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Plan Climat de Biden : l’heure de vérité au Congrès

ARTICLES - 2 Novembre 2021

Tel un invité impoli, Joe Biden est donc arrivé à Glasgow les mains vides. Le Président américain espérait rétablir la crédibilité américaine sur le climat à l’occasion de la COP26, et avait même retardé son départ de Washington pour d’ultimes tractations avec les deux camps du parti démocrate, expliquant que l’avenir de sa présidence et du parti étaient en jeu. Il a ainsi évoqué le reste du monde "qui se demande si notre gouvernement est capable de fonctionner", allant même jusqu’à insister : "ceci n’est pas une blague". Pourtant, non sans une impression de déjà-vu, cette diplomatie présidentielle intensive n’a pas su venir à bout des divisions démocrates à temps pour la COP26. 

Le camp démocrate espérait en effet un heureux dénouement des négociations autour de l’adoption simultanée des deux projets-phares du programme de Joe Biden, la loi sur les infrastructures (déjà votée de manière bipartisane au Sénat) et la loi budgétaire Build Back Better, qui comprend le volet climat. Le projet BBB a pourtant été largement édulcoré, puisque son montant a été divisé par deux (en perdant notamment beaucoup de son volet social et familial). Il conserve tout de même un chèque de 555 milliards de dollars consacré à la lutte contre le changement climatique, et constituerait à ce titre le projet d’investissement "vert" le plus ambitieux jamais adopté par les États-Unis. Dans une optique de promotion des énergies les moins carbonées, cette somme s’articule en un ensemble de subventions et de crédits d’impôts en direction du secteur privé et des consommateurs. Il s’agit ainsi d’un choix très américain, qui répond par ailleurs aux exigences du sénateur de Virginie-Occidentale Joe Manchin, qui refusait catégoriquement de pénaliser financièrement l’utilisation des énergies fossiles. S’il est voté, le plan n’en demeurera pas moins imparfait. En particulier, un des volets du BBB propose des investissements massifs dans de nouvelles technologies, comme l’hydrogène, ou la séquestration du carbone dont l’efficacité demeure aujourd’hui limitée, plutôt que dans les énergies renouvelables les mieux connues. Autre limite, une section du projet de loi sacrifie la tenue d’évaluations environnementales pour les oléoducs et gazoducs construits sur des domaines fédéraux. Surtout, l’abandon du Clean Electricity Performance Program (CEPP), résultat de la farouche opposition du sénateur Manchin, a largement réduit l’ambition du plan climat - et la possibilité pour les États-Unis de respecter les NDC soumises par le président en avril dernier. 

Véritable colonne vertébrale du projet de loi dotée d’une enveloppe de 150 milliards de dollars, le CEPP avait été conçu comme l’instrument principal du financement de la transition du secteur électrique américain. Il devait en effet soutenir les fournisseurs d’électricité dont la part d’énergie propre dans le mix augmentait d’au moins 4 % par an, et pénaliser ceux qui ne respectaient pas cet objectif. Le programme aurait pu permettre de réduire de près de 80 % les émissions de gaz à effet de serre du secteur de l’énergie américain dans les dix années à venir. Néanmoins, le détricotage minutieux initié par les sénateurs démocrates Joe Manchin et Kyrsten Sinema aura eu raison de cet ambitieux volet du projet. La proposition alternative d’une taxation nationale du carbone, proposée par le Sénateur Ron Wyden, a quant à elle fait long feu.

Aussi, alors que la lutte contre le changement climatique était au cœur du projet porté par Biden, l’étroitesse de la majorité démocrate au Congrès a entraîné une diminution conséquente de l’ambition climatique de l'administration. Reste que, si elle était votée, la loi BBB pourrait permettre une réduction de moitié des émissions de gaz à effet de serre américaines à l’horizon 2030 comparé à 2005, ce qui constituerait un signal fort de la part des États-Unis sur la scène internationale. 

L’action réglementaire, autre avenue d’ambition fédérale

Tous les espoirs ne reposent pas que sur la réussite du projet de loi infrastructure présenté par Joe Biden. L’imbroglio fédéral sur la question du changement climatique ces dernières semaines a poussé Michael Regan, administrateur de l’Agence de Protection Environnementale (EPA), à assurer qu’il promulguerait un agenda "très agressif" indépendamment de l’issue au Congrès. Les mesures devraient notamment cibler les fuites de méthane issues des puits de pétrole et de gaz, particulièrement importantes aux États-Unis en raison des règles et modes d’exploitation, et dont l’ampleur fut révélée par des images satellites l’année dernière. La méthode réglementaire avait déjà permis à l’administration de limiter la production et l’utilisation des hydrofluorocarbures, composants des climatisations et réfrigérateurs connus pour leur impact environnemental très nocif. De la même manière, Joe Biden avait signé un décret pour amener la part des véhicules électriques et hybrides parmi les nouveaux véhicules vendus à 50 % avant 2030. 

Un changement de trajectoire en matière de lutte contre le changement climatique est encore possible aux États-Unis, notamment via le dépassement du cadre fédéral de prise de décision. 

