Un virus clarificateur

L’impact du Covid-19 sur
la politique étrangère de la France

Le Covid-19 agit comme un violent orage : ses éclairs jettent un jour nouveau sur un paysage connu, qu’il laissera dévasté en se retirant.

Nous le qualifions de virus clarificateur, car il révèle des tendances préexistantes mais aussi les amplifie ou les accélère ; c’est donc également un virus transformationnel. Il cristallise des éléments désormais familiers : la rivalité sino-américaine, intensifiée par la crise ; l’abdication du leadership américain, portée à son paroxysme par la gestion trumpienne du Covid-19 ; la crise du multilatéralisme (en état de quasi-mort cérébrale ?), illustrée par la défaillance de l’Organisation mondiale de la santé (OMS). D’autres faits saillants révélés par le Covid-19 – à commencer par le sursaut possible de l’Europe – doivent également être pris en compte pour mieux cerner la "nouvelle normalité" qui pourrait résulter des événements en cours. Dans la lecture purement politique que nous proposons ici, nous rappellerons aussi que l’histoire n’est pas écrite : les conséquences du Covid-19 ne se feront sentir qu’à la longue et, s’agissant de la séquence en cours, la "clarification" ne sera complète qu’à l’issue de l’autre "game changer" de l’année 2020 que sera l’élection présidentielle américaine.

On ne peut totalement se fier aux photos prises alors que l’orage est loin d’être terminé. Nous nous efforcerons cependant de tirer de ce premier bilan quelques orientations préliminaires pour notre politique étrangère.

La percée de la Chine et l’intensification de la rivalité sino-américaine

L’émergence de la Chine comme puissance quasi égale, au moins économiquement, aux États-Unis était bien sûr connue. Son poids déterminant dans l’organisation de la mondialisation faisait l’objet d’inquiétudes grandissantes. De même ne pouvions-nous pas ignorer le changement de ligne stratégique – la fin du profil bas sur la scène internationale – imprimé à son pays depuis plusieurs années par Xi Jinping, notamment depuis son accès au statut de "président à vie" (potentiel) en 2018.

Ce à quoi l’on pouvait difficilement s’attendre, c’est la détermination avec laquelle, dans sa gestion du Covid-19, la Chine est passée à la contre-offensive sur le plan international : elle a profité d’une sortie de crise précoce (sur le plan sanitaire) pour valoriser à l’étranger son modèle de gouvernance avec un mélange de séduction et de brutalité décomplexée. Les résultats de cette offensive de diplomatie publique musclée pourraient être mitigés. Ce qui doit retenir l’attention cependant, c’est le dessein chinois manifeste d’établir ou de consolider une zone d’influence ou une juxtaposition de zones de clientélisme : Afrique, pans entiers de l’Europe, certains États du Proche-Orient, Asie Centrale, routes de la soie, etc.

Par ailleurs, la sortie de crise "aux caractéristiques chinoises" s’accompagne d’un "double jeu" remarquablement analysé par François Godement, dans l’article "Deux Chines, un système", publié sur le blog de l’Institut Montaigne le 29 mai.

• Ouverture au moins (très) relative au G20 sur la dette des pays en développement ou encore à l’OMS, plus généralement impression entretenue que la Chine reste intéressée par une gestion multilatérale des biens publics mondiaux (santé, climat, développement).
   
• Dans le même temps : provocations en mer de Chine du Sud, bruits de botte à la frontière avec l’Inde, durcissement sur Taïwan et attaque très grave sur le statut d’autonomie de Hong Kong (la loi "sur la sécurité nationale" adoptée par l’Assemblée nationale populaire à propos de Hong Kong constitue la violation d’un engagement international – l’accord de rétrocession sino-britannique de 1984).

L’image de la guerre froide sino-américaine est aussi trompeuse en ceci qu’elle laisse penser que la montée en puissance de la Chine ne serait qu’un problème américain.

