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Exemple : Education, Europe, Santé

Quelques pistes d’économies pour réduire les dépenses publiques

BLOG - 14 Mars 2019

Le Grand Débat National, initié en réponse au mouvement des gilets jaunes, touche à sa fin. Son objectif : recueillir les propositions des citoyens dans quatre champs de politiques publiques, parmi lesquels "la fiscalité et les dépenses publiques". François Ecalle, ancien rapporteur général sur les finances publiques à la Cour des comptes, président de Fipeco, présente huit mesures de réduction des dépenses sociales qui permettraient des économies de l'ordre d'un point de PIB (24 milliards d'euros). Celles-ci résultent néanmoins de choix politiques forts qui, s'ils étaient mis en place, devraient être rigoureusement étayés et expliqués aux citoyens.
 

Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2019 présente la trajectoire des finances publiques prévue par le Gouvernement à l’horizon de 2022. Celle-ci repose notamment sur une croissance des dépenses publiques en volume (hors inflation) limitée en moyenne à 0,3 % par an (hors crédits d’impôt) sur la période 2018-2022, alors qu’elle a été en moyenne de 2,2 % dans les années 2000-2010 et de 0,8 % dans les années 2011-2017.

Source : Insee jusqu’à 2017 et projet de loi de finances pour 2019 à partir de 2018. Pour 2018, le Gouvernement prévoyait une croissance en valeur des dépenses de 1,6 % et maintient cette prévision alors que sa prévision d’inflation est passée de 1,0 % à 1,6 %. Sa prévision de croissance des dépenses en volume est donc passée de 0,6 % à 0 %. Dépenses publiques hors crédits d’impôt.

Une telle inflexion suppose la réalisation de substantielles "économies", mais il existe plusieurs mesures possibles des économies budgétaires, qui sont présentées dans une note récente de France Stratégie. Celle-ci estime les économies nécessaires sur la période 2018-2022 pour atteindre les objectifs d’évolution des dépenses inscrits dans la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018 entre 64 et 74 Md€, soit environ 3 points de PIB, selon la référence retenue pour mesurer ces économies (croissance potentielle du PIB ou croissance tendancielle des dépenses publiques)(1). Cette note montre également que les mesures déjà annoncées par le Gouvernement lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2019 permettent d’identifier presque 2 points de PIB d’économies. 

Depuis la présentation du projet de loi de finances, les économies prévues par le Gouvernement ont été réduites de 3 Md€.

Toutefois, les 3 points de PIB d’économies nécessaires pour respecter la programmation des finances publiques sont nettes des dépenses nouvelles. Il faut donc que les économies brutes soient supérieures à 3 points de PIB pour compenser ces dépenses nouvelles

De plus, depuis la présentation du projet de loi de finances, les économies prévues par le Gouvernement ont été réduites de 3 Md€ (0,1 point de PIB) du fait de l’annulation de la désindexation partielle des prestations sociales en 2020 par le Conseil constitutionnel pour un vice de forme. En outre, comme le montre une analyse publiée sur le site de l’Institut Montaigne, les mesures décidées en décembre dernier pour améliorer le pouvoir d’achat aggraveront le déficit public structurel d’environ 0,5 point de PIB à l’horizon de 2022. Enfin, si les hausses des taxes sur les carburants qui étaient prévues sur 2020-2022 sont définitivement abandonnées, il faudra probablement engager des dépenses nouvelles pour assurer la transition énergétique.

Pour que la réduction du déficit structurel à l’horizon de 2022 soit conforme, sans hausse d’impôt, à l’effort prévu en septembre dernier, alors même que celui-ci était inférieur à l’effort requis par les règles budgétaires européennes, il est nécessaire d’identifier et de mettre en œuvre des économies représentant au moins 2 points de PIB en plus de celles qui pouvaient être identifiées à l’automne 2018

Pour apprécier la réalité de ces économies, il ne faut pas se contenter d’examiner l’évolution du rapport des dépenses publiques au PIB. Celui-ci peut en effet diminuer parce que son dénominateur, le PIB, a fortement augmenté et non parce que des économies sur les dépenses ont été réalisées. Ce même ratio peut se trouver temporairement plus élevé dans un pays que dans un autre parce que ce pays est dans une phase basse du cycle économique. Pour comparer les dépenses publiques entre les pays et apprécier leur évolution, il est donc préférable de les rapporter au PIB potentiel, c’est-à-dire celui qui serait observé si la croissance ne connaissait pas de fluctuations conjoncturelles (2).

Une diminution des dépenses publiques supérieure à 3 points de PIB potentiel sur cinq ans a été observée au cours des vingt dernières années dans 16 pays de l’Union européenne : Allemagne, Chypre, Espagne, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Suède. Un tel effort est donc réalisable, même s’il faut bien sûr ne pas en négliger le coût économique et social.

