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Du 6 au 18 novembre 2022, la 27ème édition de la Conférence des Nations unies sur le changement climatique se tient à Sharm-El-Sheik, en Égypte. Dans un monde bouleversé par la guerre et les crises, cette COP s'ouvre dans un contexte inédit. Les tensions géopolitiques et la crise énergétique pourraient entraver les ambitions de cette conférence, dont l'Afrique est désormais un acteur pivot. Victime du réchauffement et aujourd'hui acteur de la résolution, comment le continent africain appréhende-t-il cette COP et les principaux enjeux qui l'animent ? Pour y répondre, nous avons interrogé le professeur Chukwumerije Okereke, spécialiste de la gouvernance et de la justice climatique et du développement des énergies bas carbone en Afrique.
Lors des réunions annuelles préparatoires, cinq principaux thèmes sont ressortis : la mise en œuvre, les financements, la transition énergétique, les pertes et dommages et, enfin, l’adaptation.
Le gouvernement égyptien souhaite faire de cette COP une conférence "de mise en œuvre". Les responsables ont déclaré à plusieurs reprises qu'ils souhaitaient que la conférence cesse d'être un simple lieu de discussion pour devenir un lieu d'élaboration et d'application de politiques proactives. Mais la signification de cet objectif reste floue, car la COP n'est traditionnellement pas conçue pour être un lieu de mise en œuvre. Si vous demandez à l'Afrique (en particulier au gouvernement égyptien) ce qu'elle entend par "progresser dans la mise en œuvre", la réponse que vous obtiendrez probablement est qu'elle aimerait voir de nouvelles promesses spécifiques sur l'augmentation des solutions d'atténuation par les pays développés, en particulier le G7 et le G20. Le dernier rapport du GIEC montre que les émissions de gaz à effet de serre de tous types ont augmenté au cours des 20 dernières années et continuent d'augmenter. Il souligne également que la combinaison de tous les engagements actuels des contributions déterminées au niveau national (CDN) ne nous met pas sur la voie d'une limitation du réchauffement climatique à 1,5°C au-dessus des niveaux préindustriels, ce qui révèle un important déficit d'ambition. En d'autres termes, lorsque les Égyptiens ou les pays africains disent qu'ils veulent une mise en œuvre, ils attendent des autres pays qu'ils présentent de nouvelles promesses ambitieuses.
La question du financement est un autre thème majeur. La promesse d'un financement de cent milliards de dollars par an (Hundred Billion Pledge en anglais) n'a pas été tenue. En 2009, lors de la COP15 à Copenhague, les pays développés s'étaient engagés à mobiliser conjointement cent milliards de dollars par an d'ici 2020 pour accompagner les pays en développement en matière de climat. Plus de dix années plus tard, cet objectif n’a toujours pas été atteint (en 2021, les fonds débloqués étaient encore insuffisants, certains calculs semblent indiquer que la promesse pourrait être tenue vers 2023 ou 2024). Par conséquent, l'Égypte et les pays africains se préparent à faire pression sur les pays industrialisés pour atteindre, enfin, cet objectif. Cela nécessitera de nouveaux engagements, provenant d'autres sources.
La nature et la qualité de ces financements interroge de plus en plus les pays africains.
Après avoir remporté l'élection présidentielle américaine de 2020, Joe Biden a annoncé un nouvel engagement financier sur le changement climatique, d'environ 11 milliards de dollars par an. Mais le Covid-19 et la crise ukrainienne, couplés au ralentissement de la croissance économique dans de nombreux pays industrialisés, ont entravé la mobilisation de ces financements.
En outre, la nature et la qualité de ces financements interroge de plus en plus les pays africains. Ainsi font-ils pression pour que les investissements climatiques prennent la forme de subventions, et non de prêts, avec davantage d’anticipation. Les pays en développement ont un besoin urgent de ces fonds, car les nations développées sont les principales responsables des émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère.
