L'élargissement de l'UE, de plus en plus géopolitique ?

Considérer l’élargissement comme un levier géopolitique et le moyen de l’indépendance de l’Europe, notamment face à la Russie, est-il une rupture politique ?

La rupture est nette et l’inflexion européenne est incontestable. Au Sommet de Tivat, Emmanuel Macron a d’ailleurs lui-même déclaré : “Dans cette région [les Balkans] aussi se joue l’indépendance de l’Europe sur le plan énergétique, sur le plan de la sécurité, sur le plan des routes migratoires”.
 

Après la chute de l’URSS, l’Europe centrale aspirait aux libertés politiques et aux valeurs démocratiques associées à l’UE, tandis que Bruxelles restait dans une logique plus technocratique, celle de l’exportation d’un modèle ouest-européen : avant l’invasion de l’Ukraine en 2022, les dynamiques d'élargissement étaient relativement fossilisées. La dernière impulsion en la matière provenait du Conseil européen de Thessalonique, en juin 2003, au cours duquel les pays des Balkans avaient reçu la promesse de pouvoir intégrer l’UE. Cela ne s’était concrétisé que pour la Croatie, entrée en 2013.

Des deux côtés (pays candidats comme États membres), une certaine lassitude se faisait ressentir : à Bruxelles, on considérait les efforts des candidats comme insuffisants, et le principe même de l'élargissement suscitait une certaine inquiétude : quel 28e ou 29e intitulé de commissaire européen trouver ? Ne risquait-on pas d’alourdir les procédures de prise de décision et d’alimenter la défiance des opinions publiques en faisant entrer un nouvel État ? Vingt ans après, l’opinion générale était d'abandonner les promesses de Thessalonique à leur belle mort.

Du côté des candidats, le découragement était tout autant présent : l’élargissement était considéré comme une démarche technocratique sans plus-value évidente et, en l’absence de calendrier clair, les pays avaient le sentiment de participer à une épreuve de saut à la perche dont on aurait changé les règles en cours de route, augmentant la hauteur réglementaire de l’obstacle.

2022 a constitué un renversement global : le volet de la politique de voisinage consacré à l’Europe orientale et au Caucase du Sud (l'Arménie, l'Azerbaïdjan, l'Ukraine, la Biélorussie, la Géorgie et la Moldavie), le Partenariat oriental, lancé en 2009, est monté en puissance. L’opportunité de l’élargissement a été examinée sous un jour plus favorable, notamment concernant l’Ukraine et la Moldavie, pour des raisons de sécurité et de solidarité : solidarité directe pour l’Ukraine, qui protège l’UE sur son flanc est, indirecte pour la Moldavie, qui a accueilli près de 140 000 réfugiés ukrainiens (sur une population d'environ 2,5 millions d'habitants) et dont la dirigeante, Maia Sandu, fait preuve d’un grand sens politique et a pris la mesure de la guerre. 
 

Un sommet UE-Moldavie s’est tenu le 22 juin à Bruxelles, après le sommet du 5 juin entre l’UE et les Balkans occidentaux à Tivat (Monténégro) : quels sont les enjeux de cette séquence ?

Le thème retenu pour le sommet UE-Balkans occidentaux du 5 juin 2026, "Une prospérité et une stabilité partagées entre l'UE et les Balkans occidentaux", sonnait à dessein moins géopolitique que les enjeux du moment n’eussent pu le laisser attendre. Le Sommet s’est déroulé à Tivat, au Monténégro, qui est sans doute l’État du sud de l’Europe susceptible de rejoindre le plus rapidement l’UE : avec une démographie comparable à celle du Luxembourg, l’entrée du Monténégro ne devrait pas créer de déséquilibre majeur (un peu moins de 700 000 habitants). Si le pays parvient à clore les 6 groupes de chapitres thématiques de l’adhésion en 2026 ou 2027, il pourrait rejoindre l’UE en 2028 - date que revendique aussi la présidente de la Moldavie, Maia Sandu, pour son pays.

