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Payer pour réformer, un bon investissement ?

BLOG - 19 Décembre 2018

Les mesures annoncées par le Président Macron le 10 décembre, détaillées dans le projet de loi "portant mesures d’urgence économiques et sociales", et qui viennent s’ajouter à l’abandon de l’augmentation de la taxe carbone au 1er janvier 2019, vont coûter cher. Selon les estimations données par le Premier ministre, elles devraient coûter 10,3 Mds d’euros, soit entre 0,4 et 0,5 % du PIB français (1). La décision de payer pour répondre au mouvement des gilets jaunes et pour pouvoir poursuivre les réformes marque un changement politique profond du quinquennat d’Emmanuel Macron, soulève d’importantes questions politiques, auxquelles Laurent Bigorgne s’est intéressé sur ce blog le 17 décembre. Elle pose également plusieurs questions économiques.

Le coût des nouvelles mesures atteindra 0,5 % du PIB

Au total, il paraît raisonnable d’estimer que le coût brut des nouvelles mesures dépassera significativement les 10 Mds mais restera probablement en deçà de 14 Mds.

Tout d’abord, quel sera le coût réel des mesures ? Des quatre mesures principales, trois sont relativement bien circonscrites. En année pleine et en comparaison avec la loi de finances, le gel de la taxe sur les carburants coûtera 3,9 Mds, celui de la CSG pour les retraités de moins de 2 000 euros 1,5 Mds et la défiscalisation totale des heures supplémentaires environ 2,4 Mds, étant entendu que ce coût fiscal dépendra de la conjoncture. En ce qui concerne la hausse et l’élargissement de la prime d’activité (PA), l’impôt négatif à la française, les estimations sont bien plus incertaines. Le nombre de foyers potentiellement bénéficiaires de la PA devrait passer à cinq millions, grâce au relèvement du plafond d’éligibilité de 1,2 à 1,5 SMIC.

Même si la prime d’activité restait inchangée, son élargissement pourrait coûter jusqu’à 2 Mds, dans l’hypothèse où tous les foyers nouvellement concernés (1,2 million) la percevraient. Sous la même hypothèse, l’augmentation de 90 euros par mois de la PA dès le mois de février, soit 1 080 par an, devrait coûter environ 5 Mds d’euros en 2019. Mais pour le gouvernement, l’ardoise ne serait que de 2,5 Mds, en raison des paramètres complexes de la PA, qui relève des transferts sociaux et non de l’impôt sur le revenu, et du fait que nombre de salariés éligibles n’ont pas fait les démarches nécessaires pour en bénéficier. Au total, il paraît raisonnable d’estimer que le coût brut des nouvelles mesures dépassera significativement les 10 Mds (0,4 % du PIB) mais restera probablement en deçà de 14 Mds (0,6 %).

A court terme, un gain de croissance bienvenu, de 0,3 à 0,4 point

Pour évaluer l’impact sur l’économie, il faut prendre en compte le financement de ces dépenses nouvelles. Le gouvernement a annoncé un mélange d’augmentation de recettes - report de la baisse de deux points de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IS) pour les entreprises ayant un chiffre d’affaires supérieur à 250 millions, suppression de niches fiscales et impôt sur le chiffre d’affaires des GAFAs - et d’économies budgétaires non précisées, de 1 à 1,5 Mds euros.

Au total, le financement fiscal serait de l’ordre de 4 Mds d’euros, ce qui laisserait à l’emprunt, donc à l’augmentation du déficit public, 6 à 10 Mds, soit 0,3 à 0,4 % du PIB, si l’on ne tient pas compte de la réaction de l’économie. Or, les dépenses étant concentrées sur les foyers à bas revenus, où la propension à épargner est la plus faible, on peut penser qu'elles stimuleront la consommation à due concurrence ou presque, et, ce faisant, auront aussi un effet positif sur l’investissement.

A moyen/long terme, l’impact positif sur la croissance des mesures d’urgence s’estompera.

Même si une part du stimulus ira gonfler les importations, on peut compter sur une croissance supplémentaire de l’ordre de 0,3 à 0,4 point de pourcentage. Cela suffira-t-il à compenser le ralentissement européen annoncé par les enquêtes de conjoncture et les pertes de chiffre d’affaires (commerce, tourisme) causées par les manifestations des gilets jaunes ? Difficile à dire à ce stade, mais en laissant inchangée les prévisions de croissance du budget 2019 à 1,7%, le gouvernement a supposé de façon optimiste que ces deux forces contraires se compenseraient.
 