Le troisième thème abordé lors des discussions, et qui rejoint le volet financements, concerne la transition énergétique. L'un des événements marquants de la COP 26 de Glasgow en 2021 fut la mise à disposition d’environ 8,5 milliards de dollars à l’Afrique du Sud pour l'aider à mettre en œuvre des politiques de remplacement du charbon par des énergies renouvelables. Depuis, une forte demande de transparence concernant la définition de ces financements climatiques se fait entendre. En effet, pour beaucoup de commentateurs, la nature de l'accord conclu par l'Afrique du Sud n’est pas claire : fait-il partie de l'engagement des cent milliards ? Ou s'agit-il plutôt d'un accord parallèle, conclu principalement dans le cadre de négociations bilatérales avec un groupe restreint de pays développés (États-Unis, Royaume-Uni, France) ? Cet accord a été présenté comme une percée, et considéré par certains comme une option pour aider d'autres pays africains à mobiliser des fonds pour réaliser leur transition énergétique.
Mais des questions importantes demeurent quant à la manière exacte dont l'Afrique du Sud utilisera cet argent. De quelles marges de manœuvre le pays disposera-t-il réellement pour mettre en œuvre sa transition énergétique ? En attendant, l'Afrique du Sud réclame déjà davantage de fonds, soit cinq fois plus que ce qui lui a été promis à la COP 26 dans le cadre de l'accord. Il est encore trop tôt pour déterminer si l'accord était le bon : il y a autant de signes positifs que d’indices inquiétants.
Des questions importantes demeurent quant à la manière exacte dont l'Afrique du Sud utilisera cet argent.
Tous les pays d'Afrique ne seront pas non plus logés à la même enseigne, tant leur capacité à négocier diffère, et étant donné l'écart entre leurs émissions (toutes ne sont pas aussi importantes que celles de l'Afrique du Sud). Les éléments qui faisaient de l'Afrique du Sud un "candidat idéal" pour lancer ce modèle de financement peuvent ne pas s'appliquer à d'autres. Nous devons donc veiller à ce que ces accords bilatéraux ne remplacent pas le multilatéralisme, qui tend à créer de plus grandes opportunités pour l’ensemble des pays, quels que soient leurs poids et capacités de négociation.
Le quatrième thème abordé, lui aussi lié au sujet du financement, est celui de la mise en place d'une facilité pour les "pertes et dommages". Il est intéressant de noter que les pays africains n'ont pas été très prompts à se joindre aux autres pays plaidant pour la mise en place d’un tel dispositif. Je pense qu'une partie de l'hésitation est due à l'impact éventuel d'un tel mécanisme sur d'autres sources de financements, en particulier l'adaptation. Elle tient aussi au flou sur la manière dont un tel mécanisme fonctionnerait en pratique. Je pense que les pays africains vont continuer à s’interroger et hésiter avant d’afficher leur soutien aux mécanismes de compensation des pertes et dommages.
Enfin, les pays africains affirment que l'adaptation doit occuper une place plus importante dans l'agenda. Cela s’exprime, entre autres, par l’affirmation que les fonds consacrés au changement climatique doivent être répartis équitablement entre l'atténuation et l'adaptation. En effet, une grande partie des fonds mis à disposition des pays africains est destinée à l'atténuation du changement climatique, alors qu'ils ne cessent de souligner que l'adaptation est l'une de leurs principales priorités.
