À moins d’un an de l’élection présidentielle, l’Institut Montaigne a cherché à savoir où en est le quinquennat d’Emmanuel Macron. Dans la lignée de l’exercice réalisé en 2018 sur les 12 premiers mois du Président à la tête du pays, cette nouvelle opération vise à tirer le fil des réformes mises en œuvre depuis 2017, qu’elles aient été annoncées dans le programme du candidat ou décidées durant son mandat.

Quelles ont été les mesures phares du quinquennat d’Emmanuel Macron ? Les promesses de campagne ont-elles été suivies d’actions, et pour quels résultats ? Où se situe désormais la France par rapport à d’autres pays, sur une dizaine de thématiques clés ?

Bien sûr, nous avons cherché à tenir compte des différentes crises qui ont pu marquer ces dernières années, même si elles sont indissociables de l’action de l’exécutif, soit qu’elles ont été provoquées au moins pour partie par ses décisions, soit qu’elles ont modifié substantiellement sa feuille de route.

Rappeler l’importance du contexte

Il est parfois utile de revenir quelques années en arrière, alors que la tendance est à l’urgence et à l’oubli. En particulier, la crise du Covid-19 a débuté en mars 2020, trois ans après le début du mandant d’Emmanuel Macron… et donc deux ans avant son terme.

Comme chaque président depuis le début de la Ve République, Emmanuel Macron a dû faire face à des événements imprévus, rendant plus complexe l’exercice du pouvoir et le déroulement des chantiers économiques et sociaux prévus initialement.

En outre, toutes les mesures adoptées depuis 2017 n’ont pas nécessairement le même horizon et nous ne disposons pas toujours du recul suffisant pour en évaluer la portée. Enfin, la pertinence de nombreuses annonces repose en grande partie sur la capacité d’exécution de ceux qui œuvrent à leur mise en œuvre… Le travail réalisé sur ces différentes aires thématiques impose donc un certain recul et beaucoup d’humilité.

Utiliser des données connues de tous

Ce dossier s’efforce d’analyser les grandes décisions prises dans des champs importants pour l’avenir de notre pays, comme le droit du travail, la formation professionnelle, la fiscalité, l’éducation, l’enseignement supérieur et la recherche, le logement, les transports…

Cet état des lieux est fondé sur des données budgétaires et factuelles, qui sont publiques et accessibles à tous. Bien sûr, le quinquennat n’est pas terminé et certaines des fiches que nous présentons aujourd’hui mériteront d’être complétées par la suite, ce que nous nous efforcerons de faire.

Travailler en transparence

L’Institut Montaigne s’est ainsi attaché à s’entourer d’experts reconnus et qui sont nommés. Leurs travaux ont été relus par plusieurs experts du champ couvert.

Chacun s’est attelé à réaliser un inventaire des mesures prises dans son domaine et à une évaluation de celles-ci. En s’appuyant sur des travaux publics ainsi que sur des statistiques elles-aussi à disposition des citoyens, les experts de l’Institut Montaigne ont ainsi eu à cœur de présenter un décryptage impartial des actions du gouvernement, en partant des engagements pris en 2017.

Selon la thématique étudiée, le chemin parcouru est plus ou moins long, et les difficultés plus ou moins bien surmontées. Ce décryptage n’a aucunement vocation à être exhaustif : il vise simplement à alimenter le débat public et à recentrer celui-ci sur des enjeux de fond.

Nicolas Baverez, co-président du groupe de travail à l’origine du rapport Repenser la défense face aux crises du 21e siècle (février 2021), et Mahaut de Fougières, responsable de notre programme politique internationale, font le bilan des voies et moyens engagés en matière de défense au cours de la dernière mandature. Souveraineté stratégique de la France, Europe de la défense, renforcement du lien armées-nation : 3 objectifs affichés du Président Macron. Malgré des réalisations notables, telles que la remontée de l’effort de défense français et la création du Fonds européen de défense, ce quinquennat reste marqué par les difficultés rencontrées dans le cadre de l’opération Barkhane et l’intensification des tensions transatlantiques. Alors que la France doit faire face à des menaces accrues, la remontée en puissance de l’appareil militaire français et la construction d’une véritable Europe de la défense n’ont jamais été aussi nécessaires. 

Jean-Paul Tran Thiet, avocat et senior fellow à l’Institut Montaigne, dresse le bilan des grandes mesures mises en place pour réformer la Justice depuis 2017. Moins médiatisé que d’autres volets du programme présidentiel d’Emmanuel Macron, celui-ci comportait pourtant un programme ambitieux : simplifier le service public de la Justice et le rapprocher du citoyen, tout en renforçant l’indépendance de l'autorité judiciaire. Carte judiciaire, peines, procédure pénale, procédure civile, immobilier, numérique… la réforme “Belloubet” aura indéniablement marqué ce quinquennat. Malgré ces avancées, beaucoup de projets sont toujours en cours de déploiement, tels que l’adoption du code de justice pénale des mineurs ou le projet de numérisation de la justice, qui n’a à ce jour pas encore eu l’effet escompté. 

