Action publique : pourquoi faire compliqué quand on peut faire simple

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Jean-Ludovic Silicani Auteur

Haut fonctionnaire ayant exercé d'importantes responsabilités dans la sphère publique, Jean-Ludovic Silicani a notamment été commissaire à la réforme de l’État. Il connaît en profondeur la “machinerie administrative”. Il a par ailleurs été l'auteur, en 2008, du Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique.

Comment améliorer le fonctionnement de l’État ?

Comment renforcer la qualité des services publics, sans réduire leurs champs d’action et sans augmenter les dépenses ?

Comment par exemple améliorer l’offre de transports tout en évitant d’augmenter les impôts d’un côté et les dépenses de l’État de l’autre ?

L’action publique, par définition, concerne tous les citoyens. Elle doit répondre à leurs attentes comme aux transformations sociales, économiques, numériques que la société connaît. Pour autant, et malgré bon nombre de réformes visant à la rendre plus efficace, l’action publique demeure source de mécontentement de la part des Français qui la jugent souvent inadaptée aux défis actuels. Complexité, illisibilité, inefficacité au regard des coûts qu’elle représente : ses défauts semblent nombreux.

L’Institut Montaigne a demandé à Jean-Ludovic Silicani, haut fonctionnaire et ancien commissaire à la réforme de l’État, de réaliser une étude afin de déterminer comment augmenter l’efficacité de nos services publics. Ce dernier s’est concentré sur l’action publique et sur les dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire les frais de rémunération des personnels, les dépenses d'entretien et de fourniture, etc... qui représentent à eux seuls plus de 400 milliards d’euros, soit un tiers des dépenses publiques totales (18 % du PIB). Suivant ses recommandations, celles-ci pourraient être réduites d’1 point de PIB (passant ainsi de 18 à 17 % du PIB).

Les dépenses publiques dites d’intervention, c'est-à-dire les diverses aides publiques accordées aux particuliers, aux associations et aux entreprises (environ 32 % du PIB), sont quant à elles analysées par François Ecalle, ancien rapporteur général sur les finances publiques à la Cour des comptes, président de Fipeco, dans un nouveau Policy Brief, Quelques pistes d’économies pour réduire les dépenses publiques. 24 milliards d’économies, soit 1 point de PIB supplémentaire, sont proposés à travers huit mesures concrètes.

Cumulées, les deux publications de l’Institut permettent donc des économies de l’ordre de 2 points de PIB.

Il propose une série de réformes qui s’articule autour de quatre axes :

Simplification des organisations.
Simplification du régime de la fonction publique.
Simplification des normes.
Simplification des procédures par la numérisation.

Notre objectif est de concilier un service public de qualité et une certaine discipline budgétaire : ne pas faire moins, mais faire mieux.

L’Histoire a beaucoup à nous apprendre sur l’Etat et ses réformes.

Depuis plusieurs décennies, l’administration n’a cessé de se transformer avec de nombreuses réformes. Quatre périodes peuvent être distinguées :

Du règne de Louis XIV au Premier Empire
Louis XIV renforce l’autorité de l’Etat. Cela passe notamment par une centralisation et une déconcentration du pouvoir : il réduit l’autonomie des provinces et nomme des intendants dans chacune d’elles. L’Etat commence à se doter d’un appareillage administratif - les premiers fonctionnaires - mis au service des politiques publiques.

La Révolution et l’Empire
La Révolution, dans un premier temps, met à plat toutes les institutions, notamment administratives. Les pouvoirs publics sont confiés à des élus, une très forte décentralisation est opérée et les départements sont créés. Néanmoins, à partir de 1791, le Directoire réduit considérablement le rôle des élus et des autorités locales au profit d’une plus grande centralisation. Le Consulat et l’Empire poursuivent ce mouvement de consolidation et d’unification sur l’ensemble du territoire, posant ainsi les bases de notre administration.

De la Restauration à la fin de la IIIe République
Les transformations mises en oeuvre durant cette période constituent le début de l’interventionnisme public et de l’Etat Providence, en réponse aux revendications sociales en termes de travail et de santé publique. Les administrations publiques se développent et se diversifient.

De la fin de la Seconde Guerre mondiale à nos jours
Dès 1946, de nombreuses réformes relatives à l’action publique sont réalisées : création de la Sécurité sociale, nouveau statut de la fonction publique et nouvelles institutions d’action en matière économique (Insee et Commissariat général au Plan par exemple).