Or, pour s’en tenir aux leçons du Covid-19, et sauf si l’économie chinoise sort durablement endommagée de l’épreuve, il est à prévoir que Pékin va considérer l’après-crise comme offrant de nouvelles opportunités de prédation des fleurons technologiques et industriels en Europe, ou d’actifs stratégiques et d’infrastructures critiques dans de nombreux pays en développement, ou plus discrètement de "fidélisation" d’élites locales et de renforcement des filières de pénétration de l’influence chinoise (cas de l’Asie centrale, suscitant l’inquiétude de la Russie). On peut penser aussi que la Chine est en quelque sorte contrainte, pour s’assurer d’une reprise vigoureuse de son économie, de redoubler d’agressivité commerciale à l’extérieur.

Une appréciation prudente doit ainsi consister à prendre acte de l’intensification réelle de la rivalité sino-américaine, sans fermer les yeux sur les risques pour l’Europe de se trouver entraînée au-delà de ses intérêts dans cette rivalité, mais sans occulter non plus, toujours au nom de nos intérêts, la nécessité d’un rééquilibrage global dans les relations avec la Chine. C’est vrai en particulier sur le plan économique et technologique, sans que l’on puisse faire l’impasse sur les aspects politiques. Dans le même temps, la recherche d’un meilleur équilibre avec la Chine – qui passe par des mesures de souveraineté économique (ajustements dans les chaînes de valeur, contrôle des investissements, etc.) – doit être compatible avec le maintien de l’essentiel de la mondialisation.

Autrement dit, l’une des conséquences les plus visibles de la crise du Covid-19 est d’avoir posé les bases de ce triangle Chine - États-Unis - Europe appelé à rester structurant pour les prochaines années. Mais est-on certain qu’il ne s’agit pas de bases fausses ?

La montée de la géoéconomie et des enjeux globaux

La crise du Covid-19 est une crise géoéconomique globale, en ce sens qu’elle rend manifeste pour les opinions, à l’échelle planétaire, l’interdépendance des systèmes sanitaires, économiques, technologiques, humains, culturels, etc. Elle n’abolit pas les États puisque la santé, comme la sécurité, relève au premier chef de la souveraineté nationale. En fait, elle relativise la notion de souveraineté étatique tout en rendant probable en pratique un certain retour de l’État-nation.

Cependant, la liste des questions géoéconomiques ou ayant trait aux enjeux globaux portées au premier plan par la crise actuelle est pratiquement sans limites.

• L'aide aux pays en développement dont les économies subissent de plein fouet la récession globale, la baisse du prix des matières premières et du pétrole s’ajoutant dans un certain nombre de cas aux effets de la pandémie proprement dit ; la situation dans les pays d’Afrique subsaharienne doit entre autres retenir notre attention, notamment compte tenu du risque de nouvelles pressions migratoires.
   
• La compétition technologique, facette importante de l’affrontement avec la Chine (5G notamment), mais aussi paramètre majeur de l‘innovation, de la croissance ou des rapports de forces entre gouvernements et certains acteurs non-étatiques : la crise du Covid-19 a vu une sorte de triomphe de l’économie numérique, avec par exemple le recours au télétravail (encouragé par des dirigeants politiques qui dénoncent par ailleurs le poids pris par les Gafa) ou le rôle de l’e-commerce ; il est vraisemblable que d’autres crises – inévitables – mettront sur le devant de la scène d’autres technologies (l’espace, la biotechnologie, l’intelligence artificielle, etc.)
   
• Le réchauffement climatique et la biodiversité, avec un double effet paradoxal : risque que les efforts de décarbonisation entrepris soient encore ralentis au nom de la priorité donnée à la reprise économique ; mais prise de conscience accrue que l’humanité pourrait se trouver non pas devant une "crise systémique" mais bien dans un "système de crises", dans lequel la crise environnementale est première.
   