Ce sommet a permis de montrer l’engagement de l’UE à poursuivre la politique d’élargissement et de réaffirmer qu’au-delà des enjeux sécuritaires, l’UE était là pour soutenir la croissance dans une logique d'intéressement à parts égales. Concrètement, cela passe par des avantages socio-économiques tangibles pour les populations, par exemple avec la suppression des frais d’itinérance (frais facturés par les opérateurs téléphoniques en cas d’appels ou d'usage d'internet mobile dans un pays non-européen). L’idée d’un seul espace se concrétise, au moins sur le plan digital. Certaines questions classiques ont été abordées, telles que la lutte contre les ingérences ou la menace cyber. 
 

Quelles sont les attentes des candidats ? Sont-elles avant tout de défense ou le projet politique et démocratique séduit-il encore ?

Les attentes des élites et celles des opinions publiques ne sont pas toujours alignées. Pour les opinions publiques, ce n’est pas nécessairement les questions de sécurité qui sont perçues comme les principaux avantages de l’adhésion - même s’il faut nuancer selon la perception de la menace russe pays par pays. La Moldavie et l’Ukraine considèrent l’UE comme un rempart contre le Kremlin, mais la Serbie, par exemple, retient que les bombardements contre le siège de la RTS (Radio Télévision Serbe) dans le centre de Belgrade en 1999 avaient été lancés par l’OTAN et identifie de façon moins systématique la menace avec l’Est.

Plus généralement, plutôt que d’être sécuritaires, les attentes des populations sont largement socio-économiques : l’UE apportera la prospérité et l’ancrage démocratique. Bruxelles le sait, qui communique plutôt sur les frais d’itinérance téléphonique que sur la menace russe…

Toutefois, les opinions publiques sont aussi conscientes d’un paradoxe : la Hongrie, qui faisait partie de la vague d’élargissement de 2004 (aux côtés de neuf autres, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie, Malte et Chypre) a dérivé vers l’illibéralisme après - et en dépit de - son adhésion, alors même que l’UE était censée être un garde-fou. Ceci amoindrit un peu les espoirs placés par les démocrates dans l’Europe.

Dans le même temps, une sphère conservatrice d’inspiration MAGA voit l'adhésion à l’UE comme une menace pour la démocratie elle-même, au nom d’une certaine conception de la liberté d’expression et des valeurs occidentales telle qu’elle a été développée par J.D. Vance dans son discours de Munich en 2025 : Bruxelles censurerait la voix des Européens et le choix des électeurs. 
 

Les élites des pays candidats, qui ont besoin de s’assurer le soutien de la Commission, font donc elles aussi valoir l’argument sécuritaire : est-ce à dire que la menace russe est leur principal mobile pour agir ? Pas nécessairement : la perspective de l’adhésion signifie davantage de prospérité, donc d’enrichissement collectif (et pourquoi pas individuel), quand bien même les modalités pour y parvenir génèrent une grande frustration.

Au-delà de cet argument, il n’y a pas vraiment de pensée alternative ; la voie européenne semble être un horizon politique incontestable, comme s’il y avait une sorte d’inertie historique, ou ce qu’on pourrait appeler un biais téléologique.. 
 

Où en est l’adhésion de l’Ukraine à l’UE, depuis la levée du veto hongrois le 3 juin ?

La levée du veto hongrois n’est pas un blanc-seing et va avec des contreparties. Peter Magyar a fait partie du Fidesz jusqu’en 2024 - s’il avait été foncièrement en désaccord avec Orbán sur son hostilité à l’Ukraine, il l’aurait quitté avant.

On note bien sûr certaines avancées : la Hongrie accusait Kiev de différer les réparations de l'oléoduc Droujba (qui relie le Sud-Est de la Russie jusqu’à l'Allemagne à travers l'Ukraine, la Hongrie et la Pologne), endommagé par des frappes du Kremlin en janvier. En représailles, Viktor Orbán bloquait un prêt européen de 90 milliards d'euros à l'Ukraine. Avec la défaite du Fidesz aux législatives du 12 avril face au conservateur pro-européen Peter Magyar, l’Ukraine a lancé les réparations de l’oléoduc et la Hongrie a accepté de débloquer le prêt. Les différends ne sont pas réglés pour autant.