La Vème République permet une meilleure stabilité institutionnelle propice à mettre en place les différentes réformes et à mieux connecter administration et pouvoir exécutif. Les années 1980-90 sont marquées par une volonté de rééquilibrage entre l’Etat et les collectivités territoriales grâce à la décentralisation, ainsi que par un souci d’améliorer l’efficacité de l’action publique. A partir des années 2000, les questions d'équilibre budgétaire sont au premier plan.

La nécessaire réforme

L’État n’est donc pas le "mammouth immobile" critiqué par certains. Les réformes se sont accumulées dans le temps, en particulier dans la période contemporaine, parfois en se complétant, mais trop souvent en se superposant.

Ces transformations ont entraîné une hausse très importante des dépenses publiques et des effectifs : de 4 % de la population active au début du XIXe siècle, les effectifs représentent désormais 20 % de la population active. Cette hausse est elle-même le résultat d’un choix de société : la France a opté pour un modèle social généreux, ce qui n’est pas un problème si celui-ci apporte la satisfaction escomptée (par rapport aux dépenses engagées).

Mais c’est aujourd’hui loin d’être le cas. Le Baromètre des Territoires, réalisé par l’Institut Montaigne et Elabe, a montré que plus d’un Français sur trois considèrent que les impôts et les taxes sont inutiles, quand 65 % estiment qu’ils contribuent au système plus qu’ils n’en bénéficient.

Mais rien n’est perdu car parallèlement 81 % des Français disent être prêts à payer plus d’impôts ou de taxes si cela permettait d’avoir un meilleur système de santé, de réduire les pollutions ou d’avoir une meilleure éducation.

Se pose donc le problème de l’efficacité des services publics. L’une des principales causes de l'insuffisante efficacité de l’action publique tient de sa complexité, à mettre sur le compte d’une longue accumulation de réformes de l’État (cf paragraphe 1). Il est temps de simplifier !

Dans une période de transformations accélérées, il apparaît que certaines rigidités observées dans le fonctionnement de nos différentes administrations peuvent également freiner leur adaptation aux évolutions économiques, technologiques et sociales de la France, voire même entraver la transformation de notre pays. Sans renoncer aux valeurs qui fondent notre service public, il s’agit donc d’assouplir l’action publique afin d’accompagner au mieux ces transformations.

Quatre chantiers de réforme pour simplifier l’action publique

L’objectif de cette note est donc d’encourager à la simplification de l’action publique, au service des citoyens comme des finances publiques.

Cette quête d’une action publique plus efficace et moins coûteuse passe par plusieurs leviers :

La simplification des organisations serait le premier chantier. Leur complexité actuelle résulte de la définition confuse des rôles respectifs de l’État et des autres acteurs publics. Spécialisation et coopération doivent ainsi guider les réformes, à la fois au sein de l’État et des collectivités territoriales.
Le régime de la fonction publique doit être réformé et son cadre juridique simplifié pour faciliter la gestion des agents. Une plus grande souplesse est nécessaire pour davantage comprendre les besoins des citoyens et s’y adapter. Ainsi, cette simplification permettrait d’en finir avec les 500 corps ou statuts d’emploi actuels, la cinquantaine de cadres statutaires et les différents régimes de rémunérations afin d’aboutir à un système plus simple et lisible.
En ce qui concerne la production de la réglementation, la simplifier entraînerait tout naturellement une réduction des coûts d’application. Faciliter les règles et les procédures, c’est également les rendre plus compréhensibles afin d’en faciliter l’accès aux personnes les plus modestes. Cette proposition a vocation à s’appliquer au flux de nouvelles normes mais aussi à la réglementation déjà existante.
Enfin, la numérisation pourrait permettre de fluidifier les procédures. Elle facilite les relations entre usages et services publics. Elle améliore les prestations rendues, par exemple dans le domaine de la santé où l’intelligence artificielle permet une meilleure prise en charge. La numérisation permet aussi une rationalisation plus aisée des bases de données des services publics. Enfin, elle favorise la participation des citoyens à la réflexion sur l’action publique.

Et quel impact pour les finances publiques ?

En suivant ces recommandations,

la masse salariale serait réduite de 0,75 points de PIB en cinq ans (sur la base d’une diminution du nombre de fonctionnaires de 100 000 à 200 000, selon les scénarios) tout en améliorant de façon individualisée la rémunération des agents publics ;
les autres dépenses de fonctionnement (en matière de biens immobiliers, de commande publique de biens et de services pour l’État et les collectivités) pourraient être réduites de 8 milliards d’euros en cinq ans, soit 0,3 point de PIB.

