatre jours pour celles qui le souhaitent.
Promesse de campagne ? Oui
Une économie potentielle pour l’État estimée à 1,35 Md€
Répartition du gain :
Économie pour l’État : Économie potentielle de 373 M€ par an
Économie pour les collectivités locales : Économie potentielle de 842 M€ par an
Économie pour la sécurité sociale : Économie potentielle de 100 M€ par an

Analyse détaillée de la proposition

Commentaire synthétique

Le coût annuel de la réforme des rythmes scolaires est de l’ordre de 1,35 Md€. Ce montant a permis de financer la mise en place d’activités périscolaires dans les collectivités. Le décret du 28 juin 2017 a permis aux collectivités de choisir entre maintien d’une semaine de 4 jours et demi et retour à la semaine de 4 jours. Plus de 40 % des communes ont déjà choisi de revenir à la semaine de 4 jours. Elles devraient être plus des 2/3 à la rentrée 2018.

Ce retour massif à la semaine de 4 jours représente un gain financier pour l’État, qui est ainsi en capacité de réduire les moyens alloués au fonds de soutien de la réforme. Un retour généralisé à la semaine de 4 jours représenterait un gain budgétaire pour l’État de 373 M€.

Pour les collectivités, un retour généralisé à la situation antérieure à la réforme permettrait une économie théorique de l’ordre de 842 M€. Pour autant, les administrés semblent attachés au maintien d’activités périscolaires de qualité. Si des économies financières sont attendues par les communes, celles-ci ne devraient pas atteindre le montant maximal envisageable de 842 M€ mais plutôt se situer à un niveau intermédiaire. A cet égard, une enquête de l’Association des maires de France fait ressortir que le coût par élève lié aux activités périscolaires est sensiblement le même que les communes soient restées à une organisation sur 4 journées et demi ou qu’elles soient revenues à la semaine de quatre jours. Dès lors, l’économie budgétaire pourrait dans certains cas être nulle.

Enfin, la suppression de l’allocation dédiée de la CNAF pourrait faire économiser 100 M€ par an à la sécurité sociale.

Chiffrage détaillé

Un coût annuel global de la réforme des rythmes scolaires de l’ordre de 1,35 Md€.

Selon l’Association des maires de France (AMF), le coût moyen de la réforme des rythmes scolaires lié à la mise en place des nouvelles activités périscolaires s’est élevé à 231€ par enfant et par an en 2016. Sur la base d’un effectif de 6,8 millions d’élèves dans les niveaux pré-élémentaire et élémentaire en 2018, et d’une part de l’enseignement public dans le total de 86 %, il résulte qu’un peu plus de 5,8 millions d’élèves ont été concernés par la réforme des rythmes scolaires. En effet, les écoles privées n’étaient pas tenues de mettre en place la nouvelle organisation du temps scolaire, celles-ci ont très majoritairement conservé une organisation sur 4 journées et demi.

Ainsi, le coût global de la réforme des rythmes scolaires peut être estimé à 1,35Md€ par an. Les financements apportés par le fonds de soutien de l’État (373 M€ en 2017), voire par la CNAF (une allocation dédiée, l’aide spécifique rythmes éducatifs, a été créée pour soutenir la réforme des rythmes scolaires – son montant s’élevait à environ 100 M€), ont permis de ramener le reste à charge moyen à 161€ par enfant et par an. Celui-ci est intégralement supporté par les collectivités, les activités périscolaires restant le plus souvent gratuites pour les familles.

Le coût global a ainsi été supporté à hauteur de 842 M€ par les collectivités, de 373 M€ par l’État et plus marginalement, de 100 M€, par la CNAF.

Le choix laissé aux collectivités devrait se traduire par un retour massif à la semaine de 4 jours, sans pour autant que cela se traduise nécessairement par des économies.

Selon une étude menée par l’Association des maires de France, 43 % des communes françaises ont profité de la latitude offerte par le décret du 28 juin 2017 pour repasser à une organisation de la semaine scolaire sur 4 jours dès la rentrée 2017. Parmi les communes ayant maintenu une semaine de 4 jours et demi, 40 % envisagent de revenir à la semaine de 4 jours dès la rentrée 2018 et 7 % envisagent le maintien de la réforme des rythmes scolaires. Les 53 % restantes ne se sont pas encore positionnées. De grandes collectivités comme Marseille, Bordeaux et Lyon, ont déjà annoncé leur intention de revenir à la semaine de 4 jours à la rentrée 2018. Dans l’ensemble, la tendance est donc à un retour à une organisation du temps scolaire sur 4 jours.

