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Les États face au coronavirus – En Suède, autodiscipline plutôt que confinement

BLOG - 4 Mai 2020
Les points clés
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Touchée par l’épidémie en même temps que les autres pays d’Europe du Nord, la Suède a choisi d’adopter une approche permissive en contraste fort avec la plupart des pays européens et notamment ses voisins (le Danemark, la Norvège et la Finlande ont fermé leurs écoles, leurs frontières et imposé des mesures de confinement). Pour répondre à la crise, l’État et les collectivités ont ainsi partagé à la population des recommandations qui ne sont pas obligatoires mais fortement encouragées. Les mots d’ordre : autodiscipline, solidarité et patience.

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Malgré une grande acceptation des gestes barrières, accompagnée d’un temps de préparation du système de santé et du secteur privé rendu possible grâce à une arrivée légèrement plus tardive de la crise que dans d’autres pays, la Suède a vu son taux de mortalité lié au Covid-19 augmenter de façon significative au mois d’avril, contrairement au reste de la Scandinavie.

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Atteindre l’immunité collective semble être la voie privilégiée d’après les observateurs de ce cas unique au monde, bien que cela ne soit pas la position officielle du pays. Les immunologues suédois expliquent que l’objectif est de limiter la progression de la courbe, de façon à soigner le plus petit nombre possible de malades en même temps.

Chronologie

  • 1 février : le gouvernement suédois qualifie le Covid-19 de "dangereux pour la société suédoise" et annonce ses premières mesures de précaution pour réduire le risque d’infection.
  • 4 février : premier cas de Covid-19 détecté en Suède à Jönköping, ville industrielle moyenne dans le sud du pays (même jour que le premier cas détecté en Norvège).
  • 6 mars : la Suède passe le cap des 100 malades déclarés entre le 5 mars (86 cas) et le 6 mars (146 cas) et accueille ses deux premiers patients en soins intensifs.
  • 11 mars : le gouvernement présente sa première mesure économique pour lutter contre la crise. Ces mesures, présentées successivement les 11, 16, 25 et 30 mars puis les 2 et 14 avril, visent à réduire la propagation de l'infection, contrecarrer les conséquences pour les emplois et les entreprises, offrir des opportunités de sécurité financière et de compensations pour ceux qui se sont retrouvés au chômage, et créer les conditions d'une reprise économique post-crise.
  • 12 mars : interdiction des rassemblements de plus de 500 personnes.
  • 14 mars : les Suédois sont invités à renoncer aux voyages "non nécessaires" à l’étranger. Une ligne téléphonique est ouverte ce même jour pour les questions relatives aux voyages des Suédois, notamment pour les expatriés, et pour les questions plus généralement liées au Covid-19.
  • 15 mars : la Suède compte plus de 1 000 malades déclarés.
  • 18 mars : fermeture des lycées et des universités. Les écoles et les garderies restent ouvertes.
  • 19 mars : fermeture des frontières suédoises sur décision de la Commission européenne (d’abord pour 30 jours, puis jusqu’au 15 mai, enfin jusqu’au 15 juin, date qui est susceptible d’évoluer). En outre, à partir de ce jour, seul le service à table reste autorisé dans les bars, les cafés, les restaurants et les boîtes de nuit (le service au comptoir est habituel en Suède).
  • 20 mars : la ministre de la Culture et le porte-parole du panel culturel au sein du gouvernement annoncent un effort budgétaire supplémentaire d’un milliard de couronnes pour 2020 afin de soulager les musées, les théâtres et les autres institutions culturelles qui souffrent pendant la crise.
  • 22 mars : première prise de parole officielle du Premier ministre suédois Stefan Löfven pour en appeler à la solidarité collective et à la responsabilité individuelle de chacun. Il demande aux citoyens âgés de 70 ans et plus de rester confinés.
  • 29 mars : interdiction des rassemblements de plus de 50 personnes.
  • 31 mars : le gouvernement annonce que plus de 36 000 Suédois ont pu être testés et qu’il va mettre en place une stratégie pour augmenter le nombre de tests au sein du pays.
  • 1 avril : le ministre des Affaires sociales et le directeur général de l’Autorité de la santé publique clarifient la demande officielle en matière de responsabilité individuelle jusqu’au 31 décembre 2020 : rester à la maison en cas de rhume même léger, se laver les mains avec du savon au moins 20 secondes, favoriser la distanciation sociale le plus possible et éviter les heures de pointe dans les transports, renoncer aux différentes festivités et aux déplacements inutiles, et privilégier le télétravail lorsque c’est possible.
  • 10 avril : la Suède passe le cap des 10 000 malades déclarés.
  • 17 avril : demande du gouvernement au Conseil national de la santé d’engager une mission officielle pour identifier les groupes à risque au sein de la population ainsi que le degré d’urgence par groupe.
  • 18 avril : entrée en vigueur de nouvelles mesures réglementaires provisoires en accord avec le Parlement, permettant la mise en place de dispositions plus strictes "en cas d’aggravation de la crise" (cette modification de la loi, annoncée le 4 avril, a vocation à durer 3 mois).
  • 23 avril : la Suède compte plus de 2 000 morts du Covid-19.
  • 24 avril : le nombre de cas de malades continue d’augmenter, y compris à Stockholm. L’épidémiologiste en chef Anders Tegnell explique que "ce n’est certainement pas terminé".