Les tensions concernent notamment les droits des minorités hongroises dans l’oblast ukrainien de Transcarpathie, composé de 12,5 % de Hongrois et d’environ 2,5 % de Russes. C’est un legs du traité de Trianon de 1920, par lequel la Hongrie a dû céder les deux tiers de son territoire et plus de trois millions de Hongrois qui y vivaient. Résultat : les Hongrois d’Ukraine votaient principalement pour le Fidesz mais aussi pour le Parti des Régions, parti "pro-russe". Pour tenter de s’assurer la loyauté de ces minorités, l’Ukraine a adopté en 2017 une loi imposant qu’au moins 70 % des cours soient en ukrainien à partir de la cinquième année d’enseignement - ce que Budapest a considéré comme discriminatoire. La loi a été assouplie en 2023 pour étendre l’usage des langues de l’UE et des minorités nationales, tout en conservant l’ukrainien comme langue d’État. Le 3 juin dernier, le nouveau Premier ministre hongrois Péter Magyar a annoncé un "accord historique" (qui n’a pas été rendu public mais concerne les symboles nationaux hongrois et des certificats scolaires en hongrois) sur le sujet mais ce n’est qu’un premier jalon.

Enfin, il faut prendre en compte un argument politique plus ou moins officiel : jusqu’à présent, la Hongrie était un paravent, bien commode à certains égards, pour exonérer l’Union européenne de certaines prises de décisions politiquement périlleuses. 

L’Allemagne a proposé la création d’un statut de "membre associé" sans droit de vote pour l'Ukraine : comment cette proposition a-t-elle été reçue par les États membres et par Kiev ?

Le statut de membre associé ne doit pas nécessairement être considéré comme un statut au rabais : il permettrait d’avancer sur certains chapitres très spécifiques. Le proverbe "un tiens vaut mieux que deux tu l’auras" peut sembler d’un bon conseil. Dans les Balkans, certains pays sont candidats depuis vingt ans, et rien n’a avancé (sauf pour le Monténégro en 2008, qui n’existait d’ailleurs pas lors de la promesse de Thessalonique en 2003).

L’Allemagne, à l’initiative du chancelier Merz, a ainsi proposé pour l’Ukraine une adhésion accélérée, qui permettrait à KIev d’être membre observateur des prises de décision, sans participation directe, mais en bénéficiant des droits qui vont de pair avec l’adhésion à l’UE.

Cette solution pourrait constituer une transition utile : faire entrer un pays en guerre, très fragilisé, demandera une certaine souplesse. L’Ukraine a, politiquement parlant, besoin d’être intégrée le plus rapidement possible, mais on ne peut pas la considérer comme un candidat comme un autre : comment transférer les fonds pour la reconstruction à un pays encore en guerre ? Les transferts militaires sont très attendus, mais c’est sur le plan civil que l’Union européenne a fait ses preuves et sera la plus efficace… 
 

Certains voudraient voir l’adhésion comme un dédommagement pour Kiev, en échange d’un renoncement au Donbass : dans quelle mesure peut-on considérer les choses ainsi ?

Publiquement, la position officielle de l’UE est claire : soutien inconditionnel à l’Ukraine, qui est en train de reprendre l’avantage grâce à ses avancées technologiques et ses percées sur le terrain (dans les régions de Donetsk et Zaporijjia en mai). Certains font même le parallèle avec 1917, quand la Russie, après l’effondrement du régime tsariste, a quitté l’Entente mais que les Américains s’apprêtaient à la rejoindre : l’armistice de novembre 1918 a été signé alors même que tout semblait solidifié. On entend que la population russe va faire pression sur Poutine, que le pays n’est plus sécurisé, comme l’ont montré les frappes en profondeur sur des infrastructures ou sur Saint-Pétersbourg lors du SPIEF, le Forum économique russe.

C’est une façon de voir les choses : on peut aussi souligner que l’Ukraine, proportionnellement, perd plus de soldats que la Russie, que sa population est anémiée, que même si elle continue à recevoir le soutien international, c’est de manière plus conditionnelle… On souligne toujours les considérables capacités d’invention de l’Ukraine, notamment en termes de drones, qui lui offrent une avance considérable, mais il ne faut pas sous-estimer la rétro-ingénierie de la Russie, qui se rend capable de rattraper son retard technologique en récupérant des débris de drones. Cela prendra trois ou six mois, mais cela arrivera.