Sophie Conrad, responsable de notre pôle politiques publiques, revient sur l’évolution de la vie démocratique au cours du quinquennat. L’émergence en 2017 d’un nouveau parti, En Marche !, la volonté affirmée de renouveler la vie politique, et les pratiques qui la composent, ont suscité de nombreux espoirs de changements. Si des réponses politiques innovantes ont effectivement vu le jour (le grand débat national, la convention citoyenne pour le climat, les conférences de dialogue social), elles sont advenues davantage en réponse aux crises qui ont touché notre pays qu’à une véritable vision de renouveau pour la démocratie représentative française. Alors que la défiance (et le désintérêt) des Français à l’égard de leurs institutions ne cesse de s’affirmer, il apparaît urgent de créer des espaces de coopération et de délibération politiques plus ouverts, participatifs et inclusifs. 

Gilles Babinet, notre conseiller sur les questions numériques, et Théophile Lenoir, responsable de notre programme numérique, examinent les chantiers de transformation numérique et technologique entamés depuis 2017. Des discussions relatives à la régulation des contenus à celles portant sur la 5G, le gouvernement a pris la mesure de l’importance de la technologie dans la géopolitique contemporaine. Partnership on AI, ChristChurch Call, Tech For Good, autant d’initiatives déployéesqui font de la France aujourd’hui un leader de partenariats internationaux. Pour autant, de nombreux chantiers demeurent, comme le Cloud ou la cybersécurité, sujets sur lesquels la France et l’Europe peinent encore à faire émerger des acteurs capables de s’affirmer sur le devant de la scène internationale, ou encore la multiplicité des agences en charge des politiques publiques numériques, qui rend difficile l’efficacité des actions de l’État... 

Victor Poirier, notre directeur des publications, fait le point sur les mesures prises par le gouvernement en matière d’action et de fonction publiques depuis 2017. Marqué par un effort notable en faveur de transparence et dématérialisation, ce quinquennat avait comme principal objectif de remettre les services publics au service de tous les citoyens, tout en facilitant la mobilité des fonctionnaires et en réussissant la transformation numérique. Malgré des efforts évidents, le volontarisme affiché n’a pas suffi pour tenir tous les engagements pris. La promesse phare de campagne d’une diminution de 120 000 emplois publics n’a notamment pas été tenue. Reste également en suspens le dossier de la réforme des retraites. La transformation de l’ENA en un Institut National du Service Public, récente, n’a pas encore eu d’effet.

Angèle Malâtre-Lansac, notre directrice déléguée à la santé, et Laure Millet, responsable de notre programme santé, décryptent les chantiers engagés dans le secteur de la santé depuis le début du quinquennat. Parmi les avancées notables figure notamment le déploiement de la e-santé, et particulièrement la télémédecine qui s’est considérablement démocratisée à la suite de la crise du Covid-19. La crise sanitaire a été un accélérateur et un révélateur des forces et faiblesses du système de santé, en propulsant les enjeux sanitaires sur le devant de la scène, permettant un investissement historique dans le secteur - sans toutefois en finir avec les corporatismes et les blocages.

Benjamin Fremaux, Senior Fellow à l’Institut Montaigne, fait le point sur la politique environnementale conduite au cours de la période quinquennale actuelle. Taxe carbone, loi énergie-climat (LEC), deuxième programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), Convention citoyenne pour le climat, autant de chantiers que le programme présidentiel devait relever. Si la crise sanitaire a permis, au moins temporairement, une prise de conscience salvatrice sur le climat, l’action publique a été freinée par les difficultés majeures à faire accepter des réformes d'ampleur permettant d'accélérer la transition écologique et énergétique. Il faut aller beaucoup plus loin et plus vite. Regard sur "le défi du XXIe siècle".

Patrick Jeantet, ancien président du directoire de Keolis, analyse les différentes réformes sociales et de gouvernance réalisées dans le secteur des transports depuis 2017. De la loi pour un nouveau pacte ferroviaire (juin 2018) à la loi d’orientation des mobilités (novembre 2019), d’importantes initiatives ont vu le jour mais des efforts supplémentaires auraient pu être portés en matière de programmation des investissements pour mieux relier les territoires et favoriser la transition écologique du secteur. Restent plusieurs défis pour les années à venir, de la décarbonation des transports à l’accroissement de la part modale du ferroviaire électrique en passant par une politique de fret décarboné.

