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Prélèvements obligatoires : ce qui change en 2019

BLOG - 29 Janvier 2019

Parmi les mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales) les plus importantes qui seront mises en œuvre en 2019, plusieurs étaient programmées dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017 et 2018. Si les mesures fiscales et sociales prévues dans les projets de loi de finances et de financement pour 2019 étaient relativement limitées, les dispositions inscrites en décembre dernier dans ces textes financiers ou dans la loi portant mesures d’urgence économiques et sociales sont très significatives. Elles dégradent fortement les perspectives d’évolution des finances publiques et leur financement pourrait nécessiter des hausses d’impôts à plus ou moins brève échéance.

Les principales mesures adoptées avec les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017 et 2018

Les changements les plus importants de la législation fiscale et sociale en 2019 résultent pour plusieurs d’entre eux des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017 et 2018. Je les ai analysés dans des billets précédents sur la fiscalité des ménages et celle des entreprises.

  • Le remplacement du CICE par des allègements de charges

L’année 2019 est celle du remplacement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) par de nouveaux allègements de cotisations sociales patronales, qui a été voté avec les lois de finances initiale (LFI) et de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018.

Les entreprises bénéficieront en 2019 du CICE sur les salaires de 2018 inférieurs à 2,5 SMIC (au taux de 6 %) et, pour celles qui n’avaient pas encore pu se faire rembourser ce crédit d’impôt, sur les salaires des années antérieures à 2018 (au taux de 7 %) sous le même plafond. Les salaires versés à partir de janvier 2019 ne donnent plus droit au CICE.

En contrepartie, la LFSS pour 2018 prévoit à compter du 1er janvier 2019 : d’une part, une réduction de 6 points des cotisations des employeurs à l’assurance maladie pour les salaires inférieurs à 2,5 SMIC ; d’autre part, un allègement supplémentaire de 4 points au niveau du SMIC, portant sur les cotisations aux assurances chômage et de retraite complémentaire, et diminuant au-delà du SMIC jusqu’à devenir nul au niveau de 1,6 SMIC. Ce deuxième allègement a été reporté au 1er octobre 2019 par la LFSS pour 2019. Par rapport à la situation de 2018, les cotisations sociales patronales seront donc réduites au total de 10 points au niveau du SMIC, de 10 à 6 points entre le SMIC et 1,6 SMIC et de 6 points entre 1,6 et 2,5 SMIC à partir du 1er octobre 2019. 

La concomitance des allègements de cotisations sociales sur les salaires de 2019 et des remboursements du CICE sur les salaires des années antérieures majore ponctuellement le déficit public d’environ 20 Md€ en 2019.

  • La réduction de la taxe d’habitation

La LFI pour 2018 prévoit que les ménages dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 27 000 € pour un célibataire et 43 000 € pour un couple seront exonérés de taxe d’habitation (TH) sur leur résidence principale en 2020. Ils représentent 80 % des ménages.

En 2019, ils bénéficieront d’un dégrèvement égal à 65 % (après 30 % en 2018) de la TH due en appliquant le taux voté par la commune ou l’intercommunalité en 2017 à la valeur cadastrale de leur logement (ils supporteront donc la hausse des taux votés par les communes et intercommunalités pour 2018 et 2019).

Le coût de ces dégrèvements pour l’Etat a été de 3,2 Md€ en 2018 (dégrèvement de 30 %) et devrait être de 7,0 Md€ en 2019 (dégrèvement de 70 %).

  • La baisse du taux de l’impôt sur les sociétés

La LFI pour 2017 prévoit une baisse progressive du taux normal (hors PME) de l’impôt sur les sociétés (IS) de 33,3 % en 2016 à 28 % en 2020. La LFI pour 2018 prolonge cette évolution jusqu’à un taux de 25 % en 2022. Le coût budgétaire de la diminution du taux de l’IS de 33,3 à 25 % s’élève à 11,0 Md€.

Ce taux est de 28 % sur les bénéfices de l’exercice 2018 en-deçà de 500 000 € et de 33,3 % au-delà. La loi de finances pour 2018 a prévu de ramener à 31 % le taux appliqué sur les bénéfices de l’exercice 2019 au-delà de 500 000 €. Dans le cadre des mesures décidées en décembre dernier, le Ministre de l’Economie a toutefois annoncé que cette diminution de 33,3 à 31 % serait limitée aux sociétés dont le chiffre d’affaires est inférieur à 250 M€. 

  • La hausse de la fiscalité sur les tabacs

La LFSS pour 2018 a programmé une hausse de la fiscalité des tabacs ayant pour objectif de porter le prix du paquet de cigarette à environ 10 euros à la fin de 2020. Après une première hausse en mars 2018, de nouvelles augmentations sont prévues en avril et novembre 2019. Le gain budgétaire résultant de ces mesures est estimé à 1,3 Md€ en 2019, sans tenir compte de leur impact sur les comportements.

