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La stratégie du Royaume-Uni envers la Chine : plus européenne qu’on ne le pense ?

ARTICLES - 19 Mars 2021

La Chine est citée 27 fois dans la Revue intégrée de politique étrangère du Royaume-Uni, plus que tout autre pays - l’Inde est un distant second, avec seulement 17 mentions. La Chine y est qualifiée de "facteur géopolitique le plus significatif" pour la transformation des équilibres mondiaux.

À première lecture, le Royaume-Uni recherche un équilibre très similaire à celui mis en avant par l’Union européenne avec sa formule de "rival systémique, partenaire de négociation et compétiteur économique". Il se rapproche également de la position affichée par l’équipe de Biden qui, récemment, soulignait que la politique américaine vis-à-vis de la Chine serait "compétitive quand elle le doit, coopérative quand elle le peut et antagoniste (adverserial) quand elle doit l’être".

En dépit de ces ressemblances, le langage britannique n’utilise ni le terme de rival, à l’européenne, ni la tonalité conflictuelle de la posture américaine. Il leur préfère "défi systémique" (systemic challenge) pour qualifier l’adaptation nécessaire de la politique étrangère du Royaume-Uni au changement d’échelle et de posture de la Chine de Xi Jinping.

Par quelles mesures s’adapter à ce "défi systémique" ? Et comment maintenir avec la Chine une relation positive en matière de commerce et d’investissement et une coopération au service de la gouvernance globale que la Revue intégrée appelle de ses vœux ?

La réponse à la première question ne se situe pas immédiatement dans le champ de la politique étrangère. C’est là l’originalité de la Revue intégrée, qui s’inscrit dans une vague de positionnements internationaux conçus comme une "approche qui implique l’ensemble du gouvernement" (whole-of-government approach), un terme utilisé par les États-Unis pour décrire leur politique chinoise. Le gouvernement a également voulu promouvoir une politique étrangère qui répond de manière visible aux besoins de l’ensemble du peuple britannique (whole-of-society approach). Présenté comme portant sur la sécurité nationale du Royaume-Uni, ses valeurs et sa prospérité, le défi chinois appelle une action de l’État centrée sur la résilience, sans doute le terme clef de cette Revue intégrée.

Le langage britannique préfère "défi systémique" pour qualifier l’adaptation nécessaire de la politique étrangère du Royaume-Uni au changement d’échelle et de posture de la Chine de Xi Jinping.

L’enjeu porte en particulier sur la protection de l’intégrité du système démocratique contre les tentatives de subversion et de désinformation, et la protection des réseaux de télécommunication du Royaume-Uni contre le sabotage, l’espionnage et le chantage. On est ici dans le champ de la sécurité intérieure, et l’effort britannique passera par un renforcement des services de renseignement, une nouvelle législation "contre les menaces étatiques" (Counter-State threats) et la création de nouveaux centres dédiés aux menaces cyber.
 

Cette approche sécuritaire des interactions avec la Chine porte aussi sur le domaine économique puisque la Chine est qualifiée de "plus grande menace étatique contre la sécurité économique du Royaume-Uni". Si les mesures défensives pour y remédier ne sont pas listées dans la Revue intégrée, l’actualité récente a révélé l’orientation vers laquelle le Royaume-Uni agissait déjà. Le théâtre d’opérations le plus immédiat de la sécurité économique est la prévention des transferts intangibles de technologie. En laissant fuiter dans les médias la conduite d’une enquête en cours sur les possibles violations par des centaines d’universitaires de la législation britannique sur le contrôle des exportations vers des utilisateurs finaux militaires, et en soulignant l’angle chinois de cette enquête, les services britanniques ont envoyé un message clair d’alignement avec les États-Unis et le Japon sur ce sujet sensible, qui mêle sécurité nationale, compétition technologique et considérations relatives à la liberté académique. La législation sur le filtrage des investissements étrangers selon des critères de sécurité nationale, aujourd’hui en examen à la Chambre des Lords, est la prochaine étape logique de cette démarche.

Si le Royaume-Uni devrait donc agir davantage pour créer un environnement qui évite l’exploitation de son ouverture de démocratie libérale et d’économie de marché, la Revue intégrée n’en énonce pas moins avec clarté une recherche d’équilibre. Elle rappelle que la Chine contribuera davantage que tout autre État à la croissance mondiale dans la prochaine décennie et que "la Chine et le Royaume-Uni bénéficient tous deux du commerce et de l’investissement bilatéraux". Alors que Dominic Raab a rappelé, lors d’une réunion au sein du ministère des Affaires étrangères et de coopération au développement britannique, que les droits de l’Homme ne seraient pas un critère déterminant la politique commerciale du Royaume-Uni, le potentiel d’intensification des échanges est objectivement élevé. En 2019, la Chine n’était que la sixième destination pour les exportations britanniques et la quatrième source d’importations, pour un volume commercial de 79,7 milliards de livres en 2019, et un déficit de 18,7 milliards. De même, à 1,8 milliards de livres en 2018, le stock d’investissements directs chinois au Royaume-Uni en 2018 demeure limité, même si son portefeuille s’étend dans des infrastructures critiques comme l’énergie nucléaire, le réseau d’électricité ou l’aéroport d’Heathrow. La conciliation entre résilience et prospérité demandera donc de nombreux arbitrages sensibles.

