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Budget 2023 : Après un premier 49.3, quelles perspectives pour la suite de l’examen parlementaire du budget ?

Analyses - 25 Octobre 2022

Mercredi 19 octobre dernier, au terme d’un long débat parlementaire sans suspens, la Première ministre, Élisabeth Borne, a finalement choisi d’engager la responsabilité de son gouvernement sur la première partie du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 au titre de l’article 49.3 de la Constitution. Conformément au droit constitutionnel, les groupes politiques de l’Assemblée nationale disposaient ainsi de 24h pour déposer une motion de censure : chose faite pour la NUPES et le RN. Si ces dernières avaient ainsi, le pouvoir de renverser le gouvernement et d’entraîner sa démission – situation qui ne s’est jamais concrétisée dans le cadre d’un 49.3 sous la Ve République – elles ont toutefois été rejetées, comme cela était attendu : 239 voix pour celle de la NUPES et 90 votes en faveur de celle du RN, en-dessous donc, des 289 suffrages nécessaires pour conduire à la démission du gouvernement.

Bien que le texte final de la première partie du PLF présenté par le gouvernement ne retienne que 117 amendements supplémentaires – un chiffre relativement faible au regard des années précédentes – dont 63 du groupe Renaissance sur les 3457 déposés en séance publique par les députés de l’Assemblée nationale. Cette issue ne doit toutefois pas éclipser les cinquante-cinq heures de débats parlementaires antérieurs qui ont rythmé l'actualité au cours des dernières semaines. Quelles conclusions en tirer pour la poursuite de l’examen parlementaire ?

Une adoption en demi-teinte en commission des finances

Le 5 octobre dernier, la commission des finances de l’Assemblée nationale a rejeté – par 36 voix contre et 30 voix pour – le projet de loi de programmation des finances (PLPFP) pour la période 2023-2027. C’est dans ce climat que les 73 députés de la commission des finances ont débuté l’examen de la première partie du PLF.

Le gouvernement obtenait ainsi gain de cause en préservant plusieurs de ses mesures phares, dont le volet fiscal de la prolongation du bouclier énergétique (coût estimé à 16 Md€ net, dont 11 pour le gaz et 5 pour l’électricité, après 24 Md€ en 2021 et 2022) et la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) étalée sur deux ans (pour un manque à gagner pour les finances publiques de 8 Md€ au total en 2023 et 2024) en particulier. Par ailleurs, aucun amendement visant à modifier la fiscalité sur la succession – engagement présidentiel soutenu par les LR mais ajourné en raison de marges de manœuvre budgétaires contraintes – ou à instaurer une taxation des “superprofits”, n’a été adopté.

Les discussions ont néanmoins abouti à quelques victoires pour l’opposition, car plusieurs amendements ont été adoptés contre l’avis du rapporteur général, Jean-René Cazeneuve (Renaissance).

Le 5 octobre dernier, la commission des finances de l’Assemblée nationale a rejeté le projet de loi de programmation des finances (PLPFP) pour la période 2023-2027.

En témoignent l’adoption des amendements de Charles de Courson, membre du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires, relevant l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu à un niveau d’inflation de 6,4 %, et non de 5,4 % comme proposé par la majorité ; de Marc Le Fur (LR) relatif à la revalorisation des titres-restaurant de 11,84 à 13 euros, ainsi que de la députée écologiste Eva Sas (NUPES) visant à exonérer de TVA l’usage domestique des premiers 18,2 m3 d’eau. Ces propositions en faveur du pouvoir d’achat des Français ont par ailleurs fait l’objet d’une précédente analyse de l’Institut Montaigne, s’agissant de leurs coûts potentiels pour les finances publiques.

Après trois jours de débats parlementaires vifs et plus que jamais marqués par la situation politique inédite du nouvel hémicycle, seuls 97 des 1468 amendements déposés en commission ont été retenus, dont près de la moitié provenait de la majorité présidentielle. Le texte ainsi modifié a été adopté par la commission des finances : seuls 18 députés avaient finalement voté contre, en raison, notamment de l’absence des députés LR et RN le 6 octobre dernier, lors du vote final.

Un 49.3 utilisé en dernier recours en séance publique

Avant que le “couperet” du 49.3 ne s’abatte sur le texte de la première partie du PLF pour 2023 et mette un terme aux discussions parlementaires – initiées le 10 octobre dernier en séance publique – l’examen de ce dernier a fait l’objet de plusieurs rebondissements notables.

