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11/10/2022

Budget 2023 : "Protéger les Français" et surtout leur pouvoir d'achat "coûte que coûte"

Régulation Action publique Finances et fiscalité
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Budget 2023 :
Lisa Thomas-Darbois
Auteur
Lisa Thomas-Darbois
Directrice adjointe des études France et Experte Résidente

"Protéger les Français et aller vers le plein emploi" sont les mots choisis par le gouvernement le 26 septembre dernier pour définir le projet de loi de finances (PLF) pour 2023. Comme un écho aux promesses de la campagne présidentielle du printemps dernier, l’exécutif se veut protecteur et garant du pouvoir d'achat des Français. Dans la continuité des mesures votées cet été - dans la loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat et dans la loi de finances rectificative 2022 - le gouvernement s'est en effet engagé à soutenir les ménages face à une crise énergétique qui s’annonce durable et à une inflation qui pourrait atteindre près de 4 % en 2023.

Les débats parlementaires menés la semaine dernière en commission des finances de l'Assemblée nationale - sur la 1ère partie du PLF relative aux recettes - tendent toutefois à rappeler les profondes divergences qui subsistent sur ce sujet, entre les différentes nuances politiques. Et si la menace du recours à l'article 49-3 - au cours de la semaine de débats en séance publique qui s'annonce - est plus que jamais d’actualité, les oppositions semblent déterminées à défendre leurs amendements en faveur du pouvoir d’achat des ménages. Quel en serait l'impact concret pour les Français ? Les mesures parlementaires proposées sont-elles budgétairement viables ? Cet article se fonde notamment sur des chiffrages de l'Institut Montaigne, réalisés par des experts indépendants, spécialistes des finances publiques.

PLF 2023 : matérialisation du projet présidentiel pour le pouvoir d’achat des Français

Comme annoncé par le président-candidat Emmanuel Macron, le 7 mars dernier, lors de la campagne présidentielle 2022, l'une des mesures les plus emblématiques du PLF est celle de la prorogation du bouclier tarifaire en 2023. Inscrite - pour son volet fiscal - à l'article 6 du projet de loi de finances, cette mesure devrait bénéficier à l'ensemble des ménages ainsi qu’aux petites entreprises en permettant une hausse "contenue" des prix du gaz et de l’électricité de l'ordre de 15 %. Le coût de ce dispositif est estimé à 16 Md€ net en 2023, alors que l'Institut Montaigne avait estimé le coût d’une poursuite du gel des tarifs du gaz en 2022 à 10 Md€ pour les finances publiques.

L'une des mesures les plus emblématiques du PLF est celle de la prorogation du bouclier tarifaire en 2023. 

S'agissant de la rémunération des salariés et des enjeux de partage de la valeur, ce PLF s'insère aussi dans la droite ligne programmatique du président de la République. En témoigne l'amendement déposé par Aurore Bergé - présidente du groupe Renaissance à l’Assemblée nationale - et adopté en commission des finances, qui vise à prolonger d'un an, l'exonération de forfait social sur l’abondement versé en complément des versements personnels des salariés, dans le cadre du plan d'épargne salariale.

Suite logique à la prorogation et au triplement du plafond de la prime exceptionnelle pour le "pouvoir d’achat" (PEPA), promesse de campagne d'Emmanuel Macron, cet amendement poursuit le travail initié par la loi "pouvoir d’achat" adoptée cet été. Cette dernière promeut en effet les dispositifs d'épargne salariale, tout en portant création d'une nouvelle prime de partage de la valeur (PPV), dont les effets potentiellement néfastes, à long terme, pour les dispositifs d'intéressement et de participation, ont été soulignés par un récent rapport de l'Institut Montaigne.

La question du pouvoir d'achat dans les débats parlementaires : entre dogmatisme, enjeux budgétaires et soucis d'efficacité

Dans le cadre de l'examen parlementaire, les députés peuvent proposer, par voie d'amendement, des mesures diverses, se rattachant, ou non aux articles du texte financier. C'est ainsi que, dans le cadre de l’examen de la 1ère partie du PLF - relative aux recettes - en commission des finances de l'Assemblée nationale, certaines propositions de députés de l'opposition, en faveur du pouvoir d'achat des ménages, ont été adoptées. Si ces adoptions ne garantissent en rien qu’elles figureront dans le budget final pour 2023, elles ont le mérite d’alimenter le débat démocratique, et surtout, d'interpeller l’exécutif quant à l’absence ou au mauvais calibrage de certains dispositifs, dans ce PLF.

