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France-Allemagne : quelle ambition pour l’Europe ?

BLOG - 23 Octobre 2019

À la veille du Conseil européen, la Chancelière allemande Angela Merkel et le Président français Emmanuel Macron se sont réunis à Toulouse, le 16 octobre dernier, pour un nouveau conseil des ministres franco-allemand. Une à deux fois par an, la France et l’Allemagne réunissent leur gouvernement pour un conseil des ministres conjoint, visant à unifier les processus décisionnels des deux pays, accorder leurs positions sur l’Union européenne et impulser des réalisations concrètes susceptibles de donner à l'Europe un nouvel élan. Alors que les dernières élections européennes ont mis au jour les tensions qui affectaient la relation franco-allemande et que le rejet de la candidature de Sylvie Goulard par le Parlement européen fait planer sur l’Union européenne le risque d’un blocage institutionnel, ce nouveau conseil des ministres conjoint devait démontrer la capacité du couple franco-allemand à définir un nouveau leadership en Europe. Il a du moins réussi à montrer que certaines avancées étaient possibles sur des points importants, dans le domaine de la politique commerciale, dans le domaine de la défense et dans le domaine spatial essentiellement.

Le renouveau de la politique commerciale

En choisissant d’organiser à Toulouse le dernier conseil des ministres franco-allemand, la France et l’Allemagne ont souhaité mettre l’accent sur l’une des principales réussites de leur coopération dans le domaine industriel. Siège mondial d’Airbus, Toulouse apparaît comme le symbole d’une coopération franco-allemande efficace capable d'entraîner d’autres Etats membres, le témoignage de la capacité des deux pays à promouvoir des "champions européens". Alors que l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) vient d’autoriser Washington à imposer des taxes sur les produits européens en représailles des subventions accordées à Airbus, Toulouse apparaît également comme le symbole d’une Europe à la merci d’une guerre commerciale contre les Etats-Unis.

Dans ce contexte tendu, la France et l’Allemagne ont réaffirmé à Toulouse leur volonté de travailler dans le cadre de l’UE pour protéger et renforcer le système commercial multilatéral, fondé sur une OMC réformée. En travaillant à améliorer les règles relatives aux transferts de technologies, à la propriété intellectuelle et à la surcapacité, en renforçant les mécanismes de suivi et de mise en œuvre des règles et en mettant en place un nouveau système de règlement des différends, la France et l’Allemagne souhaitent donner à l’OMC les moyens de lutter contre la montée des mesures protectionnistes au niveau mondial.

La France et l’Allemagne ont réaffirmé à Toulouse leur volonté de travailler dans le cadre de l’UE pour protéger et renforcer le système commercial multilatéral, fondé sur une OMC réformée.

Comme le montrent Claire Demesmay et Barbara Kunz dans une note sur le rôle de la France et de l’Allemagne dans la préservation du multilatéralisme, les objectifs et les modalités de cette réforme de l’OMC font l’objet d’un consensus au sein du couple franco-allemand. Des divergences importantes sont cependant apparues à l’occasion des négociations des traités de libre-échange avec le Mercosur, liées à la volonté affichée par le président français de remettre en cause ce traité si le Brésil ne respectait plus l’accord de Paris. 

L’une des mesures avancées par la France et sur laquelle l’Allemagne restait jusque-là réticente réside dans la meilleure prise en compte des normes environnementales dans la définition des règles du commerce international. En affirmant que "les deux pays sont favorables à ce que notre politique commerciale soit compatible avec les politiques climatiques de l’UE et leurs dimensions sociales et environnementales", le conseil des ministres franco-allemand révèle une inflexion de la position allemande, largement imputable aux récents succès électoraux des Verts. L’intégration des problématiques climatiques et environnementales dans la définition de la politique commerciale européenne constitue ainsi l’une des principales avancées de ce nouveau Conseil des Ministres franco-allemand. Concrètement, la France et l’Allemagne s’accordent sur l’examen des moyens de mettre en œuvre une taxe carbone aux frontières de l’Europe compatible avec les règles de l’OMC et sur le principe de l’introduction dans le système d’échange de droits d’émission de l’UE d’un prix minimum du carbone.

À travers ces mesures, la France et l’Allemagne apportent un soutien décisif au "Pacte vert pour l’Europe" proposé par la nouvelle Présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, qui affirmait dans son programme pour l’Europe en juillet dernier que "les émissions carbonées devaient avoir un prix ».