Cet effort est également nécessaire car les dépenses publiques de la France sont les plus élevées de l’OCDE en 2017, en points de PIB (56,5 %) ou de PIB potentiel (56,3 % selon la Commission européenne), et sont financées à hauteur de 82 % par des prélèvements obligatoires (3), ce qui place la France également à la première place de l’OCDE pour leur taux (48,4 % en France selon Eurostat contre 40,2 % en moyenne dans l’Union européenne). 

Les dépenses publiques de la France sont les plus élevées de l’OCDE en 2017.

Les dépenses publiques sont estimées en appliquant les règles de la comptabilité nationale, qui sont fixées au niveau international. Comme toutes les normes comptables, elles posent des problèmes d’interprétation et peuvent être appliquées différemment d’un pays à l’autre, mais leur application aux statistiques de finances publiques est de plus en plus étroitement surveillée par Eurostat. 

Les écarts entre les dépenses publiques, en points de PIB, résultent pour partie de choix nationaux en faveur de systèmes économiques et sociaux faisant plus ou moins de place au marché et à l’intervention publique pour satisfaire les besoins des ménages et des entreprises. L’écart entre les dépenses de retraite en France et dans l’Union européenne (3,4 points de PIB) résulte ainsi pour la moitié environ du choix d’un modèle plus ou moins socialisé. Les écarts entre les dépenses publiques tiennent aussi aux coûts unitaires de production, plus ou moins élevés, des services rendus par les administrations publiques.

Source : Eurostat

S’il n’existe pas de limite identifiable au-delà de laquelle les dépenses publiques, rapportées au PIB, seraient excessives, leur utilité doit être supérieure au coût des prélèvements obligatoires nécessaires pour les financer. Or, d’une part, le coût de ces prélèvements est nettement plus élevé en France, ce qui risque de dégrader la compétitivité des entreprises et l’attractivité du territoire ; d’autre part, l’utilité et l’efficience de certaines dépenses publiques sont faibles comme le montrent de très nombreux rapports administratifs et études académiques. Il est donc nécessaire de se donner des objectifs ambitieux de diminution des dépenses publiques.

Des économies potentielles de l’ordre de 1 point de PIB peuvent être identifiées.

Il existe certes de nombreux besoins non satisfaits de services publics et de dépenses publiques visant à corriger le fonctionnement des marchés lorsqu’il existe des externalités telles que les émissions de gaz à effet de serre. Pour les financer sans augmenter les impôts, la meilleure solution consiste à augmenter la croissance potentielle en réformant les marchés du travail et des biens et services. Dans cette perspective, il faut privilégier les réformes qui permettent à la fois de stimuler la croissance potentielle et de réduire les dépenses publiques comme le recul de l’âge de la retraite.

La présente note a pour objet de montrer que des économies potentielles de l’ordre de 1 point de PIB, en plus de celles déjà annoncées par le Gouvernement, peuvent être identifiées. Elles portent notamment sur des prestations sociales, des subventions et des investissements correspondant à plusieurs politiques publiques importantes. Les recommandations relatives à cette catégorie de dépenses ont pour la plupart déjà été formulées dans des études et rapports, notamment ceux de l’Institut Montaigne. Leurs justifications ne sont donc que brièvement rappelées.

S’ajouteraient à ces économies celles portant sur les dépenses de fonctionnement des administrations qui résulteraient de la mise en œuvre des réformes proposées dans la note Action publique : pourquoi faire compliqué quand on peut faire simple de Jean-Ludovic Silicani portant sur le bilan et les perspectives de la transformation de l’action publique en France. Celles-ci pourraient être de l’ordre de 1 % du PIB, soit, au total, des économies de près de 2 % du PIB.

1) Reculer l’âge de départ en retraite

L’intérêt d’un recul de l’âge de départ en retraite est surtout d’augmenter la population active et donc, à long terme, l’emploi et la production potentielle. L’augmentation de la population active n’a en effet pas d’impact à long terme sur le taux de chômage, seulement à court terme, mais a un impact favorable sur l’emploi et la production.

Un tel recul permet de limiter la hausse du ratio de dépendance des régimes de retraite (rapport entre les nombres de retraités et de cotisants). A législation constante, ce ratio augmentera d’environ 30 % de 2016 à 2070 et il faudrait en conséquence, à taux de cotisation inchangé, que le taux de remplacement moyen des revenus d’activité par les pensions diminue de 30 % pour assurer l’équilibre financier des régimes de retraite en 2070.

Les projections du conseil d’orientation des retraites (COR) montrent certes que la législation actuelle fera automatiquement baisser ce taux de remplacement de près de 30 % si la croissance de la productivité du travail, donc du revenu réel moyen par tête des actifs, est de 1,5 % par an. En effet, les pensions (et les salaires portés au compte pour faire la moyenne des 25 meilleures années dans le régime général) évoluent comme l’inflation et toute hausse du revenu réel par tête des actifs fait baisser le taux de remplacement. 