Tout d’abord, l’article liminaire, qui a notamment pour vocation de fixer les prévisions de déficit public pour l’année suivante (-5 % du PIB pour 2023), a été rejeté en raison d’une coalition pour le moins surprenante entre la NUPES, LR et le RN. La proposition du député Jean-Paul Mattei – issu du MoDem et donc, de la majorité présidentielle – en faveur d’une augmentation de la flat tax sur les “super-dividendes” a été adoptée contre l’avis même du gouvernement. Sur ce point, les débats parlementaires tendent à souligner le caractère dogmatique de ce sujet, bien loin de tout pragmatisme. En effet, l’Institut Montaigne a estimé le gain potentiel d’une telle mesure sur la flat tax, à 500 M€ de recettes supplémentaires pour l’État : un montant significatif pour un budget “à l’euros près” mais bien loin toutefois des milliards d’euros de recettes attendues en faveur d’une plus grande justice fiscale et sociale…

Après plus de 8 jours de débats, et 244 amendements adoptés, le gouvernement a eu recours à l’article 49.3 de la Constitution, sur un texte ayant retenu, finalement, 117 amendements. Parmi eux, 23 ont été déposés par le gouvernement, 63 par les députés Renaissance, 7 par les députés MoDem et 5 proviennent de députés Horizon, soit un total de 98 amendements de la majorité présidentielle. 13 amendements ont été retenus parmi les groupes d’opposition notamment chez LR ou encore chez les socialistes ou écologistes.

L'Institut Montaigne a estimé le gain potentiel d’une telle mesure sur la flat tax à 500 M€ de recettes supplémentaires pour l’État.

Toutefois, aucun amendement RN ou LFI ne figure dans le texte final sur lequel le gouvernement a engagé sa responsabilité au titre de l’article 49.3. Enfin, le surcoût de cette centaine d’amendements intégrés dans la première partie du PLF pour 2023 est estimé à environ 700 millions d’euros selon Bercy, ce qui n’empêcherait pas, selon l’exécutif, de maintenir le cap d’un déficit public de 5 % du PIB l’année prochaine.

Et maintenant, à quoi s’attendre pour la suite ?

Après l’engagement du 49.3 sur la première partie du PLF, et le rejet des deux motions de censures s’y attachant, il revient désormais aux sénateurs d’étudier ce texte adopté, de fait, en première lecture à l’Assemblée nationale à partir du 14 novembre prochain.

Le recours au 49.3 ne change toutefois, en rien, la poursuite de l’examen de la seconde partie du PLF, relative aux dépenses et aux crédits accordés aux ministères et aux politiques publiques dédiées. A cet égard, la commission des finances de l’Assemblée nationale s’est attelée dès le 19 octobre dernier à l’examen des 1 240 amendements déposés sur la seconde partie du PLF. Les députés peuvent en effet, proposer de modifier la répartition des crédits au sein d’une même mission budgétaire, entre programmes budgétaires.

Le recours au 49.3 ne change toutefois, en rien, la poursuite de l’examen de la seconde partie du PLF.

Ainsi, certains amendements ont d’ores et déjà été adoptés en commission des finances sur cette deuxième partie du PLF, notamment celui visant à augmenter l’enveloppe budgétaire destinée à la représentation diplomatique française à Ouagadougou de 4 millions d’euros en raison de dégradations exceptionnelles liées aux récentes violences au Burkina Faso (mission budgétaire “Action extérieure de l’État”).

De même, la commission des finances a voté un amendement qui propose de flécher certains crédits budgétaires alloués à la mission ”Relations avec les collectivités territoriales” à un fonds de 20M€ pour l’accompagnement des collectivités particulièrement touchées par les incendies exceptionnels de l’été 2022, telles que la Gironde.

La seconde partie du PLF fera ensuite l’objet d’un débat en séance publique à l’Assemblée nationale, à compter du 27 octobre. Comme pour la première partie, le gouvernement pourra de nouveau avoir recours à l’article 49.3 sur ce texte. Et à ce jour, tout indique que cette option est la plus probable.

Co-écrit avec Samuel Eveno, assistant chargé d’études.

 

 

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