Des avancées dans le domaine de la défense

L’impuissance européenne est devenue depuis cinq ans l’une des composantes de la crise syrienne. Face à cette évidence, la condamnation à Toulouse par l’Allemagne et la France des activités militaires menées actuellement par la Turquie dans le Nord-Est Syrien, tout comme la demande adressée à la Turquie de changer de politique en vertu de ses obligations vis-à-vis du droit humanitaire international, relèvent essentiellement de l’injonction rhétorique. Pour l’Allemagne comme pour la France, le risque de voir la Turquie ouvrir les portes de l’Europe aux migrants et réfugiés qu’elle s’est engagée à retenir sur son territoire dans le cadre de l’accord sur l’immigration condamne l’Europe à l’inertie. Le désengagement américain et l’offensive turque renforcent pourtant l’urgence pour  l’Europe d’investir dans ses moyens de défense et de sécurité. 

Dès la fin du mandat de Barack Obama, l’Allemagne a initié une réflexion sur ses nouvelles responsabilités vis-à-vis du monde et pris acte progressivement de la nécessité de se positionner comme une puissance d’équilibre, pour permettre à l’Europe de devenir une puissance de projection. Les investissements croissants de l’Allemagne dans le secteur de la défense (1,5 % du PIB prévus en 2024), la mise en place de projets communs d’armements (Main Ground Combat System et Système de combat aérien du futur) et le ralliement de l’Allemagne à l’Initiative européenne d’intervention, révèlent une évolution de l’Allemagne en direction de "l’Europe de la Défense". Selon le député allemand Hans-Peter Bartels (SPD), Commissaire parlementaire aux forces armées dont l’ouvrage sur l’armée allemande et la défense européenne devrait paraître en français en novembre, les différences de culture entre les armées française et allemande constituent encore un obstacle majeur à la mise en place d’une véritable défense européenne. Dans les faits, c’est essentiellement la rigueur des contrôles exercés par l’Allemagne sur les exportations d’armes vers les pays en crise qui fragilisait jusqu’ici les perspectives de l’Europe de la défense.

À la suite de l’affaire Khashoggi en octobre 2018, l’Allemagne décidait unilatéralement de bloquer ses exportations d’armes à destinations de l’Arabie saoudite, incluant également les armements européens comprenant des composantes allemandes. Dès le Traité d’Aix-la-Chapelle en janvier 2019, la France et l’Allemagne ont perçu la nécessité de développer une approche commune en matière d’exportation d’armements pour les projets conjoints. Lors du conseil des ministres franco-allemand, les deux gouvernements ont annoncé que les négociations avaient abouti à la définition d’un accord juridique contraignant, dont les dernières étapes "devaient être mises en œuvre dès que possible".

Dès le Traité d’Aix-la-Chapelle en janvier 2019, la France et l’Allemagne ont perçu la nécessité de développer une approche commune en matière d’exportation d’armements pour les projets conjoints.

En l’état actuel, cet accord prévoit que l’autorisation d’exporter les chars franco-allemands et les avions de combats du futur sera donnée automatiquement par l’autre pays, renouant ainsi avec l’esprit des accords Schmidt-Debré signés par les deux pays en 1972.

Cet accord prévoit également que l’Allemagne ne pourra plus s’opposer aux exportations d’armement comprenant moins d’un certain pourcentage de pièces allemandes. Pour l’industrie allemande, cette clause dite de minimis porte en elle le risque de réduire l’Allemagne au rôle de junior partner dans les prochains projets d’armement. Pour d’autres, cette harmonisation des politiques de contrôle des exportations d’armes devrait être élevée au niveau européen. En effet, après que les Pays Bas, l’Allemagne et la France ont suspendus leurs ventes d’arme à Ankara, la nécessité de développer une approche commune et souveraine face aux puissances extra-européennes apparaît comme une nécessité. 

Les détails de l’accord trouvé par la France et l’Allemagne sur le contrôle des exportations d’armement n’ont pas encore été révélés. Dans son principe, cet accord rend cependant possible le projet d’Union européenne de la Défense défendue par la nouvelle Présidente de la Commission, à travers notamment le renforcement du Fonds européen de défense chargé de soutenir la recherche et le développement des capacités. 