Il n’est cependant pas certain que les gains de productivité soient de 1,5 % à l’horizon de 2070 et les régimes de retraite seront en déficit pendant la période 2025-2045 dans tous les scénarios du COR. Il est donc nécessaire de limiter l’augmentation du ratio de dépendance pour assurer l’équilibre financier des régimes de retraite.

Un recul de deux ans de l’âge minimal d’ouverture des droits ou une hausse de deux ans de la durée de validation requise pour obtenir le taux plein permettraient d’améliorer le solde du compte des administrations publiques (régimes de retraite mais aussi les autres branches de la sécurité sociale, l’Etat…) d’environ 22 Md€. Cette amélioration serait partagée à parts égales entre une baisse des dépenses des régimes de retraite (soit une économie de 11 Md€) et une hausse des impôts et cotisations sociales prélevés par l’ensemble des administrations publiques, par rapport à leur évolution tendancielle à législation inchangée.

Cette mesure rapprocherait l’âge moyen de liquidation de la retraite en France (61,7 ans en 2017) de la moyenne de l’Union européenne.

Jusqu’à présent, l’âge minimal et la durée de validation requise pour obtenir le taux plein ont été augmentés à un rythme d’un trimestre par génération. En conservant le même rythme, l’économie envisagée serait obtenue au bout de huit ans.

Cette mesure rapprocherait l’âge moyen de liquidation de la retraite en France (61,7 ans en 2017) de la moyenne de l’Union européenne (63,0 ans), sachant que l’âge moyen de liquidation augmente d’environ six mois quand l’âge minimal est relevé d’un an. 

Elle est compatible avec la création d’un système universel de retraite par points annoncée par le Gouvernement. Les instruments de pilotage de son équilibre financier seront certes différents : valeurs d’achat et de service des points, modalités d’indexation des points et de la pension. Toutefois, les premières pensions calculées dans le cadre de ce système universel ne pourront être servies qu’à l’issue d’une très longue période de transition permettant notamment de ne pas remettre trop fortement en cause des droits acquis. L’âge minimal et la durée de cotisation requise pour avoir le taux plein peuvent donc être modifiés dans le cadre des régimes actuels qui subsisteront pendant de nombreuses années.

2) Réduire les aides au logement

Les dépenses publiques en faveur du logement représentaient 1,3 % du PIB en France contre une moyenne de 0,7 % dans la zone euro ou l’Union européenne en 2016, mais beaucoup de Français éprouvent d’importantes difficultés pour se loger dans certaines zones dites tendues.

De nombreuses études économiques montrent que les contraintes pesant sur l’offre de logements expliquent pour beaucoup leur insuffisance et leur prix élevé dans ces zones tendues. D’une part, les mesures de soutien de la demande, comme les aides personnelles, ont surtout pour effet d’augmenter les prix de l’immobilier et les loyers en raison de ces contraintes. D’autre part, "l’élasticité prix de l’offre de logements" (la réactivité de l’offre à une variation des prix) est particulièrement faible en France.

Ces contraintes sur l’offre sont de nature diverse : manque de terrains constructibles et de permis de construire ; concurrence insuffisante dans le secteur de l’immobilier ; normes de construction trop complexes et exigeantes ; protection des locataires contre les propriétaires bailleurs ; poids des prélèvements obligatoires sur l’immobilier.

Tant que ces contraintes ne seront pas levées, l’efficacité des aides personnelles au logement sera limitée. De nombreuses analyses économiques montrent en effet qu’elles ont surtout des effets inflationnistes sur les loyers.

Les contraintes pesant sur l’offre de logements expliquent pour beaucoup leur insuffisance et leur prix élevé dans ces zones tendues.

Les aides à la pierre au secteur privé (dépenses budgétaires et fiscales) ne font que compenser partiellement, pour un coût budgétaire élevé, le poids de la fiscalité de l’immobilier et des normes de construction ainsi que les contraintes réglementaires liées à la protection des locataires. Un autre équilibre devrait être recherché, avec moins de contraintes réglementaires, plus de concurrence et moins de dépenses budgétaires ou fiscales.

S’il faut un parc social suffisant pour accueillir les ménages qui n’ont pas les moyens de se loger dans le secteur locatif privé, il n’est pas pour autant nécessaire de rendre 81 % des ménages éligibles à un logement social (ou "intermédiaire"), comme c’est le cas en France. En pratique, 16 % des ménages disposent d’un logement social, plus que dans les autres pays, mais pas toujours les plus pauvres. Ils bénéficient d’un avantage de loyer estimé par l’Insee à 46 % par rapport à un logement de mêmes caractéristiques dans le secteur privé. La mobilité des locataires du secteur social est très faible, au détriment de leur insertion sur le marché du travail. 