Deux éléments tendent à unir l'Afrique. Premièrement, la justice climatique. L'impression générale est que l'Afrique est le continent le plus vulnérable au changement climatique. Par le passé, l'Afrique a essayé de se positionner comme une sorte de "conscience supérieure" et de grand témoin des effets du changement climatique, étant le continent qui contribue le moins aux émissions mondiales et celui qui en souffre le plus. Cette volonté à tendre vers plus de justice climatique est donc ce qui unit la plupart des pays africains. Il n'y a pas si longtemps, lors de la Semaine africaine du climat au Gabon, l'Union africaine a lancé un appel à toutes les agences africaines pour qu'elles s'unissent dans cet appel à la justice climatique. Concrètement, la justice climatique consiste à exiger que les pays industrialisés revoient à la hausse leurs ambitions, car c'est ce manque d'ambition qui rend l’Afrique vulnérable. Les pays africains seront également unis pour demander le respect des engagements pris concernant l'Objectif Mondial d'Adaptation (OMA), établi dans le cadre de l'Accord de Paris de 2015. L'OMA a été fortement soutenu par l'Afrique et a contribué à mettre l'adaptation, du moins sur le plan rhétorique, au même niveau que l'atténuation.
Le mieux que l'Afrique puisse faire est de s'assurer qu'il reste à l'ordre du jour, et garantir que le programme de travail présente des pistes concrètes sur la façon de rendre l'OMA opérationnel.
Mais les divergences sur la mise en œuvre n'ont pas permis à cet objectif de se déployer pleinement. Au cours de la COP 26, les pays africains ont réussi à mettre en place un programme de travail sur l'opérationnalisation de l'objectif d'adaptation, mais ce point semble avoir disparu de l'ordre du jour. Les Africains ont donc fait de l'adaptation une priorité et insisteront sur la nécessité d'une action urgente en la matière. Malheureusement, ce programme de travail est mené de telle façon qu'il n'aboutira pas avant 2 ans. Le mieux que l'Afrique puisse faire est de s'assurer qu'il reste à l'ordre du jour, et garantir que le programme de travail présente des pistes concrètes sur la façon de rendre l'OMA opérationnel.
Certains pays ont demandé que le GIEC soit intégré au programme, mais on ne sait pas encore dans quelle mesure cette intégration est possible. La justice climatique et l'adaptation sont donc deux facteurs d'unité majeurs en Afrique. Il existe cependant des points de divergence - le charbon en fait partie. Lors de la Convention de Kigali (Forum SEforALL 2022), certains pays ont fait pression pour publier un communiqué demandant que le gaz soit explicitement admis comme combustible de transition et que davantage de fonds soient investis dans l'exploration gazière africaine. Finalement, seuls 11 pays ont signé le communiqué, soulignant les divergences. Le rôle que le gaz doit jouer dans le développement futur de l'Afrique risque d'être un sujet de discorde. Ce n'est peut-être pas un gros problème pour les pays enclavés qui n'ont pas accès aux ressources gazières, mais il s’agit d'une question primordiale pour d'autres pays tels que le Sénégal et le Nigeria, et potentiellement le Ghana.
La crise énergétique européenne provoquée par la guerre en Ukraine risque en effet de décourager certaines ambitions de la COP. Ce sera le cas notamment concernant la qualité et la quantité des financements, mais aussi l'engagement en faveur d'objectifs d'atténuation ambitieux. La Conférence se déroule dans un contexte de crises multiples : Covid-19, guerre en Ukraine, insécurité alimentaire et énergétique. Avec, en fond mais toujours bien présente, l’aggravation de la situation climatique. Par conséquent, les pays africains appellent désormais à faire de la sécurité énergétique la principale priorité de cette COP. Sans cette crise en Ukraine, cet appel aurait été plus pressant, car l'Europe aurait redoublé d'efforts pour mettre un terme à l'exploration des combustibles fossiles. Cependant, la crise énergétique provoquée par la guerre et la hausse des prix du gaz ont piégé le continent, qui met en œuvre des politiques allant à l'encontre de cet objectif (réouverture d'usines de charbon en Allemagne, assouplissement de l'interdiction de la fracturation au Royaume-Uni et demande à l'Afrique d’augmenter l’approvisionnement en gaz).