La propagation du virus en Suède

La Suède semble suivre un développement du virus similaire à celui de l’Italie, trois semaines après. Alors qu’au mois de mars, ses courbes coïncident avec le reste de la Scandinavie, c’est en avril que nous remarquons un taux de mortalité bien plus important. Au 27 avril, la Suède compte 217,24 morts par million de personnes. Elle appartient désormais à la catégorie des pays d’Europe qui sont les plus touchés, avec le Royaume-Uni (305,39) ou encore la France (350,16), l’Italie (440,67) et l’Espagne (496,99). De ce point de vue, elle se démarque de façon préoccupante de ses voisins nordiques, comme la Finlande (34,29), la Norvège (35,6) ou encore le Danemark (72,86).

La toute première détection du Covid-19 en Suède cet hiver est provenue d’une personne de retour de Wuhan en Chine. Les cas suivants avaient contracté la maladie lors des vacances sportives d’hiver, dans des stations en Suisse et en Italie. La capitale, Stockholm, est rapidement devenue l’épicentre de la propagation du virus, ce qui est logique puisque la ville est de loin la plus dense du pays.

La capitale, Stockholm, est rapidement devenue l’épicentre de la propagation du virus, ce qui est logique puisque la ville est de loin la plus dense du pays.

Les banlieues de Stockholm (Rinkeby-Kista et Spånga-Tensta), zones plus vulnérables et à la densité plus forte encore, ont vu le virus se propager massivement, avec des moyennes jusqu’à trois fois plus importantes que pour le reste de la capitale. Les autres régions densément peuplées (Skåne tout au sud et Västra Götaland sur la côte ouest) ont commencé à sentir les effets de la crise 15 à 20 jours après Stockholm, avec une évolution importante du nombre de personnes infectées. Ceci s’explique par les mouvements des Suédois pendant les vacances de Pâques.

La réactivité du système de santé et du secteur privé

Avec une arrivée plus tardive de l’épidémie qu’en Asie ou que dans les pays européens du Sud, la Suède a eu un temps, court certes mais significatif, pour réagir face au danger. Conscient de sa principale faiblesse face au Covid-19 (de tous les pays de l’OCDE, il compte le plus faible nombre de lits d’hôpitaux, soit 2,4 lits pour 1 000 habitants), le système de santé a rapidement acté la "situation de crise" pour les hôpitaux de la capitale. Notons que la Suède se trouve parmi les pays les plus généreux de l’Union européenne en termes de dépenses en santé, après la Norvège, l’Allemagne et l’Autriche. Selon une étude de 2017 de l’OCDE et de la Commission européenne, 11 % du PIB suédois sont dédiés au système de santé, là où la moyenne européenne se situe à 9,8 %.

Dans les tout premiers jours du mois d’avril, la capacité en soins intensifs a plus que triplé dans la région de Stockholm selon l’agence de presse nationale TT. L'hôpital de campagne à Älvsjö, à une dizaine de kilomètres de Stockholm, d’une capacité d’accueil supplémentaire de 140 patients, a rapidement ouvert ses portes pour soulager la capitale.

S’agissant du personnel, plus de 100 000 soignants ont été formés en ligne pour combattre le risque de contagion et faire connaître les mesures de protection à adopter. À l'hôpital universitaire de Karolinska à Stockholm, les infirmiers ont été formés sur 3 jours, afin de pouvoir travailler comme auxiliaires en soins intensifs.

Ces efforts ne sont néanmoins pas parvenus à freiner la surmortalité du mois d’avril. À Stockholm, les morgues se sont rapidement remplies et des conteneurs réfrigérés ont été placés à l'extérieur des hôpitaux dans le cœur de la capitale, pour stocker de façon provisoire les corps des personnes décédées en soins intensifs. Les personnes décédées en Suède sont essentiellement des personnes âgées, 87 % ayant plus de 70 ans (63 % ayant plus de 80 ans).

De son côté, le secteur privé a joué son rôle dès le début de la crise. Essity, une entreprise suédoise spécialisée dans la fabrication de produits d'hygiènes, fabrique des masques par millions depuis le début du mois d’avril pour soulager le système de soins et répondre aux besoins des Suédois. Autre exemple, pour augmenter la production de respirateurs dans le pays, l’entreprise de matériel médical Getinge s’est vue "prêter" une cinquantaine de salariés de Scania, une société de construction suédoise de poids lourds détenue par Volkswagen. Par ailleurs, le géant de l'habillement H&M a adapté sa production dans une usine en Chine, afin de fournir des blouses de protection à manches longues pour les soignants.

Dans le même temps, les quatre plus grandes villes de Suède (Stockholm, Göteborg, Malmö et Uppsala), se sont mises d’accord pour contribuer à hauteur de 125 millions de couronnes suédoises, afin de garantir l'achat conjoint d'équipement de protection et de désinfection pour leurs municipalités et le reste du pays.