Ces observations sont très proches de celles que l’Institut Montaigne a formulées dans un rapport de juillet 2015 Politique du logement : faire sauter les verrous.

Les dépenses publiques consacrées au logement pourraient être réduites en contrepartie d’un desserrement des contraintes pesant sur l’offre. C’est l’esprit du plan Logement du Gouvernement mis en place avec la loi de finances pour 2018 et la loi ELAN, mais il faudrait aller plus loin à la fois sur la voie du desserrement des contraintes et sur celle de la réduction des aides.

Les aides personnelles pourraient ainsi être désindexées, ce qui permettrait une économie de 1,5 Md€ au bout de cinq ans dont la moitié pourrait être utilisée pour revaloriser les minima sociaux. Le prêt à taux zéro pourrait être supprimé, ce qui se traduirait par une économie à terme de 1,7 Md€ (4). Les conditions d’attribution des logements sociaux (plafond de ressources, versement effectif d’un surloyer en cas de dépassement de ces plafonds…) pourraient être renforcées en visant une réduction d’un cinquième des 3,4 Md€ de dépenses publiques en faveur du logement social, soit une économie de 0,7 Md€. Au total, les économies pourraient donc atteindre plus de 3,0 Md€, ce qui maintiendrait les dépenses publiques en faveur du logement en France nettement au-dessus de la moyenne européenne.

3) Ajuster les tarifs des biens et services médicaux

Les inefficacités sont nombreuses dans le système de santé, mais le plan Ma Santé 2022 du Gouvernement comporte d’importantes réformes structurelles touchant à l’ensemble du système qui permettront d’en réduire les coûts tout en améliorant la qualité des soins : meilleure coordination entre l’hôpital et la médecine de ville, mise en place d’une tarification au parcours de soin, réforme de la formation des professionnels de santé, redéfinition des missions des hôpitaux de proximité… 

Il est important que ces réformes soient mises en œuvre rapidement et complètement. En permettant de limiter la croissance de l’ONDAM en valeur à 2,5 % par an sur les années 2020-2022, alors que se croissance tendancielle est de l’ordre de 4,0 %, elles contribueraient à dégager une économie annuelle de 3 Md€, soit 9 Md€ d’économies cumulées sur 2020-2022.

On se contente ici de reprendre certaines des pistes d’économies présentées et chiffrées par la Cour des comptes dans son rapport de juin 2017 sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui concernent plus particulièrement la tarification des biens et services médicaux. Ces pistes d’économies n’apparaissent pas prioritaires dans Ma Santé 2022 et pourraient être remises en avant.

La chirurgie ambulatoire permet à la fois d’améliorer la qualité des soins et de réduire les dépenses de santé. Elle se développe en France (47 % des actes chirurgicaux étaient réalisés en ambulatoire en 2015 contre 28 % en 2003) mais beaucoup moins que dans les pays comparables. En outre, elle ne se substitue pas assez largement à la chirurgie conventionnelle ce qui limite les économies constatées. Pour accélérer cette substitution, la Cour propose une baisse des tarifs des activités de chirurgie conventionnelle substituables par une prise en charge en ambulatoire. Cela inciterait les hôpitaux à développer leurs activités ambulatoires à la place des activités conventionnelles, puisqu’elles seraient relativement mieux rémunérées, et permettrait ainsi de dégager une économie de 0,6 Md€.

En permettant de limiter la croissance de l’ONDAM en valeur à 2,5 % par an sur les années 2020-2022, alors que se croissance tendancielle est de l’ordre de 4,0 %, elles contribueraient à dégager une économie annuelle de 3 Md€.

Les dépenses de soins infirmiers, de massage et kinésithérapie connaissent une forte croissance (5,7 % par an en euros constants de 2000 à 2014). Le renforcement des contrôles sur les actes facturés à l’assurance maladie et la fixation d’objectifs contraignants de maîtrise des prescriptions liant l’évolution des tarifs à celle des volumes permettrait de ramener la progression de ces dépenses au niveau de la croissance de l’ONDAM relatif aux soins de ville, ce qui procurerait une économie de 0,3 Md€.

Bien qu’elle ait beaucoup progressé, la part de marché des médicaments génériques reste nettement plus faible en France que dans les pays comparables. La Cour estime à 2,0 Md€ les économies réalisables en incitant plus fortement les professionnels de santé et les patients à y recourir, notamment par des baisses de prix et en réallouant à l’assurance maladie une partie de la rémunération du circuit de distribution.