C'est le cas de la mesure d'indexation du barème de l'impôt sur le revenu au niveau d'inflation, retenu à un niveau de 5,4 % pour 2022 par le gouvernement, et qui figure à l'article 2 du PLF pour 2023.

Soulignant le risque d'aggravation des inégalités d'une telle mesure pour les ménages les moins aisés, Charles de Courson (Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires) a ainsi déposé un amendement visant à relever l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu sur un niveau d'inflation de 6,4 % pour les quatre premières tranches de revenu et de 4,4 % pour la dernière tranche, et non de 5,4 % pour toutes les tranches, comme proposé par le gouvernement. Soutenu par de nombreuses formations politiques, y compris la NUPES et le RN, cet amendement a ainsi été adopté.

Certaines propositions de députés de l'opposition, en faveur du pouvoir d'achat des ménages, ont été adoptées.

L'Institut Montaigne estime pourtant que, contrairement à son objectif initial, les foyers dont les revenus sont les plus élevés, en sortiraient gagnants. Cette mesure représente, par ailleurs, un coût supplémentaire de 0,8 Md€ supplémentaire par an pour l'État par rapport à la mesure initiale figurant dans le PLF (détails de l’analyse ci-dessous). 

Les analyses de certaines de ces propositions permettent ainsi de souligner la différence qui existe entre une intention louable, tournée vers l'intérêt général et son implication concrète pour les finances publiques et le pouvoir d’achat des Français. Ainsi, l'amendement déposé par la députée écologiste Eva Sas (Écologiste - NUPES) visant notamment à exonérer de TVA l'usage domestique des premiers 18,2 m3 d’eau - ce qui correspondrait à la quantité d’eau nécessaire pour toute personne physique par an, d’après l’OMS - a été adopté par la commission des finances. Pourtant, selon nos analyses, cette mesure ne permettrait qu’une économie de l’ordre de 50 centimes d’euros par mois pour les Français, pour un coût total pour l'État, de 300 à 400 M€ par an. À titre de comparaison, l’Institut Montaigne avait estimé que défiscaliser les pensions alimentaires représente un coût de 500 M€ par an, pour un gain de 50 à 60 € pour les ménages concernés. De même, un amendement adopté par la commission des finances, - déposé par Marc Le Fur (LR) - vise à relever la valeur faciale des tickets-restaurants de 11,84 à 13 euros, de manière à "soutenir le pouvoir d’achat des salariés et leur donner accès à un repas complet et sain". Cette mesure qui pourrait bénéficier aux plus modestes, qui ont de plus en plus recours à ces titres pour faire leurs courses au supermarché, représenterait un manque à gagner, selon l’Institut Montaigne, de près de 200 M€ par an pour les finances publiques. De moindres recettes pour le moins significatives pour une valeur du ticket-restaurant rehaussée de moins de 2 €, pour les 4,8 millions de salariés concernés.

Enfin, si les députés ne peuvent proposer d'amendements qui alourdissent les dépenses publiques et qui dégradent l’équilibre financier, certaines pratiques parlementaires permettent en théorie de contourner ces obstacles constitutionnels et ainsi, de proposer des mesures très coûteuses pour l'État. C’est notamment le cas d’un amendement déposé par Stéphane Peu (Gauche républicaine - NUPES), qui propose une revalorisation du montant des APL et des allocations logements, en permettant d'octroyer aux bénéficiaires des APL un crédit d'impôt d’un montant équivalent. Adopté par la commission des finances, cet amendement coûterait près de 1,2 Md€ par an selon nos estimations et surtout, contribue à l'inflation de la norme fiscale, ce qui nuit à la lisibilité de l'impôt. Le droit d'amendement pour les parlementaires constitue toutefois un droit constitutionnel, garant du bon fonctionnement de nos institutions et de notre démocratie. S'il peut être une arme pour lutter contre la politique du gouvernement, en PLF ou dans le cadre de toute autre loi ordinaire, il ne sera sans doute pas suffisant cette fois-ci, face à un 49-3 qui s'avère inéluctable sur cette 1ère partie du PLF, dans les prochains jours.