Autrement dit, sans autre objectif qu’une simplification de l’action publique, il serait possible et de bon sens de ramener la part des dépenses de fonctionnement, en cinq ans, de 18 % à 17 % du PIB (et ce, sans effort sur le périmètre de l’action publique).

Cette contribution constitue ainsi une première étape, permettant des économies certes conséquentes, mais insuffisantes pour garantir un retour à l’équilibre budgétaire. Elle a avant tout le mérite de rappeler qu’il est indispensable de tenir nos engagements et que pour ce faire, une action publique plus efficace et une baisse des dépenses publiques sont deux prérequis.

Les propositions

Détails Simplifier les organisations Détails

La complexité de l’action publique, c’est d’abord des confusions dans les rôles et tâches de l’administration. C’est aussi un fonctionnement parfois défaillant, et une organisation non fonctionnelle.

Proposition 1 : spécialiser les rôles respectifs de l’État et des autres acteurs publics, afin de mieux les responsabiliser et de réduire les coûts ainsi que les délais de l’action publique.

Proposition 2 à 5 : améliorer la gouvernance de l’État par :
(2) le renforcement de la coordination interministérielle ;
(3) la stabilisation du nombre et du périmètre des ministères ;
(4) le renforcement des relations de travail directes entre chaque ministre et ses directeurs ;
(5) l’expérimentation d’un couplage ministre / secrétaire d’État, aux rôles respectifs bien différenciés.

Proposition 6 : construire, au niveau central, un véritable État stratège.

Proposition 7 : supprimer les services déconcentrés de l’État correspondant aux domaines de compétences décentralisées.

Proposition 8 : spécialiser strictement les compétences des départements et des régions et supprimer, au niveau du bloc communal, tout recouvrement de compétences entre une communauté de communes et les communes qui la composent.

Proposition 9 : faciliter l’adaptation de l’action des collectivités territoriales aux caractéristiques des différents territoires.

Détails Simplifier le régime de la fonction publique Détails

S’il faut conserver un statut de la fonction publique, il est certain qu’il est aujourd’hui beaucoup trop complexe. Cela conduit les services des ressources humaines de l’administration à passer plus de temps à appliquer des centaines de textes plutôt qu’à gérer effectivement le personnel.

Proposition 10 : simplifier le statut de la fonction publique, notamment en ramenant les quelque 500 corps, statuts d’emplois ou cadres d’emplois à une cinquantaine de cadres statutaires, pour l’ensemble des trois fonctions publiques, afin notamment de faciliter la mobilité des agents et d’enrichir leurs parcours professionnels.

Proposition 11 : faire du contrat un mode de recrutement des agents publics, complémentaire au statut.

Proposition 12 : clarifier et simplifier la rémunération de chaque agent public en l’organisant autour de trois composantes : la qualification acquise, la fonction exercée et les résultats obtenus au regard des objectifs fixés.

Proposition 13 : sensibiliser et aider les agents publics afin qu’ils soient à même de respecter les valeurs et les règles déontologiques des services publics.

Détails Simplifier les normes Détails

Plus il y a de législation et de réglementation complexes, en fiscalité ou dans l’environnement par exemple, plus les charges des administrations chargées d’en effectuer le contrôle sont lourdes.

Proposition 14 : réduire le stock et le flux de normes juridiques en privilégiant, dans les textes législatifs et réglementaires, le respect d’obligations en termes d’objectifs ou de résultats, plutôt que de moyens, en laissant ainsi des marges de manœuvre aux agents comme au public, afin de fonder l’action publique sur une relation de confiance.

Détails Simplifier les procédures par la numérisation Détails

Le numérique peut améliorer l’administration que ce soit en termes de relations avec les usagers, de fonctionnement interne des administrations, de production de service public, ou de consultation citoyenne.

Proposition 15 : parallèlement à la numérisation des procédures administratives, et afin d’éviter la fracture numérique, mettre en place, d’ici fin 2020, un réseau d’un millier de maisons de services au public, implantées notamment dans les territoires les moins denses, ébauche d’un futur service public universel.

Proposition 16 : développer massivement l’utilisation de l’intelligence artificielle dans le fonctionnement des services publics.

Les 7 étapes pour une réforme réussie

Une fois ces pistes de réformes formulées, qu’en est-il de leur mise en place concrète ? L’auteur de cette note, Jean-Ludovic Silicani, a étudié la conduite de plusieurs réformes en France et à l’étranger. En découle sept principales conditions qui permettraient de réformer efficacement l’action publique.