Une révision de la nomenclature des actes et des baisses des tarifs de remboursement des dispositifs médicaux individuels, des séances d’imagerie médicale et des actes de biologie médicale permettrait à l’assurance maladie de mieux profiter des importants gains de productivité de ces secteurs et de réaliser des économies estimées par la Cour à 0,25 Md€ pour les dispositifs médicaux, à 0,35 Md€ pour l’imagerie médicale et à 0,25 Md€ pour la biologie médicale.

Ces quelques exemples d’économies, loin d’être exhaustifs, montrent que les remboursements de l’assurance maladie pourraient être réduits de 3,7 Md€.

4) Rétablir la dégressivité temporelle des allocations de chômage

Les demandeurs d’emplois sont tenus par le code du travail "d’accomplir des actes positifs et répétés de recherche d’emploi et d’accepter les offres raisonnables d’emploi". Il est cependant très difficile de définir les actes positifs et répétés de recherche d’emploi ainsi que les offres raisonnables si bien qu’il est également très difficile de contrôler le respect de ces obligations. En outre, les agents du service public de l’emploi ont toujours été réticents à l’idée de sanctionner des demandeurs d’emplois dans un contexte de chômage de masse.

En conséquence, environ 0,2 % des demandeurs tenus d’accomplir des actes de recherche sont radiés chaque année alors que, selon un rapport de la Cour des comptes, une enquête menée par Pôle Emploi en 2013-2014 a révélé une insuffisance de recherches dans 8 % à 35 % des cas selon les agences.

Le Gouvernement a décidé de renforcer le contrôle des demandeurs d’emplois et les sanctions encourues en s’appuyant sur des contrôleurs spécialisés et un "contrat" individuel passé entre chaque chômeur et son conseiller pour préciser la nature de l’emploi recherché ainsi que ses droits et obligations.

Le principal inconvénient de la dégressivité étant de pénaliser les chômeurs qui éprouvent les plus grandes difficultés pour trouver un emploi, elle pourrait ne pas être automatique dans certains cas.

Il serait toutefois préférable d’accroître l’incitation financière à prendre un emploi en rétablissant la dégressivité des indemnités de chômage dans le temps qui existait avant 2001. Les règles d’indemnisation différaient selon la durée d’affiliation à l’assurance chômage. Pour ceux qui avaient cotisé plus de 14 mois au cours des deux années précédente, l’indemnité à taux plein était versée pendant 9 mois puis le taux d’indemnisation était réduit de 17 points au cours des six mois suivants, puis de nouveau de 17 points après le quinzième mois etc. Une fois les indemnités d’assurance chômage ramenées à zéro, le demandeur d’emploi basculait éventuellement, comme aujourd’hui, dans le régime de solidarité géré par l’Etat en recevant l’allocation de solidarité spécifique.

Dans un article publié en 2011 dans la revue française d’économie, S. Lollivier et L. Rioux ont évalué économétriquement l’impact des modalités d’indemnisation sur le taux de sortie du chômage vers l’emploi en France dans les années 1990. Il en résulte que la suppression de la dégressivité a entraîné une hausse de 5 % de la durée moyenne du chômage (de 17 % pour le quartile des chômeurs les mieux indemnisés). Une synthèse des études théoriques et empiriques réalisée par la direction générale du trésor en décembre 2016 conclue également à une hausse de la durée du chômage lorsque la durée d’indemnisation est accrue.

Le rétablissement de la dégressivité temporelle des allocations de chômage (5) devrait donc inciter les demandeurs d’emplois à accepter plus rapidement les emplois qui leur sont offerts. Une baisse de 5 % de la durée moyenne d’indemnisation des chômeurs permettrait à l’Unedic de réaliser une économie de 1,7 Md€. Le contrôle de la recherche d’emplois pourrait en contrepartie être fortement allégé. Le principal inconvénient de la dégressivité étant de pénaliser les chômeurs qui éprouvent les plus grandes difficultés pour trouver un emploi, elle pourrait ne pas être automatique dans certains cas. 

Cette réforme a été proposée par l’Institut Montaigne dans son rapport de mai 2015 Dépenses publiques : le temps de l’action.

5) Remplacer les lignes ferroviaires à très faible trafic par des lignes de cars assurant des services équivalents

L’Etat, les régions et Ile-de-France Mobilités ont versé 11,5 Md€ à la SNCF en 2017, auxquels on peut ajouter les contributions de l’Etat et du régime général des salariés du secteur privé au financement de son régime spécial de sécurité sociale (3,4 Md€). Les dépenses de fonctionnement et d’investissement de la SNCF sont ainsi financées à hauteur de 47 % par des dépenses de ces administrations publiques, donc par les contribuables, de 39 % par les usagers du transport ferroviaire et de 14 % par l’emprunt.

Le Gouvernement a engagé une importante réforme du système ferroviaire qui comprend notamment le recrutement des nouveaux agents de la SNCF sur des contrats de droit privé dans le cadre d’une convention collective de branche, la transformation de l’établissement public SNCF en une société anonyme à capitaux publics, la reprise par l’Etat de la majeure partie de la dette de SNCF Réseau et un plan d’investissements sur dix ans pour remettre le réseau en bon état de fonctionnement.

