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Décentralisation : une "nouvelle ère" ?

Trois questions à Jean-Ludovic Silicani

INTERVIEW - 9 Octobre 2019

Fin septembre 2019, Edouard Philippe, devant le congrès de Régions de France, a annoncé un projet de loi (décentralisation, différenciation, déconcentration) qui devrait voir le jour au printemps 2020, après les élections municipales. La question de la relation de l’Etat avec les collectivités locales n’est pas nouvelle : l’historique des nombreuses réformes étaient d’ailleurs rappelées, par Jean-Ludovic Silicani, dans la note Action publique : pourquoi faire compliqué quand on peut faire simple. Qu’attendre, dès lors, de la "nouvelle ère" évoquée par le Premier ministre ? Haut fonctionnaire ayant exercé d'importantes responsabilités dans la sphère publique, Jean-Ludovic Silicani a notamment été commissaire à la réforme de l’État : il revient, pour l’Institut Montaigne, sur les débats récents autour de la décentralisation.

Quel bilan peut-on tirer des dernières actions des gouvernements successifs en matière de décentralisation ?

Comme je l’ai rappelé dans la note que j’ai rédigée pour l’Institut Montaigne publiée en mars 2019, sur la simplification de l’action publique, la France, depuis le 17ème siècle, avant mais surtout après la Révolution, a fait le choix explicite de la centralisation, vantée comme un modèle et souvent copiée dans d’autres pays. Ce choix avait effectivement ses mérites : simplicité de l’organisation ; faible coûts de fonctionnement ; unité des normes et des services publics sur tout le territoire…
 
Mais de nombreux facteurs, notamment la complexification de la société et l’accroissement des exigences des citoyens mieux formés et davantage attachés à la démocratie locale, ont conduit notre pays à évoluer vers le modèle plus décentralisé commun à la plupart des pays occidentaux développés. Cela s’est traduit par les importantes réformes du début des années 80, ce mouvement s’étant poursuivi depuis, notamment avec l’affirmation dans la Constitution, par la réforme de 2003, que l’organisation de la France est décentralisée.

Dans une République décentralisée, c’est l’Etat national qui décide celles des compétences qu’il délègue aux collectivités territoriales.

Mais contrairement au modèle fédéral existant par exemple aux Etats-Unis ou en Allemagne - où les "Etats locaux" décident d’abandonner certaines de leurs compétences à l’Etat fédéral -, dans une République décentralisée, c’est l’Etat national qui décide celles des compétences qu’il délègue aux collectivités territoriales. On notera qu’en France, aucun parti important ne propose d’aller vers un Etat fédéral qui pourrait être considéré comme incompatible avec la Constitution qui proclame que la République est indivisible.

Aujourd’hui, si l’Etat, et en son sein le Parlement, continue à édicter les règles du jeu permettant de vivre ensemble et la législation dans tous les domaines, la mise en œuvre des politiques publiques non purement régaliennes a été largement déléguée notamment aux collectivités territoriales. Mais la façon dont la décentralisation a été menée pose plusieurs problèmes.
 
Ainsi l’Etat a conservé, au sein de ses services centraux et déconcentrés, dans les domaines pourtant décentralisés, non seulement des capacités de stratégie, de conception et d’évaluation, ce qui est essentiel, mais aussi des activités opérationnelles qui doublonnent souvent celles des collectivités territoriales. Autre problème : les différents niveaux de collectivités territoriales exercent des compétences enchevêtrées et parfois identiques, alors qu’en principe, les départements et les régions n’ont plus de compétences générales. 
 
Comme l’a rappelé la Cour des comptes encore récemment, il en résulte d’importants gaspillages de temps et d’argent pour prendre les décisions et ensuite les mettre en œuvre. Enfin, en 40 ans, on a multiplié les échelons de collectivités territoriales (communes, divers types d’intercommunalités, départements, régions). Il en est résulté une inflation des effectifs qui, même en déduisant les transferts d’emplois entre l’Etat et les collectivités, ont augmenté d’environ 40 % en 20 ans alors que la population française n’a augmenté que de 10 %. Les réformes législatives conduites ces dernières années ont tenté de remédier à cette complexité et à cette lourdeur, notamment en généralisant les intercommunalités, mais avec des résultats pour l’instant limités. Quant à la création des 13 grandes régions, la Cour des comptes en a dressé un bilan mitigé. An total, tout le monde s’accorde pour estimer qu’en matière de décentralisation, le maintien du statu quo n’est pas possible.

Les élections municipales de mars 2020 ne peuvent-elles pas être une opportunité pour clarifier les différentes strates de décision et agir avec pédagogie auprès des citoyens ?

Les débats liés aux prochaines élections municipales de 2020 porteront sans doute sur toutes ces questions. Cela permettra de les "mettre sur la table" mais, et c’est bien normal, in fine, les électeurs ne voteront pas pour telle ou telle réforme des collectivités territoriales mais sur les sujets précis concernant leur commune. Je ne pense donc pas que l’on pourra tirer des résultats des élections municipales beaucoup de conclusions sur les réformes à mener. D’autant que, dans la plupart des partis, il existe des jacobins et des girondins.
 