Une ambition renouvelée dans le domaine spatial

Lors du conseil des ministres franco-allemand de Toulouse, les deux pays ont souligné la dimension stratégique de l’accès indépendant de l’Europe à l’espace et soutenu le principe de préférence européenne concernant les lanceurs (Ariane 6), là où l’Allemagne avait encore tendance jusqu’ici à recourir aux lanceurs américains (Space X). Cette mesure doit être considérée comme une avancée, mais elle ne concrétise que partiellement l’ambition affichée lors de la signature du Traité d’Aix-la-Chapelle en janvier dernier.

Les deux pays ont souligné la dimension stratégique de l’accès indépendant de l’Europe à l’espace et soutenu le principe de préférence européenne.

La promotion d’une stratégie commune pour une Europe plus innovante au sein de la nouvelle économie spatiale, la mise en place d’une coopération permettant d’accroître la compétitivité de l’industrie spatiale ou la consolidation de l’accès autonome de l’Europe à l’espace grâce à des investissements importants en recherche et développement, sont des promesses qui s’effacent désormais derrière l’injonction lancée aux acteurs industriels du secteur de "développer des mesures de consolidation afin d’améliorer la maîtrise des coûts et la compétitivité internationale, en étroite coopération avec leurs partenaires européens, notamment l’Italie".

La réduction de cette ambition témoigne à première vue des réticences de l’Allemagne à s’engager dans une véritable politique spatiale européenne, et ce alors que le BDI, la puissante fédération de l’Industries allemande, tenait le 18 octobre à Berlin son congrès spatial (Weltraumkongress) afin de présenter les implications du spatial pour l’économie de demain. Il appelait le gouvernement allemand à élever ses investissements dans le spatial au même niveau que la France, à renforcer l’autonomie stratégique européenne et à se saisir de la dimension symbolique de la politique spatiale. Le conseil des Ministres franco-allemand de Toulouse a cependant permis la définition d’une feuille de route commune en vue de la conférence ministérielle de l’Agence spatiale européenne (ESA) qui se tiendra en novembre prochain et durant laquelle les deux pays devraient notamment présenter leur projet d’une mission robotique commune vers la Lune, utilisant l’intelligence artificielle pour démontrer la puissance du leadership technologique européen.  

Le conseil des ministres de Toulouse a enfin rappelé le soutien des deux pays à la mise en place de la nouvelle Direction générale de la Commission européenne consacrée à l’espace et à l’industrie de défense, annoncée en septembre par Ursula von der Leyen, et que Paris s’attache avec insistance à maintenir dans le portefeuille du prochain Commissaire français. 

Conclusion

Compte tenu de la crise institutionnelle que traverse actuellement l’Europe, le conseil des ministres franco-allemand aurait pu apparaître comme un exercice purement formel. La difficulté des deux pays à réaliser une ambition commune s’exprime ainsi dans le domaine de l’intelligence artificielle (IA), dans la mesure où le projet de centre franco-allemand pour l’IA est désormais relégué derrière la simple mise en réseaux des centres nationaux et le financement de projets conjoints. En parvenant à acter quelques avancées significatives dans des domaines stratégiques, ce conseil a tout de même manifesté la capacité du couple franco-allemand à poser les bases d’une nouvelle dynamique européenne. 

Comme l’a montré le Conseil européen des 17 et 18 octobre, l’Europe reste encore largement pour la France et pour l’Allemagne "un sujet d’incompréhension" (Luuk van Middelaar). Sur la question de l’élargissement de l’Union européenne à l’Albanie et à la Macédoine, sur celle du budget européen de long terme ou de la mise en place d’un budget de stabilisation pour la zone Euro, sur celle enfin du recours au chinois Huawei pour équiper l’Europe en 5G, la France et l’Allemagne sont encore loin d’avoir accordé leurs positions. 

On observe pourtant une évolution : à l’issue du conseil des ministres, le Président français et la Chancelière allemande ont reçu à Toulouse la nouvelle Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Une rencontre des trois exécutifs, hautement symbolique, qui dessine peut-être les contours du nouveau leadership européen : celui de gouvernements français et allemands cherchant à dépasser leurs différends pour avancer sur des projets concrets, afin de soutenir l’agenda stratégique de la future Commission.

 

Copyright : Guillaume HORCAJUELO / POOL / AFP

 

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