L’impact financier du retour à la semaine de 4 jours est difficile à quantifier. En tout état de cause, il est différent pour l’État et les collectivités :

  • Pour l’État, le retour à la semaine de 4 jours permet de diminuer le montant des fonds alloués au titre du fonds de soutien à la réforme. Pour 2018, les crédits du fonds ont diminué de 136 M€ par rapport à 2017 pour s’élever à 237 M€. Un retour quasi-généralisé à la semaine de 4 jours permettrait d’envisager à terme une disparition du fonds et une économie annuelle pour le budget de l’État de 373 M€ par rapport à la situation antérieure au décret du 28 juin 2017.
  • Pour les collectivités, selon l’AMF, les ¾ des communes étant revenues à la semaine de 4 jours anticipent une économie financière, sans que celle-ci soit quantifiée. Pour autant, les communes sondées font ressortir que le retour à la semaine de 4 jours n’a pas réduit les attentes en matière d’activités périscolaires, qui doivent par conséquent être financées. Les parents se sont en effet habitués à des activités périscolaires de qualité. Or, le coût moyen des activités périscolaires par an et par enfant est estimé dans ce cas par l’AMF à un niveau équivalent à celui constaté pour les communes ayant conservé une organisation des temps scolaires sur 4 journées et demi.

Ainsi, l’assouplissement de la réforme des rythmes scolaires, qui devrait se traduire par un retour très important, voire quasi-généralisé à la semaine de 4 jours, devrait essentiellement bénéficier financièrement à l’État dont les moyens du fonds de soutien pourront être revus à la baisse. Le gain potentiel maximal s’élèverait ainsi à 373 M€ par an par rapport aux années antérieures au décret de 2017.

Pour les collectivités, le gain maximal potentiel s’élève à environ 842 M€. Pour autant, celui-ci devrait être nettement atténué par le maintien dans les communes d’activités périscolaires dont le coût par enfant apparaît équivalent à celui constaté dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires. Pour la CNAF, la suppression de l’aide spécifique rythmes éducatifs pourrait représenter une économie de l’ordre de 100 M€.

Sources utilisées

Difficultés éventuelles pour le chiffrage / aléas et incertitudes

La principale difficulté tient au manque d’évaluation à ce stade du volume d’activités périscolaires maintenues dans les communes ayant choisi de revenir à la semaine de 4 jours. Suivant la demande des parents – qui déterminera le nombre d’enfants intéressés par ces activités – et la volonté des communes à maintenir une offre importante – qui dépendra de leurs moyens financiers et de considérations politiques – le gain financier pourrait évoluer dans une fourchette très large, entre un gain nul (dans l’hypothèse d’un maintien de toutes les activités) et un gain maximal (dans l’hypothèse d’un retour à la situation antérieure à la réforme des rythmes scolaires en termes d’offre d’activités périscolaires).

Le gain pour les collectivités pourrait même être négatif dans l’hypothèse où celles-ci devraient compenser le désengagement du fonds de soutien de l’État.

L’annonce d’un “Plan mercredi” par le ministère de l’Éducation nationale, afin d’aider les collectivités à maintenir une offre d’activités périscolaires riche, pourrait modifier l’équation financière entre l’État et les collectivités, au bénéfice de ces dernières, en apportant des financements de substitution au fonds de soutien.

Engagements de campagne

Candidat, Emmanuel Macron a fait de l’éducation une priorité de son programme. Les mesures proposées, de la crèche à l’université, avaient pour dénominateurs communs l’autonomie, la réduction des inégalités et l’accompagnement renforcé des élèves. Le candidat revendiquait alors deux priorités : l’apprentissage des fondamentaux en maternelle et au primaire, et, à l’autre extrémité du spectre, le parachèvement de l’autonomie et le renforcement de l’orientation dans le supérieur. La question est, pour ainsi dire, balisée : en amont, prévenir les inégalités en investissant massivement sur les premières années de scolarité ; en aval, assurer l’insertion professionnelle des étudiants en insistant sur leur orientation, à l’entrée et à la sortie du supérieur.
  • Côté “sco”, la division par deux des effectifs en classe de CP et CE1 dans les établissements REP et REP+ figure comme une proposition pivot du programme. L’individualisation des apprentissages grâce au numérique et à l’évolution des pratiques pédagogiques permet à Emmanuel Macron de se démarquer des autres candidats, souvent plus rétifs à l’idée de faire entrer le numérique à l’école. Conscient des réticences que de telles mesures pouvaient générer dans le corps enseignant, la formation des professeurs à l’utilisation des pédagogies nouvelles est également inscrite au programme.
  • Côté “sup”, les mesures couvrent à la fois la gouvernance des établissements et le parcours des étudiants. Pour les premiers, l’objectif affirmé est le parachèvement de l’autonomie, avec plus de marge de manoeuvre pour le recrutement des enseignants chercheurs, un renforcement des dispositifs d’évaluation des formations délivrées et une diversification des sources de financement. La recherche est, de son côté, érigée en “priorité nationale”. Pour l’étudiant, le programme se focalise sur l’orientation, grâce à la transparence sur les taux de réussite et les débouchés professionnelles, la formalisation de “prérequis” et un accompagnement pédagogique renforcé, pour enrayer la “sélection par l’échec”.

