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Les États face au coronavirus – Le modèle danois à l’épreuve du Covid-19

BLOG - 5 Mai 2020
Les points clés
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Le premier cas de coronavirus a été détecté au Danemark le 27 février, chez un homme de retour d’un séjour en Italie. Des mesures de confinement sont entrées en vigueur le 16 mars ; le pic de l’épidémie a été atteint autour du 3 avril, avec 466 nouveaux cas en 24h, un peu plus de 500 hospitalisations dont environ 150 en soins intensifs et 20 morts, selon les autorités sanitaires danoises.

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Relativement épargné durant la pandémie du Covid-19, le Danemark a débuté son déconfinement de façon graduelle et contrôlée le 15 avril, un mois après la mise en place de mesures restrictives visant à contenir la progression du virus dans le pays. Ce déconfinement est observé avec attention par de nombreux voisins européens, notamment sur les questions d’éducation, le Danemark étant le premier pays à rouvrir une partie de ses établissements scolaires.

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L’approche scandinave sur la gestion du Covid-19 a laissé percevoir deux approches différentes : celle du Danemark et de la Norvège, faisant le choix de prendre des mesures très tôt dans l’apparition de la crise, afin de prévenir une brusque montée de l’épidémie sur son territoire, s’opposant à celle de la Suède, ayant une approche beaucoup moins restrictive et n’imposant pas de confinement total à la population, ni de fermeture des commerces et des lieux publics.

Chronologie

  • 27 février : le premier cas de coronavirus est détecté au Danemark, chez un homme de retour d’un séjour au ski en Lombardie.
  • 11 mars : le Danemark enregistre son premier décès dû au Covid-19.
  • 13 mars : le Parlement danois promulgue une loi d'urgence étendant les pouvoirs des autorités de santé publique et des forces de l'ordre. Cette loi autorise notamment des mesures limitant l'accès aux institutions publiques et aux transports publics
  • 14 mars : les frontières danoises sont fermées à tous les étrangers non-résidents ou ne travaillant pas au Danemark.
  • 16 mars : après une allocution de la cheffe du gouvernement social-démocrate Mette Frederiksen le 11 mars annonçant la mise en place de mesures restrictives, le confinement entre en vigueur. Les établissements scolaires, les administrations et les lieux publics (commerces non essentiels, lieux de culte, cinémas, théâtres, salles de spectacles etc.) sont fermés. Les sorties ne sont pas limitées.
  • 30 mars : Mette Frederiksen annonce que le gouvernement danois pourrait déconfiner le pays de façon contrôlée et graduelle, sous réserve que la population continue à suivre les recommandations générales sur les conduites à tenir et que le nombre de personnes hospitalisées reste stable.
    Le gouvernement annonce également la mise en place prochaine d’une stratégie de test généralisé lancé par le Statens Serum Institut, un institut de recherche danois.
  • 1 avril : le Danemark enregistre son plus grand nombre de décès en 24h, soit 22 morts
  • 3 avril : le "pic" de l’épidémie est atteint autour avec 466 nouveau cas en 24h et un peu plus de 500 hospitalisations dont environ 150 en soins intensifs (source : autorités sanitaires danoises).
  • 6 avril : un déconfinement graduel et contrôlé est annoncé par la Première ministre. Celui-ci comprend notamment la réouverture de certains établissement scolaires, des cabinets de professions libérales, des petits commerces et petites entreprises (ex : salons de coiffure, salles de sport, etc.).
    "Notre approche ressemble un peu à celle du funambule. Si nous restons trop immobiles nous risquons de tomber et si nous allons trop vite, cela peut mal finir. C’est pourquoi nous devons être prudents et avancer pas après pas" déclare la Première ministre lors de son allocution.
  • 15 avril : les crèches et écoles primaires accueillent à nouveau les jeunes Danois ; le Danemark est le premier pays à rouvrir une partie de ses établissements scolaires.
    Un décret, en vigueur jusqu’au 10 mai, interdit les rassemblements de plus de 10 personnes.
  • 20 avril : les petits commerces et petites entreprises ouvrent à nouveau leurs portes.
    Le gouvernement danois décide d’exclure les entreprises enregistrées dans des paradis fiscaux des dispositifs d’aide mis en œuvre face à la crise provoquée par la pandémie de coronavirus.
    La campagne de test généralisée débute, le ministre de la Santé Magnus Heunicke déclarant que celle-ci est "le moyen le plus efficace de stopper l’expansion de la pandémie". Les personnes testées jusqu’ici étaient les personnes à risque ou présentant des symptômes sévères, faute de test suffisants pour les proposer à toute la population.
  • 21 avril : aucun rassemblement de plus de 500 personnes n’est autorisé jusqu’au 1er septembre.
  • 30 avril : Mette Frederiksen déclare au Parlement que "l’infection est sous contrôle et la stratégie danoise a réussi dans une première phase difficile".
  • 1er mai : réouverture des zoos et parcs à thème.
  • 10 mai : réouverture prévue des collèges, lycées, restaurants et bars.