Bertrand Martinot, Senior Fellow à l’Institut Montaigne, s’est penché sur les avancées du gouvernement en matière de formation professionnelle et d’apprentissage. Depuis 2017, l’exécutif porte une ambition forte de simplification et d’accélération en la matière, lesquels ont été profondément transformés par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel (LCAP). En 2020, le nombre d’apprentis a atteint le chiffre record de 526 000, soit une hausse de plus de 40 %. Au-delà des questions de volumes (nombre d’apprentis, recours au CPF), c’est le travail sur la qualité des dispositifs de formations, couplé d’une réflexion sur le financement du modèle, qui doit désormais être mené.

Jean-Michel Catin, ancien directeur de la rédaction enseignement-recherche AEF, s’est intéressé  au système de l’enseignement supérieur et de la recherche (ESR) en France. Dans ce domaine un constat s’impose : le modèle économique de l’ESR français, marqué par un sous-financement chronique et un fonctionnement très centralisé, n’est plus soutenable. Si l’une des priorités du quinquennat actuel a en effet été donnée à l’entrée dans le supérieur et à la réussite étudiante (notamment au travers de ​Parcoursup et de la loi "Orientation et Réussite des Étudiants", dite loi ORÉ), la question du financement des universités demeure à ce jour irrésolue.

Baptiste Larseneur, chargé d’études à l’Institut Montaigne, propose un panorama du système éducatif français. Alors que, depuis plus de 20 ans, les évaluations nationales et internationales soulignent l’évolution inquiétante de notre système éducatif, les mesures prises entre 2017 et 2021 forment la trame d’une importante refondation de celui-ci. À court terme, la priorité donnée au primaire durant ce quinquennat rend difficilement appréciable l’effet des réformes engagées sur l’amélioration de la performance de notre école. Mais les mesures mises en œuvre, de par leur ampleur et leur cohérence, devraient à plus long terme avoir un effet positif sur la réduction de l’échec scolaire.

Sophie Conrad, responsable de notre pôle de politiques publiques, examine la politique de logement conduite durant ces quatre dernières années. Ce quinquennat, entre autres marqué par la mesure mal comprise et mal perçue de la baisse de cinq euros des APL, se termine avec  une forte baisse des constructions que la crise sanitaire ne suffit pas à expliquer - le niveau de construction neuve est ainsi proche de ses plus bas depuis 20 ans. Il aura néanmoins donné lieu à certains résultats encourageants. Le regroupement des organismes HLM a plutôt bien été enclenché et la restructuration du secteur devrait être quasi aboutie en 2022. Mais comment réduire à présent les coûts du logement tout en conciliant les nouvelles attentes, telles que la transition énergétique ou le câblage haut débit, avec les budgets non-extensibles des ménages ?

Aloïs Kirchner, Senior Fellow à l’Institut Montaigne, revient sur la politique industrielle menée depuis 2017. Le "nouveau pacte productif" s’est traduit par une nouvelle dynamique de politique industrielle ciblant des soutiens plus sectoriels à l’innovation industrielle, au numérique et à la transition énergétique de l’industrie. Si la compétitivité en France a progressé, tant au niveau des coûts que de la qualité des produits et services, plusieurs axes méritent encore d’être approfondis parmi lesquels le soutien aux secteurs stratégiques, l’aménagement industriel du territoire, le renforcement des compétences scientifiques et techniques de la population nationale, en baisse jusqu’alors. 

Senior Fellow à l’Institut Montaigne, Franck Morel dresse un état des lieux sur le marché du travail en France depuis 2017. La situation de l’emploi en France s’était améliorée entre 2016 et 2019 avec la baisse du taux de chômage, passant de 10,0 % à 8,1 %. Malgré cette amélioration, la France restait dans l’avant-dernier quartile des taux de chômage au sein des pays européens. Rapidement engagées, les réformes (assurance-chômage, négociation collective) ont percuté la crise sanitaire. Néanmoins, les outils ont été mis en place conformément aux engagements. Il appartient désormais aux entreprises, notamment au TPE-PME, de s’en saisir pour ancrer le succès de cette réforme.

François Ecalle, président de l’association Fipeco, fait la synthèse des mesures fiscales mises en œuvre depuis 2017. Parmi celles-ci, on trouve la baisse de l’impôt sur les sociétés, la transformation du CICE en allègement de cotisations patronales, le remplacement de l’ISF, pour n’en citer que quelques-unes. Quoique pertinentes, ces mesures ont un coût budgétaire élevé. Force est de constater que les économies budgétaires, qui devaient accompagner la réduction des prélèvements obligatoires, ne sont pas advenues. En 2020, la France occupait la première place européenne s’agissant du niveau de ses dépenses publiques (61,8 points de PIB) - une tendance qui ne devrait pas s’inverser à court terme.