État des lieux

Emmanuel Macron et l’éducation : suite arithmétique de raison 2
Avec une rigueur quasi mathématique, Emmanuel Macron et son ministre de l’Education,  Jean-Michel Blanquer, ont marqué “l’année 1” par une suite de réformes au tempo bien rythmé. Un enchaînement qui a permis au premier d’affermir son image de “président qui agit”, et au second d’être rapidement perçu comme un des poids lourd du gouvernement.
Démonstration :
  • N+2 : dès le mois de juillet 2017, le président fraîchement élu convoque les acteurs de l’enseignement supérieur et de l’enseignement scolaire pour une grande concertation portant sur l’accueil et la réussite des étudiants. Cette concertation porte en germe le “plan étudiants” qui sera présenté quelques mois plus tard en Conseil des ministres.

 

  • N+4 : septembre 2017, première rentrée du quinquennat, Macron et son ministre de l’Education nationale dédoublent les classes de CP en REP+. Une mesure qui sera poursuivie dans les classes de CE1 dès septembre 2018. La rentrée, en musique, est aussi l’occasion de lancer les premières expérimentations sur l’adaptation des rythmes scolaires et le programme “devoirs faits”.

 

  • N+6 : novembre 2017, après le primaire, le supérieur. Le Conseil des ministres découvre, le 22 novembre, le projet de loi relatif à l’orientation et à la réussite des étudiants dont sera  issu le projet de loi “Accueil et réussite des étudiants”, en examen à l’Assemblée un mois plus tard. La refonte du premier cycle est engagée, et avec elle la disparition du tirage au sort et d’Admission post bac (APB), bientôt remplacé par Parcoursup. Le mot de “sélection” est soigneusement écarté des éléments de langage des ministres et de leurs communiqués.

 

  • N+8 : janvier 2018 : après s’être attaqué au primaire et au supérieur, Emmanuel Macron s’empare du secondaire et du baccalauréat. C’est Pierre Mathiot, ancien président de Sciences Po Lille, qui se fait l’émissaire d’une réforme qui sera présentée un mois plus tard. Quatre épreuves, un grand oral et une “dose” de contrôle continu. Après admission Post Bac, ce sont les filières S, ES et L dont on entérine l’imminente disparition.

 

  • N+10 : mars 2018, le passage cadencé du supérieur au primaire et du primaire au supérieur se poursuit. Emmanuel Macron lance, le 27 mars, les Assises de la maternelle et annonce un abaissement de l’âge de scolarisation obligatoire de 6 à 3 ans à compter de la rentrée 2019. Mesure au service de “l’égalité réelle” pour le président, simple “geste symbolique” pour de nombreux commentateurs, la mesure devrait concerner les quelques 20 000 jeunes enfants qui ne sont pas scolarisés à 3 ans.

Analyse

L’éducation est, sans conteste, l’un des champs de politique publique où le président et ses ministres ont le plus agi. Des mesures concrètes ont été engagées, dans le respect des priorités de campagne, et suivant un rythme soutenu et cohérent. Gardons-nous cependant de clamer victoire trop vite. Il est nécessaire de rester vigilants sur trois sujets au moins :
  • Pour l’enseignement supérieur, le programme du candidat Macron présentait une faiblesse majeure : l’absence de réinvestissement, alors même que la dépense par étudiant a baissé en France ces dernières années (en retrait par rapport à certains grands pays développés, elle accuse une baisse de 8 % sur la période 2013- 2016 pour les universités françaises). Une sanctuarisation des budgets était prévue, là où un investissement massif était attendu. Si cette augmentation a bien été votée en loi de finances pour 2018, rien ne garantit aujourd’hui que les crédits seront bien disponibles et consommés. Force est de constater également que l’autonomie des universités, pourtant promise dans le programme, demeure largement inachevée.
  • L’échec d’APB au printemps 2017, qui a laissé des milliers de bacheliers sans affectation et a conduit dans certains cas à l’utilisation arbitraire du tirage au sort, a poussé le gouvernement à réagir vite. C’est ce qu’il a fait avec la création de Parcoursup, dispositif pérennisé dans la loi “Orientation et réussite des étudiants”. Avec cette réforme, le gouvernement a traité des symptômes, mais ne s’est pas attaqué de façon frontale aux causes profondes qui expliquent aujourd’hui l’échec patent de notre système. 
  • La loi “Orientation et réussite des étudiants” est porteuse d’une dynamique positive mais insuffisante eu égard aux défis considérables auxquels notre système doit faire face. Elle n’apporte aucune réponse aux trois défis majeurs de l’enseignement supérieur français que sont le sous financement, le manque d’autonomie des établissements et l’afflux démographique (le ministère estime à 204 000 le nombre d’étudiants supplémentaires à horizon 2022, ce qui est considérable). La gouvernance reste mal assurée, les financements trop linéaires et pas suffisamment différenciés, le ministère continue de jouer à plein un rôle de tutelle, l’évaluation est trop peu développée… Ces sujets, qu’il aurait été illusoire de penser traiter en une seule année, devront impérativement être adressés dans un “temps 2” de la présidence Macron.
  • Notons enfin que la réforme du bac fait (pour le moment du moins) l’impasse sur les filières professionnelles, qui concernent pourtant un tiers des bacheliers et sont les plus touchées par le décrochage. Il est ainsi urgent de les réformer, de les revaloriser et de les plébisciter auprès de nos jeunes. Les filières courtes et professionnalisantes comme les IUT, qui devraient en théorie les accueillir à bras ouverts, continuent de tourner le dos à leur public naturel.