Impact sur les finances publiques :

Coût estimé : 0,8 Md€ par an

Commentaire synthétique du chiffrage et ses effets : 

Le barème progressif de l'impôt sur le revenu repose sur des taux d'imposition croissants (0 %, 11 %, 30 %, 41 %, 45 %) en fonction des tranches de revenu, au nombre de cinq. L'amendement vise une revalorisation des 4 premières tranches de revenu de 6,4 % (au lieu de 5,4 % prévu par le Gouvernement dans le PLF pour 2023) et de 4,4 % de la dernière tranche (au lieu de 5,4 %). 

L’indexation globale de + 5,4 % prévue initialement par le Gouvernement coûterait 6,4 Md€ l’an prochain, la modulation prévue par l'amendement représenterait un surcoût annuel de 0,8 Md€ d’après l'outil Leximpact mis à disposition du Parlement. 

La mesure parlementaire, comme celle du Gouvernement, bénéficierait à l'ensemble des 18,7 millions de foyers fiscaux qui ne sont pas exonérés par l'impôt sur le revenu. Les ménages aux revenus élevés payant plus d'impôts, en seraient les principaux bénéficiaires. En moyenne, les foyers du 10ème décile de la répartition des revenus (au-delà de 55 275 €) gagneraient, par rapport à la mesure du Gouvernement, 95 € grâce à la mesure portée par l'amendement. 

À titre d'exemples, un foyer de 2 adultes gagnant 4 000 € ou 20 000 € par mois paieraient respectivement 32 € ou 285 € d'impôts sur le revenu en moins grâce à l'amendement, des économies pour ces ménages qui s'ajoutent à celles de 248 € et 1542 € qu'impliquent la mesure du Gouvernement. Autrement dit, si la norme fiscale demeurait inchangée, ces deux ménages paieraient respectivement 280 € et 1827 € d’impôts en plus en 2023.

Chiffrage détaillé de la proposition : 

L'amendement porté par l'Assemblée nationale impliquerait une baisse du rendement de l'impôt de 86,9 à 86,1 Md€. L'outil Leximpact, mis à disposition du Parlement, permet d'en décomposer le coût en fonction des déciles de revenus. Près de la moitié du coût de la mesure bénéficierait au 10e décile de revenus. 

 

Recettes d'impôt sur le revenu en Md€PLF 2023AmendementMoindres recettes
1er décile : revenus ⩽ 2 366 €/an000
2ème décile : revenus ⩽ 9 034 €/an000
3ème décile : revenus ⩽ 13 487 €/an000
4ème décile : revenus ⩽ 17 108 €/an0,060,050,01
5ème décile : revenus ⩽ 20 664 €/an0,810,780,03
6ème décile : revenus ⩽ 25 758 €/an1,681,650,03
7ème décile : revenus ⩽ 31 957 €/an2,862,790,07
8ème décile : revenus ⩽ 40 104 €/an5,815,690,12
9ème décile : revenus ⩽ 55 275 €/an11,4311,30,13
10ème décile : au-delà64,2463,870,37
TOTAL86,8986,130,76

 

Source : Leximpact

Impact sur les finances publiques : 

Coût estimé : entre 300 M€ et 400 M€ par an

Commentaire synthétique du chiffrage et ses effets :

Les Français consomment de l'ordre de 54 m3 d'eau par an en moyenne, pour un coût facturé du mètre cube d'eau de 4,3 €. Au total, pour chaque habitant, les dépenses annuelles d’eau s'élèvent en moyenne à 230 €, soit près de 20 € par mois.

La facture d'eau des Français finance d’abord l'assainissement (42 %) et l'eau potable (37 %). Les redevances et taxes représentent un cinquième de la facture (21 %) et sont versées principalement au bénéfice des agences de l'eau et aux Voies Navigables de France (VNF). La TVA ne représente en moyenne qu’entre 13 € et 17 € de la facture annuelle des Français. 

La "suppression" de la TVA pour 18,2 m3 par an, sur les 54 m3 consommés en moyenne, conduirait à une économie moyenne comprise entre 4,5 € et 6 € par an. Au total, cette mesure impliquerait une économie de l'ordre de 50 centimes d'euro par mois pour les Français.