  • Le prélèvement de l’impôt sur le revenu à la source

Voté avec la LFI pour 2017, et seulement légèrement modifié par les lois de finances suivantes, le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu est mis en œuvre à partir de janvier 2019. Il concerne principalement les salaires et les prestations sociales, notamment les pensions de retraite, ainsi que les revenus de placement financier (sous la forme du prélèvement forfaitaire unique). Le taux de la retenue à la source est le taux moyen d’imposition des revenus de 2017, quand il existe, et un taux forfaitaire quand il n’existe pas (première imposition en 2019), des modulations étant possibles dans certaines conditions. Les revenus des indépendants et les revenus fonciers font l’objet d’un acompte mensuel proportionnel à l’impôt payé sur ces revenus en 2018.

Les contribuables devront déclarer leurs revenus de 2019 en mai 2020 dans les mêmes conditions qu’auparavant, ce qui permettra à l’administration fiscale de calculer exactement l’impôt exigible. En septembre 2020, la régularisation de leur situation fiscale se traduira soit par un complément d’imposition soit par le remboursement des prélèvements à la source et acomptes trop payés.

Les ménages devront auparavant déclarer en mai 2019 leurs revenus de 2018. Sur cette base, l’administration calculera deux impôts : un impôt sur l’ensemble des revenus de 2018 et un impôt sur les seuls "revenus non exceptionnels". Ce dernier sera déduit de l’impôt dû sur l’ensemble des revenus sous la forme d’un "crédit d’impôt de modernisation du recouvrement de l’IR".

  • La hausse des cotisations de retraite complémentaire

La hausse des cotisations de retraite complémentaire ne résulte pas de dispositions législatives mais de décisions prises par les organes dirigeants de l’AGIRC et de l’ARRCO dans le cadre d’accords collectifs interprofessionnels étendus par l’Etat. Au 1er janvier 2019, l’AGIRC et l’ARRCO fusionnent pour ne plus former qu’un seul régime, ce qui conduit à une harmonisation et, globalement à une hausse, de leurs taux de cotisations. Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2019 estime à 1,9 Md€ le surplus de recettes dû aux modifications de leurs taux de cotisations.

Les principales modifications prévues dans les projets de loi de finances et de financement pour 2019

Pour prévenir le risque d’un déficit public en 2019 supérieur au plafond de 3,0 % du PIB fixé par les règles budgétaires européennes, le Gouvernement a inscrit dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale et fait voter des mesures permettant d’obtenir un surplus ponctuel de recettes : le décalage dans le temps d’une partie des baisses de cotisations sociales patronales décidées en contrepartie de la suppression du CICE (cf. ci-dessus) et le renforcement du dernier acompte d’impôt sur les sociétés (IS). Il a également fait voter en LFI et LFSS des mesures relatives à la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) et au "forfait social" dont le rendement budgétaire sera pérenne.

Les recettes fiscales de l’Etat devraient ainsi être ponctuellement majorées de 1,5 Md€ en 2019 et le déficit public devrait être réduit d’autant.

Le dernier acompte d’IS versé, le 15 décembre, par les entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 250 M€ doit porter le total des acomptes au-dessus de 80 à 98 % du bénéfice prévisionnel de l’exercice en cours, selon le niveau du chiffre d’affaires et le taux de croissance du bénéfice prévisionnel. Ces taux ont été portés à 95 % pour toutes les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 250 M€ et à 98 % pour toutes celles pour lesquelles il est supérieur à 1,0 Md€. Les recettes fiscales de l’Etat devraient ainsi être ponctuellement majorées de 1,5 Md€ en 2019 et le déficit public devrait être réduit d’autant.

La consommation de gazole pour des usages non routiers et non agricoles (surtout dans l’industrie et les travaux publics) bénéficiait d’un taux réduit de TICPE. Cette dépense fiscale a été supprimée, ce qui devrait accroître de 1,0 Md€ les recettes fiscales de l’Etat.

Le forfait social est une contribution sociale au taux de 20 % sur les versements des employeurs au titre de l’intéressement et de la participation. Sa suppression pour les entreprises de moins de 50 salariés et sa suppression pour les seuls versements au titre de l’intéressement des entreprises de moins de 250 salariés était prévue dans le projet de loi Pacte. Cette mesure a été ajoutée au projet de LFSS pour 2019 par amendement du Gouvernement et elle est mise en œuvre depuis le 1er janvier 2019. Le coût pour les finances publiques est d’environ 0,5 Md€.