• Les inégalités, le sort de pans entiers de l’industrie comme l’aviation ou l’aéronautique, les problèmes de mobilité, l’avenir de la ville, la cybersécurité, le développement durable, etc.

Au moment où cette note est écrite, une double tendance générale se dégage dans les politiques en Europe sur le plan national comme sur celui des institutions européennes. D’une part, on assiste à une réémergence de politiques, au moins sélectives, de souveraineté économique, couvertes de la double onction du "verdissement" et de la "numérisation". D’autre part, les enjeux globaux (principalement climat, mais aussi santé et développement) effectuent un grand retour, y compris dans la conscience des sociétés civiles. L’un des enjeux de la phase qui s’ouvre est probablement de ne pas décevoir les attentes nouvelles des acteurs non-étatiques et des opinions en ces domaines.

Le sursaut possible de l’Europe

Dans le cas de l’Union européenne, l’effet clarificateur du virus s’est étrangement combiné à une sorte d’effet de cascade. Dans un premier temps, ce sont les faiblesses et les divisions de l’Europe qui ont été projetées sur le devant de la scène : mauvais réflexes des institutions de Bruxelles, manque de solidarité entre États-membres, aggravation des clivages Nord/Sud et Est/Ouest.

Dans un second temps, le Covid-19 a confirmé la règle selon laquelle l’UE avance à travers les crises : un accord impossible à envisager il y a quelques mois s’est dégagé sur un budget équivalent à près de 2 % du RN européen ; le couple franco-allemand s’est reformé autour de l’initiative Macron-Merkel du 18 mai ; le plan de relance avancé par la Commission, qui surenchérit sur les propositions franco-allemandes (750 milliards d’euros), comporte une émission par la Commission d’une dette commune, une forme de coordination budgétaire et un paquet de relance asymétrique introduisant un élément de transfert vis-à-vis des États les plus touchés. Reste que le spectre n’est pas écarté d’une Europe confrontée au problème du Brexit, toujours sous la menace d’une crise des dettes souveraines, et toujours tentée par le repli sur soi. À noter cependant l’attitude engagée de la Commission Van der Leyen à l’égard de l’Afrique, et par exemple l’opération TeamEurope, mobilisant début avril 20 milliards d’euros.

Dans une lecture politique de la réponse européenne, plusieurs points doivent être gardés à l’esprit pour la suite.

• Le basculement auquel on assiste est surtout impressionnant s’agissant de l’Allemagne. Il est frappant d’observer que le choix fait par Angela Merkel n’a pas été cette fois celui de "la dernière minute" ( cf : précédent grec) et qu’il est peu contesté dans son pays. Toutefois, ce basculement ne saurait être attribué à une conversion de la Chancelière ou de la classe politique allemande au concept d’une Europe plus intégrée ou encore moins à un retour à la vision de Konrad Adenauer ou d’Helmut Kohl. Le facteur déclencheur a été plus pragmatiquement la nécessité de ne pas perdre des filières de production et des marchés essentiels pour l’industrie allemande.
   
• On retrouve d’ailleurs face à la crise économique provoquée par la pandémie le même réflexe que celui qui a permis de maintenir l’unité des 27 dans les négociations sur le Brexit : c’est la préservation du marché unique qui constitue le vrai ciment de l’Union européenne aujourd’hui, du moins au niveau des gouvernements. Il n’y a pas de basculement vers une conception "à la française" d’une Europe politique ou d’une Europe-puissance. Notons au passage que le revirement de Berlin aurait probablement été impossible si le Royaume-Uni était toujours à la table du Conseil européen, car Londres n’aurait sans doute pas accepté le détour par la Commission européenne pour gérer les financements allemands.

La crise du multilatéralisme, reflet d’un monde sans règles

Il est clair que les institutions internationales n’ont pas été à la hauteur de la crise : l’OMS, trop inféodée à la Chine, n’a pas joué son rôle, le Conseil de sécurité est resté paralysé par ses divisions, etc. Nous suggérons toutefois qu’il ne faut pas, là non plus, se tromper de diagnostic.