Chiffrage détaillé de la proposition : 

La TVA représente environ 7,5 % de la facture d'eau des Français. Sa "suppression" pour une consommation jusqu'à 18,2 m3 par personne impliquerait une moindre recette pour l'État comprise entre 300 M€ et 400 M€. 

L'Office français de la biodiversité estime qu'environ 1,4 million d'habitants en France métropolitaine, ont seulement "accès à des services de base (élémentaires) et n’ont pas accès à l’eau gérée en toute sécurité"). 

Néanmoins, il est peu vraisemblable que cette suppression améliore l'accès des Français à l’eau et à l'assainissement, celui-ci étant davantage limité par les infrastructures de réseau que par les frais de TVA payés par les ménages. À l'inverse, le financement de nouvelles infrastructures ou d'infrastructures rénovées par l'État suppose que celui-ci dispose des recettes nécessaires à son action.
 

Impact sur les finances publiques : 

Manque à gagner : 174 M€ par an

Commentaire synthétique du chiffrage et ses effets : 

Le dispositif de ticket restaurant a un double coût pour les finances publiques : 

  1. La participation de l'employeur n'est pas assujettie aux cotisations patronales.
  2. La participation de l'employeur n'est pas assujettie à l'impôt sur le revenu du salarié.

Il existe donc un effet potentiel de substitution à une hausse de salaire, qui a un effet équivalent en net pour le salarié mais sans assujettissement ni social ni fiscal. 

L'amendement au PLF ne prévoit de compensation de la perte de recettes que pour l'Etat, par une hausse des taxes sur le tabac. Or la perte de recettes est trois fois plus importante pour la sécurité sociale que pour l'Etat. La législation sociale renvoyant au code général des impôts pour fixer le montant exonéré, l'exonération supplémentaire proposée par l'amendement s'appliquerait aussi à la sécurité sociale. Or, cet impact n'est pas identifié dans l'exposé des motifs. 

La DG Trésor estime que l'aide publique au dispositif des titres restaurant a un effet économique positif pour le secteur de la restauration et, plus largement, de l’alimentation. Mais elle ajoute que cette aide pourrait être orientée sur un autre secteur pour un même rendement et que par ailleurs, elle a un effet anti‐redistributif important dans la mesure où contrairement à une hausse du salaire qui serait plus neutre, la déduction fiscale associée au titre restaurant ne bénéficie pas aux revenus les plus faibles (qui sont non imposables).

Chiffrage détaillé de la proposition : 

La moindre recette pour la sécurité sociale liée à l'exonération actuelle de cette assiette est évaluée avant la mesure à 1,28 Md€.

En partant de cette donnée pour 2020 et en l'actualisant des hausses du montant de contribution patronale exonéré, l'impact de la hausse proposée pour le PLFSS 2023 peut être estimé à 134 M€ de pertes de recettes de cotisations sociales.

La moindre recette pour l'État liée à l’exonération d'impôt sur le revenu de la participation des employeurs est évaluée pour 2022 à 420 M€. En partant de cette donnée, actualisée de l'évolution proposée par la mesure, le coût fiscal de celle-ci peut être estimé à 41 M€. Le total des moindres recettes pour les finances publiques peut être estimé à 174 M€.

Impact sur les finances publiques : 

Coût estimé : 1,180 Md€ par an

Commentaire synthétique du chiffrage et ses effets : 

Le coût budgétaire de la mesure est très élevé. L'outil du crédit d'impôt n'est mobilisé que pour contourner l'article 40 de la Constitution, qui limite la création de dépense par amendement parlementaire davantage en matière de charge qu’en matière de recettes. La loi fiscale s'en retrouve encore complexifiée, l'impôt sur le revenu étant déjà grevé de très nombreuses niches fiscales. 

Sur le plan économique, les études universitaires du dispositif des APL pointent un risque de captation partielle de toute aide au locataire via une hausse des loyers qui tient compte de cette solvabilisation de la demande de logement. 

Chiffrage détaillé de la proposition :

Le nombre de bénéficiaires des aides au logement (APL, ALS, ALF) est de 6,6 millions. Le crédit d'impôt proposé sur ce champ est de 15 € par mois soit 180 € par an. Le coût pour les finances publiques, en moindre recettes d'IR, est donc de 1,180 Md€. Cette estimation est cohérente avec l'exposé sommaire, qui chiffre une mesure équivalente directe sur les APL à 1 Md€.

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