Il faut dire à l'Afrique et à l'Europe qu’il n'est pas possible d'utiliser le prétexte de la guerre en Ukraine pour continuer à s'engager dans l’exploitation des combustibles fossiles et pour mettre à l'agenda un programme néoconservateur. Même si l'Europe doit chercher des alternatives au gaz russe, elle doit trouver un équilibre entre ce besoin de sécurité énergétique immédiat et l'atténuation du changement climatique à long terme. Dans le même temps, il est important de veiller à ce que tout investissement réalisé dans le secteur des combustibles fossiles ne reproduise pas les schémas antérieurs, où les investissements étaient principalement consentis avec pour objectif de favoriser l’exportation des ressources visant à satisfaire la demande énergétique de l'Europe.
Il faut dire à l'Afrique et à l'Europe qu’il n'est pas possible d'utiliser le prétexte de la guerre en Ukraine pour continuer à s'engager dans l’exploitation des combustibles fossiles.
Les dirigeants africains doivent se saisir de cette occasion pour s'assurer que les accords conclus donnent la priorité à la demande locale, mais aussi réfléchir à l'ensemble de la chaîne de valeur afin de garantir que les investissements soient réalisés de manière à générer de la valeur et à faire émerger des opportunités en faveur de l’innovation climatique en Afrique. À plus long terme, nous devrons nous focaliser sur l'investissement dans les énergies renouvelables et ne pas utiliser la guerre en Ukraine comme prétexte pour réaliser toutes sortes d'investissements non conformes à nos ambitions climatiques.
La nécessité d’agir pour lutter contre le changement climatique est un impératif durablement installé, et continue d'être le narratif dominant avant la COP 27. Cependant, nous pourrions assister à des attitudes hypocrites de la part de certains pays pendant l'événement, qui acquiesceront tout en poursuivant tranquillement leurs investissements dans les combustibles fossiles. Cela ne signifie pas pour autant que l'engagement général en faveur de la lutte contre le changement climatique n'est pas soutenu. À l'approche de la COP26, j'ai écrit un article affirmant que l'accent mis sur la neutralité carbone devrait aller de pair avec l’éradication de la faim et de la pauvreté. J'ai écrit un autre article affirmant que la crise énergétique en Europe a levé le voile sur l'hypocrisie du continent. J'espère que l'Occident au sens large fera preuve de plus d’humilité, étant confronté aux mêmes types de conflits auxquels l'Afrique a été durant des décennies. Il est nécessaire d'agir contre le changement climatique mais aussi de répondre aux besoins urgents et immédiats de la lutte contre la pauvreté et la faim. Avec cette crise, l'Europe connaît dorénavant les défis auxquels l'Afrique a dû faire face, et qui ont jusqu'alors souvent été ignorés. Plutôt que d'essayer de donner des ordres à l'Afrique comme c’était le cas à l'époque coloniale, il est nécessaire d'avoir une conversation franche, mûre et respectueuse concernant le chemin à tracer pour que l'Afrique parvienne à poursuivre son développement tout en contribuant de manière substantielle à l'action climatique. Voilà la leçon qu'il faut retenir de cette crise en Europe.
Je suis intimement convaincu que cette COP peut tenir ses promesses en matière de pertes et de dommages. Grâce à la mise en place d'une coalition, l'Afrique pourrait obtenir l'inscription de la question des pertes et dommages à l'ordre du jour de cette année. La situation au Pakistan rend cela d’autant plus impératif : des inondations ont causé une dévastation généralisée du pays, entraînant des pertes financières importantes et provoquant la mort de plus de 1 400 personnes. Cependant, il faut garder à l'esprit que l'Occident peut jouer le jeu de la diplomatie, en acceptant de mettre en place un mécanisme de compensation des pertes et dommages, puis prendre un temps considérable pour définir son rôle et son mode de fonctionnement. En résumé, même si j'aimerais être optimiste, je crains que le contexte géopolitique mondial n'aboutisse à une COP dont les gains pour l'Afrique ne seront que très limités.
Copyright : AMOS GUMULIRA / AFP
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