A moyen/long terme, l’impact positif sur la croissance des mesures d’urgence s’estompera, d’autant plus que l’augmentation de la PA est en fait un avancement de mesures déjà prévues pour les années suivantes. Tout dépendra de la poursuite des réformes, en réalité.

Le gouvernement a eu raison de ne pas toucher au SMIC

Soumis à une forte pression, dans la rue et dans les médias, où le thème du pouvoir d’achat l’emporte malheureusement depuis longtemps sur celui du plein emploi, le gouvernement a pris l’option de ne pas augmenter le SMIC par un "coup de pouce" de grande ampleur au 1er janvier, ce qui fut la réaction quasi automatique de ses prédécesseurs depuis 1968, lorsqu’ils firent face à des mouvements sociaux déstabilisateurs. On doit l’en féliciter. L’augmentation très forte du SMIC depuis 1974, plus rapide que l’inflation et les gains de productivité, a de façon répétitive rejeté hors du marché du travail les travailleurs les moins qualifiés. Tous les travaux économiques de qualité sur le sujet ont confirmé qu’une augmentation excessive du SMIC augmente le nombre de chômeurs (2). C’est donc une bonne nouvelle que, cette fois, le gouvernement ait retenu la leçon des travaux universitaires et décidé de poursuivre son objectif de réduction du chômage structurel. L’augmentation de l’impôt négatif qu’est la PA, malgré sa complexité due à l’imposition du foyer fiscal plutôt que l’individu, était la bonne réponse, s’il fallait apporter une réponse sonnante et trébuchante au mouvement.

L’augmentation très forte du SMIC depuis 1974, plus rapide que l’inflation et les gains de productivité, a de façon répétitive rejeté hors du marché du travail les travailleurs les moins qualifiés.

En revanche, le financement des largesses budgétaires est plus discutable. Une option, suggérée par Gilbert Cette et Elie Cohen, aurait été de décaler dans le temps le remplacement du CICE, un crédit d’impôt, par des allègements de charge pérenne. La seule raison économique qui justifierait d’additionner les deux dispositifs en 2019 serait l’anticipation d’un fort ralentissement économique. Ralentissement économique il y a bien eu, comme nous l’avions signalé dès le 15 mai sur ce blog, mais rien n’indique qu’il se soit significativement aggravé en Europe ou aux Etats-Unis depuis.

Le choix de reporter la baisse de l’IS pour les grandes et moyennes sociétés semble relever de la vue traditionnelle opposant grandes et petites entreprises, les premières étant supposées corvéables à merci tandis que les secondes seraient les seules pourvoyeuses d’emploi alors qu’en réalité toutes font partie du même écosystème. Enfin, l’annonce d’une taxation imminente du chiffre d’affaires des GAFAs, alors que le système d’imposition des entreprises en Europe repose sur la taxation des bénéfices, risque d'entraîner des imbroglios fiscaux et juridiques plus lourds que les avantages politiques qu’elle est supposée rapporter, à supposer même qu’elle ne soit pas rejetée par les tribunaux. Une modulation de la transition entre CICE et baisses de charges, couplée avec une augmentation raisonnable du déficit budgétaire – comme celle qui est envisagée — aurait probablement été préférable.

La condition essentielle de la réussite est la poursuite des réformes

Au bout du compte, les modalités de financement des mesures d’urgence paraissent secondaires au regard du véritable enjeu de ce changement de politique : accepter de payer pour poursuivre les réformes. Réformer le système de retraite pour en réduire le coût et les rendre plus juste, réformer l’indemnisation du chômage pour augmenter les incitations à retrouver du travail tout en accompagnant les chômeurs dès le premier jour de leur perte d’emploi, enfin, réformer les services publics pour en augmenter l’efficacité, telle qu’elle est perçue par les citoyens partout sur notre territoire : toutes ces ambitions doivent rester sur l’agenda du gouvernement, si celui-ci veut voir les effets positifs de son action avant 2022. Alors, le coût budgétaire qu’il aura fallu assumer poursuivre les réformes paraîtra bien minime.

 

(1) On utilise l’estimation du PIB du 4ème trimestre tirée de la Note de Conjoncture de l’Insee du 19 décembre 2018, soit 2 287 Mds d’euros.

(2) Voir "Une décomposition du non emploi en France", par Guy Laroque et Bernard Salanié, Economie et Statistique 2000-1, ou "Minimum Wages and Youth Employment in France and the United States", John Abowd, Francis Kramarz et Thomas Lemieux, NBER, 2000.

 

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