Ainsi, officieusement, le discours est plus modéré. En réalité, la ligne de front ne bouge pas. Certes, la Russie n’avance pas (ou à la marge), mais l’Ukraine n’est pas en mesure de reprendre ses territoires non plus. Le point d’équilibre militaire actuel est gelé et s’il est très peu probable que l’on puisse faire mieux, d’un côté ou de l’autre, aucun camp n’est prêt à accepter de tout arrêter après les sacrifices et les efforts consentis.  

 

 La clause de défense mutuelle (art. 42 § 7 du TUE) s’appliquerait-elle en cas d’adhésion de l’Ukraine à l’UE ? 
 

Si l’Ukraine est membre de façon pleine et entière, oui. Si elle est membre associé, c’est à voir….
 

En amont du sommet de Tivat, Berlin et Paris ont fait circuler une "note libre" qui imagine une adhésion graduelle à l’UE. À quels desseins correspond cette proposition ? 

L’avantage d’une note libre, ou "non-paper" dans le jargon bruxellois, est qu’elle n’est pas imputable à une source officielle. Ainsi, on peut faire circuler des idées et tester les réactions qu’elles suscitent sans les endosser par des canaux diplomatiques. La proposition franco-allemande sur l’adhésion graduelle cherche une approche plus dynamique, afin de ne pas se trouver pris dans l’alternative Oui/non de l’élargissement mais de permettre des statuts intermédiaires.

Cette note intitulée À New Momentum for Enlargement propose une intégration graduelle aux États membres, qui pourraient rejoindre les institutions européennes, participer aux prises de décision et au marché commun avant d’être pleinement reconnus comme États membres.

Traditionnellement, l’approche qui régit le processus de l’élargissement européen est une approche fondamentalement méritocratique, doublée d’une logique bureaucratique : chapitre de négociation par chapitre de négociation, on vérifie si le pays candidat répond aux critères. Désormais, une seconde approche parallèle informe le processus, qui est d’ordre politique/géopolitique : on procède de façon graduelle parce que l’objectif est aussi celui de la sécurité, et cela passe par un arrimage des pays européens à l’UE. C’est tout le sens de la note libre. 
 

Comment se positionnent les opinions publiques face à l’élargissement et aux coûts qu’il entraîne ?

Le sujet est essentiel :pour qu’un nouveau pays intègre l’Union européenne, il faut mener à bien les négociations et signer les traités d’adhésion : ceci se fait au niveau de la Commission européenne, du Conseil européen et du Parlement européen. Mais ensuite, le traité doit être ratifié par l’ensemble des États membres. Dans tous les autres États, c’est un vote ordinaire au Parlement, mais selon la constitution française (article 88-5), un projet de loi pour la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne doit être soumis à référendum ou être voté par l’Assemblée nationale et le Parlement à la majorité des ⅗.

Cette double condition est particulièrement difficile à remplir. Selon le dernier baromètre de la confiance politique du Cevipof, l’UE obtient un taux d'opinion favorable de 29 % (- 3 points). Les électeurs sont plutôt favorables au soutien à l’Ukraine (⅔) mais il faut aussi prendre en compte la participation différentielle qui rend un vote favorable très hypothétique. Au sein de l’opinion publique, certains intérêts sectoriels peuvent jouer un rôle disproportionné par rapport à leur importance quantitative : la filière des œufs par exemple, très inquiète des exceptions européennes concernant les importations ukrainiennes d'œufs, est très mobilisée contre l’adhésion. En additionnant "les choux et les carottes" sectoriels, pour le dire ainsi, la position ukrainienne pourrait être très fortement fragilisée.

C’est d’autant plus vrai qu’en France, l’opinion publique se distingue du reste de l’UE : ailleurs, être pro-européen est quasi synonyme d’être favorable à l'élargissement, tandis qu’être eurosceptique signifie refuser l'élargissement. En France, les pro-UE peuvent être en même temps contre l’élargissement, qui ne correspond pas aux intérêts hexagonaux en ce qu’il dilue le poids de Paris dans la prise de décision. C’est un immense non-dit, d’autant qu’on ignore qu’elle sera la composition du Parlement français en 2027.

D’autres pays ont des doutes : la Hongrie bien sûr, mais aussi l’Autriche, la République tchèque ou même certains nouveaux membres. 
 

Propos recueillis par Hortense Miginiac

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Le président du Monténégro, Jakov Milatovic, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen et le président du Conseil européen, Antonio Costa à Tivat, le 5 juin 2026.