Analyse

Le Danemark, gouverné par une coalition de gauche depuis le scrutin de juin 2019, fait partie des pays "laboratoires" dans la gestion de la crise du Covid-19, au même titre que l’Autriche. Ce statut s’explique par la mise en place anticipée d’un confinement généralisé et de la fermeture des frontières danoises. Ces mesures ayant rapidement porté leurs fruits, le Danemark est l’un des premiers États en Europe à avoir annoncé un déconfinement graduel et contrôlé de la population.

La propagation du virus au Danemark

Le Danemark a adopté en premier lieu une stratégie de "suppression" : distanciation sociale, confinement de la totalité de la population et dépistage des personnes à risque.

Après l’annonce du premier cas détecté dans le pays le 27 février, la courbe de progression du Covid-19 augmentait rapidement au Danemark, allant jusqu’à atteindre 256 nouveaux cas dans la journée du 10 mars. Le gouvernement danois fermait ses frontières le 13 mars, quelques jours avant la France et d’autres pays européens, puis mettait en place son confinement le 16 mars. L’expansion de l’épidémie diminuait dès lors, passant à 37 nouveaux cas le 14 mars, avant de progresser à nouveau et d’atteindre son pic une quinzaine de jours après, le 3 avril.

La réouverture des écoles danoises le 15 avril a provoqué une légère augmentation du nombre de personnes infectées. La courbe est de nouveau repartie à la baisse depuis le 24 avril, pour atteindre 39 nouveaux cas le 29 avril. On ne peut cependant pas parler de deuxième vague épidémique à ce stade du déconfinement.

De la stratégie de suppression à la stratégie d’atténuation

Pour répondre à la propagation du virus dans le pays, le Danemark a adopté en premier lieu une stratégie de "suppression" : distanciation sociale, confinement de la totalité de la population et dépistage des personnes à risque, en vue d’infléchir la courbe épidémique et ne pas saturer les hôpitaux.

En rouvrant de façon graduelle la société danoise, Copenhague s’oriente désormais vers ce que les autorités sanitaires qualifient de "stratégie d’atténuation", dont le but est de diminuer les effets de la propagation de l’épidémie. Comme le souligne une étude de l’INRAE, elle vise à maintenir la diffusion du virus tout en la contrôlant. Les autorités sanitaires danoises soulignent que cette stratégie "vise à s’assurer que nous traverserons cette épidémie sans mettre en péril l’État-providence danois".

Ce déconfinement s’accompagne d’une campagne de tests généralisée annoncée le 20 avril par le ministère danois de la Santé. Celle-ci vise à disposer d’un "échantillon représentatif" permettant de fournir une image réelle de l'infection au Danemark. Le 26 avril, 5 tentes de tests étaient déjà mises en place dans le pays et onze nouvelles tentes devaient être installées.

La Scandinavie, entre fermeté et souplesse

L’approche scandinave sur la gestion du Covid-19 a laissé percevoir deux perspectives différentes. Alors que le Danemark et la Norvège faisaient le choix de prendre des mesures restrictives tôt dans l’apparition de la crise, la Suède adoptait une stratégie proche de celle de "l’immunisation collective", bien que ce terme ne soit pas officiellement mis en avant par Stockholm. Le civisme et le respect des mesures sanitaires sont encouragés. Pas d’interdiction donc, mais un appel au bon sens. Pas de fermeture des commerces et des cafés. Seuls les collèges, lycées et universités sont fermés. Le 6 avril, la Première ministre danoise Mette Frederiksen confirmait que son gouvernement ne souhaitait pas atteindre l’immunité collective et préférait contenir la pandémie jusqu’à ce qu’un vaccin soit développé.