Et maintenant ?

Pour l’enseignement scolaire, la dynamique enclenchée doit être poursuivie. Dès la rentrée prochaine, le dédoublement des classes de CP et de CE1 en REP et REP+ va prendre son essor. Il faut poursuivre les mesures de concentration des moyens sur les publics les plus en difficulté afin que régressent les inégalités inacceptables abritées au sein de nos écoles primaires.
Les mesures annoncées pendant la campagne sur la pédagogie et l’introduction du numérique devront être mises en place. Elles doivent accompagner une révision en profondeur de la formation initiale et continue des enseignants. Celle-ci ne peut plus être le parent pauvre de notre système éducatif et reposer sur un compromis de “basse intensité” comme aujourd’hui : une formation presque inexistante ou de qualité médiocre, mais opérée sur le temps d’enseignement. Les principes régissant la grande réforme de la formation professionnelle des salariés du secteur privé devraient irriguer la formation continue des enseignants et mettre pour partie entre leur main ce levier fondamental de l’évolution personnelle et de la conduite des carrières.
Le droit à l’expérimentation, tout comme l’évaluation des établissements d’enseignement secondaire, sont deux chantiers prioritaires sur lesquels il est urgent d’avancer. Les élèves de classes de seconde vont inaugurer la réforme du baccalauréat, qui a vocation à transformer profondément l’enseignement secondaire.
Dans le supérieur, la priorité est celle de l’autonomie et de l’évaluation. Mais une autonomie totale, et non une autonomie de gestion que l’on a tant de mal à parachever depuis la réforme de 2007. Il est nécessaire d’entamer une transformation profonde du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche dont les structures ont trop peu évolué depuis la réforme de 2007. Il devrait demain concentrer son action sur la réflexion et l’évolution stratégique de notre système d’enseignement supérieur et voir l’ensemble de ses missions déployées au sein d’une agence d’évaluation – sur la base renforcée de celle qui existe aujourd’hui – et d’une agence de répartition des moyens. Toutes les autres missions – notamment les fameux conseillers d’établissement – n’ont plus de raison d’être désormais.
Sans autonomie financière notamment, nos établissements ne pourront engager les réformes nécessaires à leur modernisation et au renforcement de leur attractivité. Promesse du candidat Macron, “la diversification des sources de financement” des établissements passe, d’abord et avant tout, par les droits de scolarité, notamment pour les étudiants extra communautaires. L’instauration de frais de scolarité, justes et modulables selon les capacités contributives de chacun, à la main de chaque établissement en fonction de leur situation, est un impératif pour la soutenabilité du système à moyen terme.
L’autonomie pédagogique doit ensuite permettre à chacun des établissement de combler le triple déficit qui existe aujourd’hui sur l’orientation, la qualification et l’information des étudiants.
Enfin, l’enseignement supérieur français – universités et écoles – doit construire une politique d’attractivité internationale beaucoup plus ambitieuse. La France, déchue de sa troisième place et reléguée au quatrième rang mondial en termes d’accueil d’étudiants étrangers, se situe désormais derrière les États-Unis, la Grande-Bretagne et l’Australie. Dans ce dernier pays, les étrangers comptent pour 25 % des étudiants et font de l’enseignement supérieur une véritable industrie exportatrice et compétitive. Il faut s’en inspirer !