Les décisions prises à la fin de 2018

Plusieurs mesures destinées à augmenter le pouvoir d’achat des Français ont été votées en décembre 2018 : l’annulation des hausses programmées de la fiscalité énergétique, la baisse de la CSG sur certaines pensions de retraite, la défiscalisation des heures supplémentaires et l’exonération d’impôts et de cotisations sociales sur des primes exceptionnelles. Pour financer, partiellement, ces mesures, le Ministre de l’Economie a annoncé un décalage de la baisse du taux de l’IS (cf. ci-dessus) pour une partie des entreprises (le gain pour l’Etat serait de 1,8 Md€ en 2019), une imposition des revenus des grandes entreprises du numérique (gain de 0,5 Md€ en régime permanent) et un renforcement de la fiscalité sur les plus-values intragroupes (0,2 Md€). Les deux premières mesures de financement devront être inscrites dans une loi de finances rectificative ou dans la loi Pacte.

  • La taxe intérieure de consommation des produits énergétiques

La LFI pour 2018 a programmé une hausse des tarifs de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) : ils devaient notamment passer de 63,07 € en 2017 à 75,80 € en 2022 par litre d’essence sans plomb E10 et de 53,07 € en 2017 à 78,23 € en 2022 par litre de gazole. Cette hausse de la fiscalité énergétique devait accroître les recettes fiscales de l’Etat de 14,2 Md€ à l’horizon de 2022 (y compris la TVA appliquée sur la TICPE), dont 3,7 Md€ en 2018.

Dans le cadre du débat parlementaire sur la LFI pour 2019, le Sénat a voté un amendement annulant l’article du code des douanes relatif à cette programmation des tarifs et maintenant les tarifs en vigueur en 2018. Avec l’accord du Gouvernement, l’Assemblée nationale a ensuite adopté elle-même cet amendement. Par rapport aux dispositions votées en LFI 2018, la perte de recettes pour l’Etat est de 3,3 Md€ en 2019.

  • La CSG sur les retraites

En contrepartie de la baisse de certaines cotisations sociales salariales, la LFSS pour 2018 a majoré de 1,7 point les taux de la CSG sur les différentes catégories de revenus, à l’exception des pensions des retraités les plus modestes. S’agissant des personnes seules sans autres ressources, cette exception concernait les retraités dont la pension était inférieure à 1 300 € nets par mois (la condition pour bénéficier du taux réduit de CSG porte sur le revenu fiscal de référence du ménage).

La loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales (MUES) remonte ce plafond de ressources jusqu’à 2 000 € nets mensuels pour un retraité seul sans autres revenus. Le taux de CSG appliqué aux pensions des personnes concernées revient en 2019 à son niveau de 2017. Le coût de cette mesure s’élève à 1,3 Md€ en 2019 pour la sécurité sociale.

  • La défiscalisation des heures supplémentaires

La LFSS pour 2018 prévoit une exonération des cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires effectuées à compter du 1er septembre 2019. Le coût en 2019 pour la sécurité sociale était estimé à 0,7 Md€.

La loi MUES avance le bénéfice de cette exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires au 1er janvier 2019 et prévoit que les heures supplémentaires seront en outre exonérées d’impôt sur le revenu dans la limite de 5 000 € par an. Le coût de ces dispositions de la loi MUES pour les administrations publiques est de 2,4 Md€ en 2019.

  • Les primes exceptionnelles

La loi MUES permet le versement d’une "prime exceptionnelle de pouvoir d’achat" d’un montant maximal de 1 000 € aux salariés dont la rémunération est inférieure à trois fois le SMIC entre le 11 décembre 2018 et le 31 mars 2019 en franchise d’impôt sur le revenu et de toutes les contributions sociales. 

Le gouvernement considère que cette mesure n’a pas de coût pour les administrations publiques car aucune prime n’aurait été versée en son absence. Il est toutefois probable qu’elle se substituera partiellement à des primes qui auraient été versées en l’absence de ce dispositif et qui auraient été soumises à l’impôt sur le revenu et aux contributions sociales.

Les perspectives au-delà de 2019

Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2019 prévoyait une diminution du déficit public structurel (corrigé des fluctuations de la croissance du PIB) de 0,3 point de PIB par an sur les années 2019-2022. Or les règles budgétaires européennes requièrent une baisse de 0,6 point de PIB par an jusqu’à ce que l’équilibre structurel des comptes publics soit atteint. Indépendamment des contraintes budgétaires associées à l’appartenance à la zone euro, l’ajustement structurel des finances publiques prévu par le Gouvernement en septembre dernier est insuffisant pour réduire significativement et durablement la dette publique.