Cette voie réglementaire reste néanmoins fragile, puisqu’un décret peut très facilement être annulé par l’administration suivante, cycle infernal bien connu depuis la fin des années 1990 aux États-Unis. Ainsi, les mesures réglementaires adoptées par un président démocrate (comme Clinton, puis Obama) ont-elles été systématiquement défaites par le président républicain suivant (George W. Bush, Trump). En matière climatique, champ du long terme par excellence, cette incertitude est hautement dommageable. Elle l’est aussi d’un point de vue purement économique, eu égard au besoin des entreprises en visibilité pour entériner des décisions d’ordre stratégique qui orientent au mieux leurs investissements.

De manière intéressante, les déclarations de Michael Regan soulignent une anticipation des attaques légales que subira l’agenda adopté par la EPA, autre cycle connu qui avait eu raison du Clean Power Plan porté par Barack Obama en 2015. 

Un changement "bottom-up" ?

Un changement de trajectoire en matière de lutte contre le changement climatique est encore possible aux États-Unis, notamment viale dépassement du cadre fédéral de prise de décision. 

C’est d’abord le monde économique américain qui semble avancer tambour battant sur la question, ce qui pourrait favoriser un changement durable de modèle. Le frémissement est particulièrement palpable sur le marché de l’automobile : outre le géant Tesla, aujourd’hui valorisé à 1 000 milliards de dollars, la récente annonce par General Motorsde son intention d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2040 entérine l’avènement du véhicule électrique sur le marché. À l’aune de l’adoption de mesures ambitieuses par certains partenaires proches, comme l’Union européenne dans le cadre de son paquet "Fit for 55", l’intérêt économique du changement de pratique pour les entreprises américaines fait peu de doute. Cette émulation pourrait, à terme, faire foi de projet de lutte contre le changement climatique au niveau national en l’absence de mesures fédérales fortes. 

En outre, la lutte contre le changement climatique se joue aussi au niveau local. En l’absence de leadership fédéral sur la question au cours de l’ère Trump, États et villes se sont faites artisans de l’ambition américaine durant quatre années. Alors que l’administration Trump s’était retirée de l’Accord de Paris, un cinquième des États américains, représentant près de la moitié de la population, s’était engagé à le respecter malgré tout. Cette dynamique se poursuit en s’intensifiant, notamment en raison des catastrophes climatiques de plus en plus fréquentes que connaît le territoire américain.

À ce titre, il importe de souligner l’adoption récente par le Congrès de l'Illinois d’une loi historique qui devrait permettre à l’État d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050. De la même façon, la ville de Phoenix a récemment relevé ses ambitions, en vue d’atteindre la neutralité carbone au même horizon. Fruits d’un travail minutieux de négociation associant pouvoirs publics, syndicats et entreprises, le plus souvent marqué par un effort bipartisan, ces initiatives démontrent l’étendue de l’entrepreneuriat climatique porté par les collectivités locales dans le pays

Le sujet du dérèglement climatique s’impose peu à peu sur la scène politique américaine comme un élément incontournable, et ce jusque dans le camp républicain.

L’heure de vérité pour les États-Unis

Pour s’affranchir de l’image de cancre de l’action climatique laissée par la présidence Trump, Joe Biden devra redoubler d’efforts au cours d’une année marquée par la succession des rendez-vous climatiques. Un nouveau retard du Congrès sur le double vote des projets infrastructures et Build Back Better, annoncé pour cette semaine, constituerait pour le Président une déconvenue majeure, alors que le scrutin du mardi 2 novembre pour désigner le prochain gouverneur de la Virginie, extrêmement serré, est analysé comme un référendum sur sa présidence. Pour le climat, il s'agirait évidemment d’une catastrophe, et ce même si un récent rapport du Groupe Rhodium indique que l’atteinte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre du pays demeurerait possible même avec ce plan édulcoré.

Reste que le sujet du dérèglement climatique s’impose peu à peu sur la scène politique américaine comme un élément incontournable, et ce jusque dans le camp républicain. On peut souligner la symbolique qui accompagne le départ pour la première fois d’une délégation de républicains à la COP26 : loin d’être anecdotique, ce gain d’intérêt démontre la porosité du système politique américain aux injonctions des citoyens, de plus en plus préoccupés par le dérèglement climatique et ses conséquences. Un sondage du Pew Research Center avait révélé, en 2020, que 65 % des Américains estimaient que l’action du gouvernement sur cette question était trop faible. De la même manière, l’engagement dit "whole of government" de l’administration Biden sur la question climatique semble porter ses fruits au niveau administratif, en atteste le changement de rhétorique des récents rapports rendus publics par le Département de la Défense (DoD), le National Intelligence Estimate (NIE) ou encore le Département de l’Intérieur (DoI) sur le sujet. Les changements de tons doivent dorénavant donner lieu à des changements de pratiques et surtout à des décisions concrètes. Pour Biden, il en va de l’héritage de sa présidence mais aussi de l’avenir de son parti, tant la question climatique fut au centre de la mobilisation du camp démocrate en 2020. Pour la planète, l’enjeu est évidemment encore plus élevé. 

 

 

Copyright : Evan Vucci / POOL / AFP

 

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