Certains scientifiques danois remettent en question cette position. Dans le quotidien danois Jyllands Posten, le professeur Allan Randrup Thomsen, de l’université de Copenhague, déclarait que "moins la population est infectée, plus il faudra de temps avant que l’épidémie ait touché suffisamment de personnes, de sorte qu’une immunité générale apparaisse au sein de la population". Ces différences d’approche opposent notamment la question de la continuité économique de la société à celle de protection de la santé des citoyens. Le prix à payer pour atteindre cette immunité collective est visible dans les statistiques : selon l’université John Hopkins, qui tient à jour les données Covid dans le monde, plus de 2/3 des décès dans les pays nordiques ont eu lieu à ce jour en Suède (au 30 avril : 2 586 décès en Suède, contre 452 au Danemark et 209 en Norvège).

Le 6 avril, la Première ministre danoise Mette Frederiksen confirmait que son gouvernement ne souhaitait pas atteindre l’immunité collective et préférait contenir la pandémie jusqu’à ce qu’un vaccin soit développé.

Le système de santé danois, pilier de la bonne gestion de la crise ?

Bouleversé par la crise du Covid-19, le système de santé danois s’est rapidement adapté pour faire face à la pandémie. Un bilan relativement positif dans ce pays où l’accès aux soins est universel et la prise en charge par l’État est en moyenne de 85 % contre 78 % en France, d’après le Health Consumer Powerhouse.

Dans les hôpitaux, des unités dédiées ont été créées dans chaque établissement et des lits supplémentaires en réanimation ont été ouverts. Des étudiants en médecine sont venus en soutien aux équipes en place et les médecins à la retraite ont été sollicités.

Le nombre de personnes hospitalisées est passé d’un peu plus de 500 durant le pic du 3 avril à 249, dont 61 en soins intensifs, au 1er mai. En réussissant à contenir la propagation du virus, les services hospitaliers danois n’ont pas connu de réelle saturation et ce malgré le nombre relativement faible de lits d’hôpitaux.Une étude de l’OCDE en 2018 montre en effet que leur nombre est de 2,5 pour 1 000 habitants, contre 6 pour 1 000 en France. Le nombre de lits en soins intensifs est, selon la maison d’édition scientifique Springer Nature, de 6,7 pour 100 000 habitants contre 11,6 en France (moyenne européenne: 11,5).

Des chiffres qui peuvent s’expliquer par le fonctionnement particulier du système hospitalier au Danemark. Réformé en 2007, celui-ci est très centralisé. Les petits hôpitaux ont été supprimés et un CHU disposant d’urgences spécialisés et d’appareils numériques de pointe a vu le jour dans chacune des cinq régions danoises. L’objectif est d’offrir un diagnostic et un traitement efficaces afin de réduire les durées d’hospitalisation.Les médecins généralistes jouent également un rôle pivot. Ce sont eux qui envoient les patients à l’hôpital : personne, au Danemark, ne va aux urgences de sa propre initiative.

Les médecins généralistes jouent également un rôle pivot. Ce sont eux qui envoient les patients à l’hôpital : personne, au Danemark, ne va aux urgences de sa propre initiative.

Les généralistes, dont le nombre par habitants est plus élevé que dans de nombreux pays d’Europe, ont joué un rôle déterminant dans la cartographie du Covid-19 : une surveillance active incluant des "tests sentinelles" a été mise en place dans plusieurs cabinets, en vue de tester régulièrement des patients présentant des symptômes respiratoires modérés mais également des patients sans symptômes respiratoires. Cette méthode est utilisée pour surveiller les épidémies de grippe.

Le gouvernement a par ailleurs annoncé le 16 mars que des fonds seraient alloués aux projets de recherche liés au Covid-19. Cette aide a augmenté le 30 mars, atteignant une somme d’environ 20 millions d’euros, proposée aux instituts de recherche privés ou publics.