Les mesures décidées en décembre dernier pour augmenter le pouvoir d’achat des Français aggraveront le déficit structurel de 0,4 ou 0,5 point de PIB par rapport à la trajectoire prévue en septembre en ne retenant, s’agissant de la TICPE, que l’annulation de la hausse des tarifs programmée pour 2019. Or les augmentations prévues dans les années 2020 à 2022 par la LFI pour 2018 doivent être de nouveau votées par le Parlement pour être appliquées, ce qui est loin d’être acquis dans le contexte social et politique actuel.

Si elles ne sont pas revotées, le déficit structurel sera majoré de 0,3 point de PIB supplémentaires en 2022. En outre, la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre reste tout aussi prioritaire. Si l’instrument fiscal ne peut plus être utilisé, il est fort probable que les dépenses publiques en faveur de la transition énergétique, y compris les crédits d’impôts, seront accrues pour des montants qui pourraient atteindre 0,3 point de PIB. Le cas échéant, il n’y aurait quasiment plus de baisse du déficit structurel à l’horizon de 2022.

Les mesures de financement annoncées par le Ministre de l'Économie ne sont pas à la hauteur de ces enjeux. Le report de la baisse du taux de l’IS pour les grandes sociétés n’aura qu’un effet temporaire sur le déficit public puisque l’objectif d’un taux de 25 % en 2022 est maintenu. Il reste donc seulement la taxation des grandes entreprises du numérique et des plus-values intragroupes dont le rendement espéré est au total inférieur à 1,0 Md€. 

Les mesures décidées en décembre dernier pour augmenter le pouvoir d’achat des Français aggraveront le déficit structurel de 0,4 ou 0,5 point de PIB par rapport à la trajectoire prévue en septembre.

Le Ministre a également annoncé des économies supplémentaires de 1,0 à 1,5 Md€ sur les dépenses publiques, soit moins de 0,1 point de PIB. Or les objectifs de croissance des dépenses pour la période 2019-2022 étaient déjà très faibles (0,4 % en volume par an) et les économies nécessaires pour les atteindre étaient peu documentées au-delà de 2019. En outre, la plus importante des économies annoncées pour 2020 (3,0 Md€) qui était la désindexation partielle et temporaire des prestations sociales, notamment des pensions de retraite, a été annulée par le Conseil constitutionnel pour un vice de forme. Elle devrait être revotée avec la LFSS pour 2020 pour être mise en œuvre, ce qui est loin d’être assuré.

Il est donc fort probable que des hausses d’impôts soient nécessaires à plus ou moins brève échéance pour redresser durablement les comptes publics.

La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales de tous les ménages, et pas seulement les 80 % les moins aisés, est prévue dans la programmation pluriannuelle des finances publiques présentée en septembre dernier bien qu’elle n’ait pas été votée. Elle a été confirmée par le Président de la République et il serait en effet techniquement difficile de limiter cette suppression aux résidences principales de 80 % des ménages.

Son extension aux 20 % des ménages les plus aisés, qui ne figurait pas dans le programme présenté par le Président pendant la campagne électorale de 2017 et dont le coût budgétaire représente 0,3 % du PIB, aura des effets anti-redistributifs et sera donc probablement contestée. Il serait souhaitable, pour redresser les comptes publics, de la financer par une augmentation de l’impôt sur le revenu de la même catégorie de ménages. Le produit de cette majoration d’impôt sur le revenu pourrait être affecté aux communes dans lesquelles ces ménages ont leur résidence principale afin de compenser une partie de leurs pertes de recettes fiscales.

 

Commentaires
sam 02/02/2019 - 23:19 Par Francois SCHAPIRA

Monsieur Ecalle,
Je vous ai entendu chez Yves Calvi dire que le prélèvement à la source est une erreur et comme je partage votre point de vue, je souhaitais vous apporter ma propre réflexion. Je considère que c'est une décision inutile, compliquée, onéreuse et à contre courant de l'histoire. Avec la numérisation généralisée des documents et les échanges de données numérisées, il était totalement inutile d'introduire un intermédiaire, à savoir des millions d'entreprises pour prélever à la source l'IR de l'année n en année n. La DGFIP pouvait parfaitement prélever mensuellement l'IR estimé de chaque contribuable sur son revenu perçu mensuellement. Ce qui a été mis en place me fait penser à la ligne Maginot, qui elle aussi a été décidée en regardant le passé et non le présent. Je ne m'explique pas pourquoi le Président Macron a laissé faire cette réforme absurde, génératrice de coûts initiaux et récurrents sans aucune valeur ajoutée, donc du gaspillage. Je pense que vous pourriez faire calculer ces coûts. Je regrette que sur ce sujet, ni la presse, ni les organisations patronales n'ont joué leur rôle pour dénoncer cette réforme ...
Cordialement.
François SCHAPIRA
ancien dirigeant de PME


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