Première inconnue : la géographie des rapports de force dans l’après Covid-19

Si le virus a une fonction de clarification, il ne faut pas considérer pour autant que nous disposons dès maintenant d’une nouvelle carte du monde devenue lisible grâce à la pandémie. La géopolitique du Covid-19 ne dévoilera tous ses effets qu’à terme, même s’il est clair que la crise actuelle ajoute un facteur d’incertitude supplémentaire à un monde déjà déboussolé.

• Jusqu’à présent, le bilan du multilatéralisme reste plus nuancé qu’il n’y paraît. Les deux grandes percées de 2015 – la déclaration de New York sur les objectifs du développement et l’accord de Paris sur le changement climatique – ont continué à constituer des moteurs importants de la coopération internationale, malgré le "retournement" de l’administration Trump contre l’ordre international ; l’un des acquis de 2015 – le dépassement du clivage Nord-Sud – n’a pas été remis en cause ; c’est ce qui permet par exemple au Forum de Paris pour la Paix, dont l’Institut Montaigne est membre fondateur, de jouer un rôle utile d’animateur d’un dialogue entre le Sud global et le Nord raisonnable.
   
• La cause profonde de la crise du multilatéralisme – et notamment des institutions de sécurité collective créées en 1945 par la Charte des Nations Unies – se trouve dans le travail de sape de trois des acteurs majeurs du système : la Chine, les États-Unis et la Russie. L’Europe reste presque seule à soutenir une architecture que la Chine cherche au mieux à contrôler (et d’ailleurs à dupliquer), que les États-Unis actuels souhaitent détruire et qui n’intéresse pas la Russie, sauf à des fins de légitimation ou de nuisance.

On ne peut toutefois comprendre la profonde désorganisation de la communauté internationale face à la crise du Covid-19 sans prendre conscience de ce qu’il y a derrière la crise du multilatéralisme : un monde sans règles, où l’interconnectivité offre un terrain de choix à la coercition – sans qu’il n’y ait besoin pour les "vrais forts" de recourir à la guerre. C’est ce qu’ont parfaitement compris les "loups combattants" de Xi Jinping, qui adoptent le modèle mis au point par la Russie de Poutine : celui d’une "guerre hybride froide" (formule de Dmitri Trenin). Un point révélateur : en matière de cybersécurité, les Chinois ne se contentent plus (si l’on peut dire) de pratiquer l’espionnage ; ils se sont livré, à l’occasion du Covid-19, à des opérations de manipulation de l’information de grande ampleur. Le dossier "5G/Huawei" prend sa vraie signification : outre le risque d’espionnage, le principal danger d’une dépendance à l’équipementier chinois serait de laisser s’installer un rapport de force dans lequel Pékin serait en mesure d’interrompre le fonctionnement de systèmes cruciaux pour la vie de nos sociétés et de nos économies (c’est l’essence de la "cyber-coercition" - voir à ce sujet la tribune de Bernard Barbier, Edouard Guillaud et Jean-Louis Gergorin parue dans Le Monde du 28 janvier).

Au Proche-Orient, le Covid-19 ne semble pas pour l’instant avoir modifié les équilibres ou les déséquilibres antérieurs. On devrait cependant assister à un affaiblissement durable des pays producteurs de pétrole et la région devrait subir le contrecoup des changements d’équilibres globaux : essoufflement de la Russie, moindre engagement américain, montée, là comme ailleurs, de la Chine. Il faut par exemple se préparer au scénario d’une Chine plus influente dans le Golfe (liens renforcés à la fois avec l’Arabie Saoudite et avec l’Iran) et plus présente en Irak et sur la rive sud de la Méditerranée (Égypte, Algérie). Notons aussi l’asymétrie croissante entre un Iran très durement (et durablement) touché, et un Israël maîtrisant parfaitement la crise (encouragé de ce fait à passer aux actes sur l’annexion de la vallée du Jourdain ?).