Un test pour les modèles sociaux et économiques

La crise du Covid-19 met à l’épreuve tous les modèles économiques et sociaux en vigueur et l’État-providence ne déroge pas à cette règle. Ce modèle de gouvernance, caractérisé par une participation active de l’État dans les domaines sociaux et économiques, a permis la mise en place rapide de nombreuses aides à la population danoise : aide de l’État aux entreprises, ou accès des citoyens aux services de santé avec prise en charge quasi-totale de l’État. Un tel système de protection sociale a un prix : le Danemark connaît un taux de prélèvement obligatoire parmi les plus élevés de l’OCDE (2ème après la France, les recettes fiscales au Danemark représentent 46 % du PIB, contre 34,2 % en moyenne dans l’OCDE).

Sur le volet de l’emploi, les Danois ont pris rapidement l’initiative de recourir au télétravail, avant l’entrée en vigueur du confinement. Cette pratique est courante dans le pays depuis de nombreuses années. Les employés de l’État ont été invités à travailler de chez eux, avec salaire intégral. Cela représente une large partie de la population : 142 agents publics pour 1 000 habitants au Danemark, contre 89 en France, selon les derniers chiffres de l’OCDE.

Le 18 avril, le gouvernement danois validait la mise à disposition d’un nouveau paquet financier d’environ 13 milliards d’euros, en vue de soutenir les entreprises confrontées à une chute de leurs revenus consécutive aux mesures imposées par le confinement. Cette aide devrait permettre d’éviter les licenciements et d’assurer les frais fixes. Un système de compensation pour les indépendants et les freelances a également été proposé.

Cette aide permet par ailleurs aux entreprises de récupérer certains paiements de TVA effectués l'année dernière, sous forme de prêts à taux zéro. L’État devrait financer ces mesures en émettant des obligations d'État.

Au total, les autorités danoises auront débloqué 60 milliards d’euros pour les entreprises, soit 2,6 % du PIB.

Une multitude de scenarii pour l’avenir de l’économie danoise

Les études divergent sur l’ampleur des difficultés économiques auxquelles sera confronté le Danemark à la sortie de la crise. Mais tous s’accordent à dire que, comme le souligne le quotidien danois Berlingske, l’année 2020 pourrait être la pire année économique du Danemark depuis la Seconde guerre mondiale.

Le ministre des finances Nicolai Wammen prévoit une chute du PIB entre 3 et 6 % et a déclaré que le second trimestre de 2020 s’annonçait comme "le chapitre le plus noir de l’histoire économique danoise". La croissance pourrait en effet être de - 6,7 % en 2020 d’après le FMI. Les prévisions françaises sont de - 8 %.

Au total, les autorités danoises auront débloqué 60 milliards d’euros pour les entreprises, soit 2,6 % du PIB.

La gestion du confinement est désormais étudiée par les économistes de la santé, certains considérant que ces mesures étaient exagérées. Selon le think tank libéral danois CEPOS, le coût des traitements liés au Covid-19, dont le taux de mortalité est relativement bas, est beaucoup plus élevé que pour d’autres pathologies habituellement traitées dans le pays. Ce scepticisme est rejoint par Lars Lokke Rasmussen, député du parti libéral danois et ancien Premier ministre, qui déclarait dans une tribune publiée dans le quotidien danois B.T., en reprenant un tweet du Président américain, "Cela arrive rarement mais je suis d'accord avec Donald Trump : le remède ne doit pas être pire que le problème !". Le déconfinement engagé, certains partis politiques, notamment le parti libéral, estiment qu’il faut accélérer celui-ci pour relancer les secteurs essentiels à l’économie, en actant notamment la réouverture des centres commerciaux et des restaurants.

De son côté, l’institution publique danoise De Økonomiske Råd estime que le Danemark pourrait être confronté à deux scénarios. Le premier est une vision optimiste des effets du Covid-19 sur l’économie : une stabilisation relativement rapide avec une baisse de 3,5 % du PIB. Le second, plus pessimiste, prévoit une baisse de 5,5 % du PIB. En comparaison, il était prévu à l’automne 2019 une hausse de 1,9 % du PIB danois pour 2020. De Økonomiske Råd propose quant à lui de réduire la taxe sur l'électricité et d'augmenter la taxe sur le CO2, pour stimuler à la fois l'économie et le changement vert.

Si l’on observe la stratégie adoptée par la Suède, un non-confinement a certes moins de conséquences à court terme sur l’économie. Il entraîne malgré tout un changement dans les comportements : les commerces et restaurants sont ouverts mais leur fréquentation est en baisse. Les échanges internationaux sont au ralenti. Mais il est difficile de savoir si à long terme, la Suède s'en sortira économiquement mieux que son voisin danois.