En revanche, il a écarté la piste d’économie que constitue la fermeture de lignes à très faible trafic qui est suggérée dans le rapport de J.C. Spinetta de 2017. Celui-ci constate en effet que la SNCF consacre 1,7 Md€ chaque année à l’exploitation et à l’entretien des "lignes de desserte fine du territoire", en très mauvais état, qui constituent 45 % du réseau mais ne transportent que 2 % des voyageurs-kilomètres avec 7 trains par jour en moyenne. Il rappelle en outre qu’un train régional avec un moteur diesel émet plus de gaz carbonique que des autocars pour transporter le même nombre de passagers. Le remplacement des petites lignes ferroviaires par des lignes de bus contribuerait donc non seulement à la réduction des dépenses publiques mais aussi à la lutte contre le changement climatique.

Fermer l’ensemble de ces lignes de desserte fine du territoire et les remplacer par des lignes d’autocar permettrait aux administrations publiques d’économiser 1,2 Md€ par an.

J.C. Spinetta, comme précédemment la Cour des comptes, recommande donc un état des lieux technique des lignes à très faible trafic et une évaluation socio-économique de leur maintien en activité compte-tenu des investissements de rénovation nécessaire.

Fermer l’ensemble de ces lignes de desserte fine du territoire et les remplacer par des lignes d’autocar permettrait aux administrations publiques, selon ce rapport, d’économiser 1,2 Md€ par an tout en tenant compte des subventions nécessaires à l’équilibre financier de ces lignes routières. Si la moitié de ces lignes étaient fermées et ainsi remplacées, l’économie annuelle serait donc de 0,6 Md€.

6) Supprimer certains recouvrements de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales

Dans un rapport de 2017 sur les services déconcentrés de l’Etat, la Cour des comptes souligne que celui-ci continue d’exercer au niveau local des compétences qu’il a pourtant transférées aux collectivités locales. Elle observe notamment que "dans un certain nombre de domaines, le partage des compétences entre les collectivités locales et les services déconcentrés n’est pas efficient, d’autant que les subventions que l’État continue d’accorder, souvent d’un montant faible, relèvent d’une logique de guichet et de saupoudrage. La propension des services de l’État à assurer dans ces secteurs une fonction de coordination ou d’ensemblier mal définie contribue à figer les situations".

La Cour illustre cette observation par des exemples pris dans les domaines suivants : sport, jeunesse et vie associative, action sociale, formation et orientation, tourisme, aménagement, énergie et climat. Elle recommande également de mettre fin aux missions d’ingénierie et d’accompagnement des collectivités territoriales exercées par certains services déconcentrés de l’Etat.

Cette clarification des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales permettrait de réaliser une économie d’environ 1 Md€.

Le comité Action publique 2022 observe de son côté que "faute d'une vision claire sur le « qui fait quoi » et, au-delà, sur le « qui est le plus outillé et légitime pour faire quoi », les réformes sont restées au milieu du gué, chacun des acteurs s'estimant légitime à intervenir sur tout… Cela crée des doublons et de la complexité puisque les rôles sont mal définis, des surcoûts, mais aussi un malaise au sein des services de l’Etat".

Le comité appelle en conséquence l’Etat à renoncer entièrement aux compétences qu’il a décentralisées, notamment dans les domaines cités par la Cour dans son rapport de 2017, et à envisager de nouveaux transferts de compétence, par exemple dans les domaines des transports, du logement et du handicap. Plutôt que des transferts de compétences identiques sur tout le territoire, il préconise une logique de partenariat sur mesure reposant sur des contrats de territoire élaborés au niveau régional.

Le comité estime que cette clarification des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales permettrait de réaliser une économie d’environ 1 Md€. 

7) Recentrer les investissements des collectivités locales sur le développement économique et social

En 2017, l’investissement et les aides à l’investissement des administrations publiques représentaient 4,3 % du PIB en France, contre une moyenne de 3,3 % dans la zone euro ou l’Union européenne. Les administrations publiques locales en réalisent à peu près la moitié. Contrairement à d’autres pays, la France ne souffre pas d’une insuffisance quantitative de ses investissements publics mais de leur mauvaise qualité.

La loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 repose sur une croissance annuelle des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales limitée à 1,2 % en valeur, conformément aux contrats passés par l’Etat avec une partie des plus importantes d’entre elles. Elle prévoit en outre une reprise relativement faible de leurs investissements si bien que les administrations publiques locales dégageraient en 2022 un excédent inédit représentant 0,7 point de PIB, qu’elles emploieraient pour se désendetter. Il est beaucoup plus probable qu’elles utiliseront ces marges budgétaires pour accroître leurs dépenses d’investissement. 