Parmi les grandes puissances, la Russie présente un cas particulier : les dirigeants russes ont fait dans l’immédiat, malgré certaines tensions dues à la gestion de la pandémie, le choix de "coller" à l’attitude offensive de la Chine. Ils veulent voir pour la suite dans l’intensification de la compétition sino-américaine une opportunité de triangulation favorable à leur jeu diplomatique. Cependant, l’effet cumulé de la baisse des prix du pétrole, du hold-up constitutionnel de Vladimir Poutine et de la dépendance accrue du pays à l’égard de Pékin devrait progressivement modifier la trajectoire de la Russie : sans perdre sa capacité de nuisance extérieure, celle-ci pourrait connaître un nouveau stade dans son processus d’affaiblissement global.

De manière générale, nous pouvons considérer avec Bruno Tertrais que le Covid-19 constitue une "épreuve de faiblesse" et non une épreuve de force : aucune puissance ne sortira renforcée de la crise, mais certaines seront plus affaiblies que d’autres. Au moment où cette note est rédigée, quatre des BRICS (Russie, Brésil, Inde, Afrique du Sud) paraissent mal en point tandis que les "contre-modèles asiatiques" (Japon, Corée du Sud, Australie, Nouvelle-Zélande, Taïwan) ont le vent en poupe. Au total, on ignore en fait quelle nouvelle hiérarchie des puissances pourrait émerger du séisme en cours. La seule certitude est que les crises les plus menaçantes pour les intérêts de la France n’ont connu aucun répit (Levant, Libye, Sahel). À la faveur ou non de la crise, un nouveau danger s’est précisé pour notre sécurité : celui d’un contrôle russo-turc de la Libye, qui comporte de nombreuses implications, y compris en termes migratoires.

Une seconde inconnue : l’élection présidentielle américaine

Le rendez-vous du 3 novembre 2020 aurait été de toute façon un tournant dans les affaires du monde. Les enjeux qu’il comporte sont encore accrus par la crise du Covid-19. Ce n’est qu’après l’élection présidentielle américaine de novembre que l’on pourra avoir une image plus précise du paysage dévasté laissé derrière lui par le virus clarificateur.

La crise, se combinant maintenant avec les manifestations antiracistes, a apparemment rendu plus incertaine la réélection de Donald Trump. Elle a aussi achevé de faire de la rivalité avec la Chine un sujet central de la bataille présidentielle. Toutes les analyses convergent sur le fait qu’en cas de victoire de Joe Biden comme de réélection de Donald Trump, la compétition entre les deux nouveaux Grands restera l’axe dominant de la politique étrangère américaine. Le Proche-Orient continuera de passer au rang de seconde ou troisième priorité aux yeux de Washington. D’autres éléments de continuité paraissent probables tels qu’une tendance au protectionnisme ou le refus de principe des interventions militaires sur des théâtres extérieurs.

Le Covid-19 a porté à un niveau encore jamais vu le mépris affiché par Trump à l’égard des alliés ; il a été aussi l’occasion d’une rebuffade inusitée de Berlin à l’égard de la Maison-Blanche (refus d’Angela Merkel de participer au G7 de Washington). Nous pourrions nous rapprocher, en cas de réélection de M. Trump, d’un scénario pessimiste envisagé par Henry Kissinger : "si l’Amérique coupe ses liens avec l’Europe, la première deviendra une grande île isolée et la seconde un appendice de l’Eurasie".