La fermeture de larges pans de la société a indéniablement un coût particulièrement élevé pour l’économie danoise. Mais l’enjeu repose également dans la confiance que la société danoise met dans ses institutions et ses instances de décision.

Une confiance réaffirmée envers les institutions

Selon un sondage Voxmeter pour l’agence de presse danoise Ritzau publié le 3 avril, les intentions de vote pour le parti social-démocrate, actuellement au pouvoir, ont augmenté de 2,5 %, les plaçant à 8 % de plus que les résultats des dernières élections législatives de juin 2019, au cours desquelles le parti de centre gauche retrouvait la majorité après 4 années passées dans l’opposition.

Ce même sondage indique que 86,3 % des répondants pensent que "le gouvernement a fait ce qu’il fallait" pour faire face à la pandémie, alors que 80 % d’entre eux affirment leur confiance dans les décisions prises par le gouvernement. Le taux de confiance envers les institutions est certes traditionnellement élevé au Danemark en comparaison avec d’autres pays : une étude d’Eurofound de 2019 estime ce taux à 65 % chez les Danois, contre 47 % pour les Français. Mais la Première ministre danoise ne jouissait pas d’une telle popularité avant la crise : son taux de confiance est passé de 39 % le 4 mars à 79 % le 2 avril.

86,3 % des répondants pensent que "le gouvernement a fait ce qu’il fallait" pour faire face à la pandémie.

Du point de vue du processus décisionnel, le gouvernement danois, comme la plupart de ses voisins européens, a introduit des mesures d’urgence pour faire face à la pandémie. Certains pays disposent d’outils pour faire face légalement aux crises. Contrairement à la France, Copenhague n'a pas de législation spécifique sur l'état d'urgence mais s'appuie plutôt sur des projets de loi "ordinaires" présentés au Parlement en cas d'urgence.

Le 12 mars, le Parlement danois adoptait à l’unanimité une loi d’urgence, donnant aux autorités sanitaires le pouvoir d’obliger certains citoyens à passer des tests, à suivre des traitements ou à imposer une mise en quarantaine. Jens Elo Rytter, professeur de droit de l’Université de Copenhague déclarait au Jyllands Posten que cette mesure était "certainement la plus extrême depuis la Seconde guerre Mondiale". Le pays a certes une solide culture de l'État de droit. Pourtant, comme le souligne l’ONG allemande Democracy Reporting International, le fait que la constitution ne prévoit pas de régime spécial pour une situation aussi exceptionnelle n'est pas idéal.

La délicate question du retour à l’école

Dans tous les pays européens, la réouverture des établissements scolaires est une question et un défi qui divisent. À ce titre, les mesures prises par le Danemark, premier pays à rouvrir une partie de ses établissements scolaires, ont été observées avec attention par les autres États européens.

Les crèches et les écoles primaires ont rouvert le 15 avril. Les collèges, lycées et universités devraient ouvrir à nouveau leurs portes le 10 mai. Ces mesures sont soumises à certaines conditions, comme la présence par petits groupes dans les classes ou la distance réglementaire de deux mètres entre les tables. La réouverture des écoles primaires a laissé apparaître des obstacles logistiques, qui pourraient être amenés à se répéter dans d’autres pays d’Europe : certaines communes n’auront pas les capacités d’accueillir tous les niveaux de classe par groupes de 15 à partir du 10 mai, date de retour en classe des élèves de collège et lycée. En effet, les locaux sont déjà utilisés par les écoles primaires récemment rouvertes. À cela s’ajoute la réticence de certains parents. À Copenhague, seulement la moitié des élèves ont repris les cours mi-avril.

La question même de la réouverture des établissements scolaires est controversée, les avis divergeant parmi les chercheurs danois mais aussi européens. La réouverture des écoles va certes de pair avec un souhait de relance économique. Mais il n’est pour autant pas question de brûler les étapes et provoquer une seconde vague de l’épidémie. Au Danemark, le taux de propagation de l’infection a augmenté depuis l’ouverture des écoles et jardins d’enfants, mais sans pour autant stopper la baisse du nombre de personnes infectées.

 

Copyright : Philip Davali / Ritzau Scanpix / AFP

 

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