Or, si les investissements de l’Etat, de ses opérateurs et des établissements publics de santé doivent faire l’objet d’une évaluation socio-économique préalable au-delà de certains seuils (et celle-ci d’une contre-expertise au-delà de seuils supérieurs), les collectivités territoriales sont exonérées de cette obligation. En pratique, leurs investissements sont rarement évalués et leur utilité socio-économique risque d’être faible. Selon une enquête de la Caisse des dépôts et consignations menée en 2014 auprès des agglomérations de plus de 10 000 habitants, moins de 30 % d’entre elles ont mis en place un dispositif d’évaluation de leurs investissements permettant d’estimer certains éléments du bilan socio-économique comme les économies induites, la possibilité d’atteindre les objectifs, voire l’impact économique.

Moins de 30 % des agglomérations de plus de 10 000 habitants ont mis en place un dispositif d’évaluation de leurs investissements.

Dans ces conditions, l’Etat pourrait suspendre, au moins de 2020 à 2022, ses aides à l’investissement des collectivités locales, notamment le remboursement de la TVA (6 Md€ en 2017), dans des domaines non prioritaires au développement économique et social au niveau national. Si les investissements en faveur, par exemple, de la transition énergétique, de la formation ou des transports sont prioritaires, ce n’est pas toujours manifestement le cas de ceux qui concernent, par exemple, les loisirs, les sports et la culture. Or, ces derniers se sont élevés à environ 4 Md€ en 2017. 

Si l’Etat ne rembourse plus la TVA sur ces investissements et si on suppose qu’un euro de TVA en plus à la charge des collectivités locales les conduit à réduire d’un euro leurs investissements hors taxe, une économie de 0,8 Md€ est envisageable sur leurs dépenses d’investissement. Des économies supplémentaires devraient ensuite être constatées sur les dépenses d’entretien et d’exploitation des équipements collectifs, ce qui pourrait conduire à une économie totale de l’ordre de 1,0 Md€.

8) Réduire les aides aux entreprises

Les subventions de fonctionnement et les aides à l’investissement des entreprises (y compris les entreprises publiques ayant une activité marchande comme EDF) représentent 2,6 % du PIB en France en 2016, mais seulement 1,8 % hors CICE, pour une moyenne de 1,6 % dans l’Union européenne ou la zone euro (0,9 % en Allemagne). Ces montants correspondent aux aides et subventions relevant notamment des politiques industrielles, des transports, de la recherche et développement, de l’agriculture et de l’énergie dont les problématiques sont très différentes.

Sans développer ces diverses problématiques, on peut noter que de nombreux rapports et études académiques mettent en avant la profusion des dispositifs et le saupoudrage des aides (compétitivité, recherche et innovation, agriculture), la faible rentabilité socio-économique des investissements subventionnés (transports), la productivité insuffisante des activités aidées en raison d’une trop faible concurrence (énergie, transports) ou le coût élevé des obligations de service public (énergie). 

Les subventions de fonctionnement et les aides à l’investissement des entreprises représentent 2,6 % du PIB en France en 2016.

Il est donc possible et nécessaire de rationaliser ces dispositifs, de cibler plus précisément leurs points d’action et de mieux coordonnes les acteurs publics concernés (Etat, collectivités territoriales, opérateurs…).

Dans son rapport de mai 2015, Dépenses publiques : le temps de l’action, l’Institut Montaigne recommandait une revue des aides aux entreprises et estimait les économies réalisables à 0,5 Md€. Un objectif plus ambitieux pourrait être fixé, correspondant à la moitié de l’écart en pourcentage du PIB entre les montants de ces aides en France et dans l’Union européenne, soit 2,0 Md€ (0,1 % du PIB).

Une partie de ces économies pourrait permettre de réduire les impôts sur la production des entreprises (contribution sur la valeur ajoutée, contribution de solidarité des sociétés, taxes foncières, taxe sur les salaires, versement transport…), même si les entreprises bénéficiaires des aides et soumises à ces impôts sont rarement les mêmes. Ces impôts représentent en effet 4,5 % du PIB en France en 2017, pour une moyenne de 2,3 % dans la zone euro ou l’Union européenne (et seulement 0,6 % en Allemagne), et contribuent à réduire la compétitivité des entreprises françaises

Récapitulatif des économies proposées

Les dépenses publiques par fonction en % du PIB

Mesures Economies (Md€)
Relever de deux ans l’âge minimal de départ en retraite ou la durée de cotisation requise pour obtenir le taux plein 11,0
Réduire les aides au logement en allégeant les contraintes pesant sur l’offre de logements 3,0
Ajuster les tarifs de certains biens et services médicaux à la baisse 3,7
Rétablir la dégressivité des allocations de chômage dans le temps 1,7
Remplacer la moitié des lignes ferroviaires à très faible trafic par des lignes d’autocars assurant un service équivalent 0,6
Supprimer certains recouvrements de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales 1,0
Recentrer les investissements des collectivités territoriales sur le développement économique et social 1,0
Réduire les aides aux entreprises 2,0
Total 24,0

 

Annexe : le coût des politiques publiques en France et dans la zone euro

Les instituts statistiques nationaux de l’Union européenne et Eurostat ventilent les dépenses publiques par grandes "fonctions". Celles-ci correspondent à des politiques publiques dont le coût peut ainsi être mesuré.
 