Les Français, comme les responsables politiques, sont attachés aux communes et à leurs maires mais il existe, à ce sujet, de nombreux paradoxes. En premier lieu, le niveau de participation aux élections municipales n’a cessé de baisser depuis 30 ans, avec un niveau record d’abstention en 2014. Ensuite, alors que la France dispose d’un réseau de démocratie de proximité exceptionnel (35 000 communes et environ 500 000 conseillers municipaux), de très loin le plus dense des pays européens (quelques milliers d’autorités locales seulement au Royaume-Uni et en Allemagne), c’est en France et pas dans ces deux autres pays que s’est développé le mouvement des gilets jaunes dont un des messages forts était une demande de plus grande proximité dans la prise des décisions publiques. Or, les 35 000 mairies, petites ou grandes, constitue un réseau de services publics de proximité unique en Europe. Enfin, chacun proclame la nécessité d'accroître les compétences des collectivités territoriales, mais en ajoutant juste après qu’il faut renforcer l’Etat. De même, une majorité de Français demandent le maximum de services publics et le minimum d’impôts, alors qu’ils savent bien sûr que ce sont ces impôts qui financent ces services publics qui prennent la forme de prestations matérielles ( écoles, hôpitaux, commissariats, tribunaux..) ou de transferts financiers à finalité sociale pour l’essentiel.
 
Il nous faut vivre avec ces contradictions et tenter de surmonter. À cet égard, la responsabilité des "sachants" (responsables politiques, experts..) est grande : ils doivent d’abord mettre sur la table, de façon objective, les données disponibles, afin qu’ensuite chaque citoyen puisse se faire une opinion et voter en toute connaissance de cause.

Que faut-il attendre de la prochaine loi dite "3D" (décentralisation, différenciation, déconcentration) qui doit être présentée au printemps 2020 ?

L’idée de rassembler dans un même projet de loi ces trois sujets (décentralisation, déconcentration, différenciation), est intéressante car elle va obliger les décideurs finaux — les parlementaires —, comme les acteurs opérationnels — l’exécutif et les organisations d’élus locaux — d’abord à dresser un bilan global de 40 ans de décentralisation, ensuite à faire des choix cohérents, par exemple entre les politiques publiques qui seront décentralisées, c’est-à-dire transférées de l’Etat aux collectivités territoriales, et celles qui seront déconcentrées, c’est-à-dire qui resteront entre les mains de l’Etat mais seront transférées des ministres aux préfets.

S’agissant des compétences décentralisées, ce sera l’occasion de clarifier leur répartition entre les différents niveaux de collectivités. De mon point de vue, ça n’est qu’à deux niveaux, national et de proximité, qu’on a besoin d’acteur public ayant des compétences générales. En effet, jour et nuit, l’Etat doit être capable de parer à tout problème de niveau national, et il en est de même pour un maire, au niveau local, car c’est la continuité du service public et je dirais même celle de la République qui sont en jeu. En revanche, les deux collectivités intermédiaires, les départements et les régions, pour importantes qu’elles soient, devraient continuer à avoir des compétences spécialisées. 

La question ne sera donc pas principalement de nature juridique mais pratique car un développement excessif des régimes dérogatoires peut conduire à une extrême complexité.

Autre question à aborder : celle de l’avenir des départements. La création des 13 grandes régions, dont un bilan approfondi devra être effectué, implique de conserver les départements, collectivités intermédiaires entre le bloc communal et la région, en tout cas dans les territoires qui ne relèvent pas des métropoles. En revanche, ces dernières devraient exercer, sur leur territoire, les compétences des départements, voire certaines des compétences des régions. Le projet de loi devrait aussi porter sur le bloc communal, à la fois pour ajuster, à la marge, le périmètre de certaines communautés de communes, parfois trop grand, mais aussi pour mieux affirmer qu’une même compétence ne peut être exercée à la fois par une commune et par l’intercommunalité dont elle relève.
 
Enfin, s’agissant de la différenciation des régimes applicables aux collectivités territoriales, un rapport remis au Premier ministre a été rendu public il y a quelques jours par le Conseil d’Etat. Rappelons que la différenciation peut avoir trois objets : l’organisation territoriale, les compétences des collectivités, enfin l’édiction par celles-ci de normes. En matière d’organisation, il est par exemple possible de fusionner deux collectivités en une seule ayant un statut spécial (comme cela a été fait pour la Corse et est envisagé pour l’Alsace). En matière de compétences, il serait possible, par exemple, de transférer certaines compétences de droit commun d’un département à une région ou inversement. Enfin, en matière de normes, les collectivités territoriales, qui ont déjà un pouvoir réglementaire (par exemple, les communes en matière d’urbanisme, avec l’édiction des PLU, ou les départements en matière sanitaire) pourraient aussi être compétentes pour adapter certaines normes nationales. Le rapport du Conseil d’Etat rappelle en outre que l’expérimentation d’une nouvelle législation sur un territoire donné peut conduire, à la fin du délai imparti, non seulement, soit à généraliser la nouvelle législation à l’ensemble du territoire national, si l’expérimentation a donné de bons résultats, soit, dans le cas contraire, à l’abandonner, mais aussi à donner un caractère définitif à la législation expérimentée mais sur le seul territoire où l’expérimentation a eu lieu. Le rapport montre que, sur tous ces sujets, des marges de manœuvre importantes existent sans que soit méconnu le principe d’égalité garanti par la Constitution. La balle est donc dans le camp du législateur. Des dispositions appropriées pourraient ainsi figurer dans le futur projet de loi.
 
Dans un tel exercice, la question ne sera donc pas principalement de nature juridique mais pratique car un développement excessif des régimes dérogatoires peut conduire à une extrême complexité. Entre le jardin à la française de notre organisation administrative héritée de l’Empire et la jungle de celle de l’Ancien Régime, dans laquelle la démocratie n’aurait rien à gagner, trouvons un juste milieu en nous laissant guider par la raison.

 

Copyright : NICOLAS TUCAT / AFP

 

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