S’agissant de Biden, l’homme lui-même n’incarne pas le changement – même s’il a compris qu’il ne peut plus, du fait des circonstances, faire campagne sur un programme de simple retour au statu quo ante. Il s’entoure sur les affaires internationales d’experts connus plus pour leur expérience que pour leur créativité. Sur la question chinoise, les conseillers du candidat démocrate n’ont pas encore une vue unifiée de la nature exacte de la compétition et surtout de la stratégie à mener vis-à-vis de Pékin. Sur la géoéconomie, les analyses de proches du candidat, tel Jake Sullivan, vont dans le sens d’une instrumentalisation accrue des atouts de l’Amérique (pouvoir financier, "decoupling" avec la Chine, sanctions, etc.). Il faut rappeler que par les abus de la politique de sanction, l’extraterritorialité des lois ou encore le rôle de leurs agences de renseignement, les Américains ont été – bien avant Trump – des précurseurs dans la "culture de la coercition" qui se greffe sur l’interconnectivité actuelle du monde.

En toute hypothèse, une administration démocrate devrait chercher à rétablir le réseau des alliances de l’Amérique, développer une politique chinoise moins erratique que celle de Trump, et réinvestir au moins dans une certaine mesure les institutions internationales. L’Amérique ne retrouvera pas le poids qu’elle avait dans les affaires du monde il y a dix ou quinze ans ; elle ne sera plus la "nation indispensable" ; elle pourrait redevenir, dans un monde rendu encore plus fracturé, incertain, soumis à toute sortes de tensions à la suite du Covid-19, le point d’ancrage d’un minimum de stabilité.

Un reality check pour la politique étrangère française.

Notre pays – et sa place dans le monde – n’échappent pas à l’effet clarificateur du Covid-19. La crise a confirmé, ne serait-ce qu'a contrario, la justesse des orientations que le président de la République défend sur la nécessité d’une plus grande coopération internationale (le "multilatéralisme") et sur une plus grande "autonomie stratégique" de l’Europe, sur les questions de défense mais aussi les grandes infrastructures critiques – auxquelles il faut maintenant ajouter la santé et d’autres secteurs sensibles.

Surtout, la différence de performances dans la crise entre le "système France" et l’Allemagne conduit beaucoup d’observateurs à parler d’un décrochage d’autant plus préoccupant qu’il implique une capacité moindre de rebondir sur le plan économique. La perception existe que la France se situe maintenant plus dans la catégorie des pays du Sud de l’Europe que dans celle des nordiques. Ajoutons que nous ne découvrirons que progressivement l’ampleur de la récession et des effets économiques et sociaux qui vont toucher notre pays (faillites, chômages, recul du PIB, etc.).

Le risque d’un double effet de ciseaux

Dans ces conditions, l’action extérieure de notre pays risque, dans les prochains mois ou les prochaines années, de se trouver face à un premier effet de ciseaux : le poids relatif de la France pourrait se trouver diminué, sans que Paris puisse pour autant davantage compter sur des partenaires européens qui restent éloignés de notre vision du monde. Il faut même s’attendre à une dose de Schadenfreude chez certains d’entre eux, voire par exemple à de nouvelles revendications sur l’européanisation de notre siège permanent au Conseil de sécurité.

Un autre effet de ciseaux a trait aux questions de sécurité : les menaces terroristes ou autres venant de notre environnement (plus précisément : Libye, Levant, Sahel, voire Balkans) ne vont en aucun cas disparaître alors que d’une part les budgets de défense – à commencer par le Fonds de défense européen – vont être exposés à de fortes pressions ; et que d’autre part, en Europe comme aux États-Unis, l’attention va se trouver focalisée sur la compétition avec la Chine et les enjeux géoéconomiques au détriment des enjeux géopolitiques (cas du Proche-Orient notamment).

Il ne s’agit donc pas pour les responsables français de substituer une carte mentale (géoéconomique) à une autre (géopolitique) mais de superposer les deux grilles de lecture, de les croiser dans l’action avec le plus d’efficacité possible, dans un contexte économique et budgétaire dégradé. Cela suppose certainement sinon de "réinventer une politique étrangère" du moins de procéder à un réexamen de nos options.