  2006 2016
  France Zone euro France Zone euro
Protection sociale
Dont : retraites et dépendance
Santé et invalidité
Famille
Chômage
Exclusion sociale
Autres
28,2
13,0
10,1
2,4
1,8
0,8
0,1
24,4
11,1
9,1
1,4
1,8
0,5
0,5
31,5
15,0
10,9
2,4
2,0
1,1
0,2
26,7
12,5
9,8
1,7
1,6
0,7
0,3
Logements et équipements sportifs 2,0 1,1 2,1 1,0
Enseignement 5,5 4,6 5,4 4,6
Loisirs, culture et culte 1,3 1,1 1,2 1,1
Protection de l'environnement 0,9 0,8 0,9 0,8
Soutien de l'activité économique 4,5 4,4 5,6 4,2
Services généraux 4,1 3,9 4,0 4,0
Ordre et sécurité publics 1,5 1,6 1,6 1,7
Défense 1,8 1,3 1,8 1,2
Intérêts de la dette 2,8 2,9 2,1 2,3
Total des dépenses publiques 52,5 46,0 56,4 47,6

Source : Eurostat, FIPECO.

De 2006 à 2016, le coût des politiques publiques a plus augmenté en France (+ 3,9 points de PIB) que dans la zone euro (+ 1,6 point). Il se situe en France 8,8 points de PIB au-dessus de la moyenne européenne en 2016. Le CICE, qui est une dépense publique en comptabilité nationale, explique ces écarts à hauteur de 0,8 point de PIB.

La protection sociale est le principal déterminant de l’écart entre les dépenses publiques en 2016 et de son évolution de 2006 à 2016. Son coût est en France supérieur de 4,8 points de PIB à la moyenne européenne en 2016 alors que l’écart était de 3,8 points en 2005. Les dépenses liées à la retraite et à la dépendance contribuent pour 2,5 points à l’écart entre les coûts de la protection sociale en 2016, contre 1,9 point en 2006. Les dépenses de santé y contribuent pour 1 point de PIB, en 2016 comme en 2006.

Les coûts de la sécurité intérieure et la charge de la dette sont plus faibles en France que dans la zone euro en 2016. Les services généraux, qui correspondent aux « frais généraux » des administrations (en dehors de ceux correspondant aux politiques publiques identifiées dans le tableau : enseignement, santé, défense, sécurité publique…), ont le même poids en France et dans la zone euro en 2016 alors qu’ils étaient légèrement plus élevés en 2006.

Le coût de toutes les autres politiques publiques est plus élevé en France et l’écart est particulièrement important pour la politique du logement (1,1 point de PIB en 2016), l’enseignement (0,8 point) et les aides et subventions aux ménages et entreprises destinées à soutenir l’activité économique hors CICE (0,6 point).

 

Références 

(1) Les taux de croissance des dépenses publiques en volume sur 2018-2022 dans la loi de programmation et dans le projet de loi de finances pour 2019 sont très proches en moyenne annuelle.

(2) La situation conjoncturelle d’un pays affecte également le montant des dépenses publiques à travers les allocations de chômage mais, celles-ci étant de 35 Md€ sur un total de presque 1 300 Md€ de dépenses publiques, cet effet est relativement faible.

(3) Par des emprunts à hauteur de 5 % et par des recettes autres que les prélèvements obligatoires (redevances pour services rendus, dividendes reçus…) à hauteur de 13 %.

(4) Le coût de cette bonification est considéré comme une dépense publique en comptabilité nationale car il s’agit d’un crédit d’impôt ; la réduction d’impôt pour investissement locatif devrait également être supprimée mais ce n’est pas une dépense publique en comptabilité nationale.

(5) Une autre forme de dégressivité des indemnités de chômage est parfois proposée : leur dégressivité par rapport au salaire de référence du demandeur d’emploi, alors que l’allocation de retour à l’emploi est aujourd’hui à peu près proportionnelle au salaire de référence jusqu’à un plafond plus élevé que dans presque tous les autres pays. Cette dégressivité entraînerait d’importantes économies pour l’Unedic mais elle pourrait conduire à baisser le plafond des cotisations à l’assurance chômage.

 

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