Le terrain des valeurs est moins propice à la recherche d’équilibre, même si le langage de la Revue intégrée navigue entre logique de coexistence et perspective sécuritaire.

La Revue intégrée souligne bien que le Royaume-Uni n’hésitera pas à agir en défense de ses valeurs et intérêts, comme il l’a fait récemment pour les citoyens de Hong Kong qui, face à l’introduction par la Chine d’une législation de sécurité nationale très répressive, en violation du traité de rétrocession de 1984, bénéficient désormais de facilités de visas pour résider au Royaume-Uni.
 

La Revue intégrée souligne bien que le Royaume-Uni n’hésitera pas à agir en défense de ses valeurs et intérêts. 

Cette approche est en ligne avec une tendance de l’opinion publique capturée par un sondage publié en janvier 2021 par un think tank britannique, le British Foreign Policy Group, qui démontre que 40 % des sondés soutiennent une action en défense des droits de l’Homme en Chine.

En même temps, la Revue intégrée appelle à l’amélioration de la connaissance de la Chine, avec une formulation ambiguë, "investir dans des capacités renforcées pour faire face à la Chine" (invest in enhanced China-facing capabilities), qui suggère un soutien public à l’expertise. La Revue intégrée reste vague sur les mesures qui seront prises, mais semble reconnaître qu’une meilleure compréhension des modus operandi de la Chine, sur son sol et à l’international, est nécessaire pour défendre les valeurs démocratiques à l’étranger. En même temps, il semblerait que le Royaume-Uni reste favorable à une présence forte d’étudiants chinois dans ses universités. Avec plus de 120 000 étudiants au Royaume-Uni en 2019, la Chine formait le premier contingent d’étudiants étrangers, loin devant l’Inde. Dans l’ensemble, le même sondage du British Foreign Policy Group montre combien l’opinion publique britannique reste attachée à l’ouverture internationale du Royaume en matière d’éducation et de recherche. Ainsi, 30 % des Britanniques voient dans la présence des étudiants chinois au sein des universités britanniques un domaine d’engagement qu’ils souhaitent avec la Chine à l’avenir.

La recherche d’équilibre n’offre pas toutes les clefs pour prévoir le positionnement britannique sur nombre de sujets de politique chinoise. Il est clair que le Premier ministre Boris Johnson a tranché en faveur d’une posture de mesure, alors que depuis quelques mois, de nombreux députés, y compris au sein du Parti conservateur, revendiquaient une approche bien plus agressive à l’égard de la Chine. Cette politique plus nuancée en irrite plus d’un dans les rangs conservateurs.

La question cruciale pour la France et l’Europe est celle de savoir jusqu’où le Royaume-Uni cherchera à mettre en œuvre ces lignes directrices vis-à-vis de la Chine en se coordonnant avec ses alliés. La Chine est aujourd’hui au cœur de la relation transatlantique, mais elle est également un enjeu de coordination pour la France et l’Europe, à des degrés et sur des dossiers divers, ce avec le Japon, l’Inde et l’Australie. La Revue intégrée, en l’occurrence, garde le silence sur ce point, même si elle souligne des coopérations possibles avec la France et l’Allemagne dans l’espace Indo-Pacifique. Le défi chinois sera sans nul doute au menu de la coopération recherchée par le Royaume-Uni avec l’UE contre le réchauffement climatique, mais la Revue intégrée ne prévoit aucun dialogue stratégique sur la Chine avec aucun partenaire.

La Revue intégrée est ambitieuse. Quoi qu’elle n’énonce pas de priorités autres que celle du combat contre le changement climatique, elle annonce un investissement dans la recherche scientifique et numérique, une présence continue en Europe et un dialogue plus étroit avec l’Afrique. Elle planifie un élargissement de l’arsenal nucléaire, la création de nouvelles cellules et centres d’expertise pour gérer la sécurité militaire du pays, un investissement dans l’innovation pour l’industrie d’armement. Elle fixe l’objectif à l’horizon 2030 que le Royaume-Uni soit le principal partenaire européen dans l’Indo-Pacifique en matière de présence commerciale, sécuritaire et en soutien des valeurs démocratiques et libérales, sans insister sur la présence militaire pourtant réelle, mais limitée du Royaume-Uni dans cette région. Pour parvenir à ces objectifs, le Royaume-Uni devra faire des choix. La direction générale est fixée, mais seul l’avenir nous dira si certains des objectifs ne devront pas être revus à la baisse tant ils dépendent des propres choix de la Chine.



Copyright : JUSTIN TALLIS / AFP

 

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