Pas de mesures strictes mais des "recommandations nationales"

Comme le reste du monde, la Suède privilégie la distanciation sociale pour lutter efficacement contre la propagation de l’épidémie au sein du pays. À Luleå, une ville du nord, on parle d’une distance à respecter de l’équivalent d’un "petit élan".

Pour que celle-ci soit respectée, des orientations nationales mais pas de confinement strict ni de mesures obligatoires imposées par l’État, hormis quelques exceptions qui pourront paraître anecdotiques vues de l’étranger : rassemblements limités à 50 personnes, interdiction des visites dans les maisons de retraite, distance de 2 mètres à respecter dans les restaurants et dans les parcs, ou encore limitation des paris en ligne.

La Suède privilégie la distanciation sociale pour lutter efficacement contre la propagation de l’épidémie au sein du pays.

Les recommandations, formulées par le gouvernement sur les conseils de scientifiques et d’experts, notamment Anders Tegnell, l’épidémiologiste en chef invité du journal télévisé presque tous les soirs, sont connues de tous les habitants grâce à la presse, aux médias et au site officiel du gouvernement. Les décisions majeures en matière de lutte contre le Covid-19 font l’objet d’une traduction sur le site, dans les langues les plus parlées par les minorités (le polonais, le perse, le somalien, le finlandais, le russe et l’espagnol).

D’autres "gestes barrières", en vigueur jusqu’au 31 décembre 2020, sont suggérés par l’État et l’Autorité de la santé publique : rester à la maison en cas de symptômes, se laver les mains avec du savon au moins 20 secondes, favoriser la distanciation sociale le plus possible et éviter les heures de pointe dans les transports, renoncer aux différentes festivités et aux déplacements inutiles, privilégier le télétravail lorsque c’est possible. Les personnes âgées de 70 ans ou plus, identifiées comme appartenant au principal "groupe à risque", sont invitées à rester confinées chez elles. Les communes s’organisent pour que les achats de première nécessité puissent être effectués par leurs voisins. Les écoles primaires, qui sont restées ouvertes, favorisent le plus possible le temps de classe et les récréations à l’extérieur.

Un double appel à l’autodiscipline et à la solidarité

Les Suédois sont invités à se conduire comme les "adultes" qu’ils sont, terme employé par le Premier ministre lors de son allocution officielle du 22 mars. Les radios émettent des messages concrets depuis deux mois : "pas besoin de paniquer, mais mieux vaut être prudent… et si mamie l’attrapait ?" ou encore "calme… ça va aller… ça ressemble surtout à une grippe ordinaire, non ?".

Adossés à ces efforts de sensibilisation, l’État a systématiquement communiqué sur l’épidémie sous les deux angles sanitaire et économique. Le Premier ministre a appelé chaque citoyen à favoriser les commerces locaux. Le nombre d’hôtels et de restaurants qui font faillite a en effet augmenté de 123 %, comparé à celui enregistré sur la même période en 2019. Les coiffeurs, les boulangeries, les cafés, les restaurants, etc. sont pourtant restés ouverts, à condition de respecter les consignes de distanciation de 2 mètres entre les personnes (des fermetures ont lieu au cas par cas pour les lieux qui ne s’y plient pas, sur demande des citoyens à leurs communes), ce qui permet de préserver une partie de l’économie. Mais comme le rappelle la ministre des Finances Magdalena Andersson, citée par le New York Times, la Suède étant fortement dépendante des exports, elle prévoit une croissance de - 7 % de l’économie suédoise cette année.

Les Suédois sont invités à se conduire comme les "adultes" qu’ils sont, terme employé par le Premier ministre.

Globalement, les Suédois se sont montrés respectueux des consignes, grâce à la grande confiance qu’ils accordent en l'État. Avec l’arrivée des beaux jours autour du 20 avril, on apercevait néanmoins des foules dans les restaurants et les parcs à Stockholm et à Göteborg.

Une stratégie de temps long

La Suède est perçue mondialement comme l’un des rares pays ayant fait d’emblée le pari de l’immunité collective. En réalité, rien ne permet de dire qu’il s’agit de la tactique adoptée officiellement par l’État. Pour l’épidémiologiste en chef Anders Tegnell, qui est sensible à l’idée du besoin d’immunité de la population, l’objectif premier du gouvernement est de limiter le nombre de personnes qui présentent des symptômes en même temps de façon à préserver le système d’une situation ingérable. Cette cadence lente peut réussir, à condition de suivre les recommandations de distanciation sociale et de les prolonger dans le temps.

En effet, alors que la plupart des pays européens travaillent à la sortie de leurs confinements autour de dates successives au printemps, la Suède a demandé à sa population de "vivre avec" la crise jusqu’en décembre au moins. La posture officielle est ainsi de penser en termes de "mois" et pas de "semaines". Isabela Lövin, la Vice-première ministre suédoise, a qualifié la crise de "marathon". Parallèlement, la ministre des Affaires sociales Lena Hallengren et le directeur général de l’Autorité de santé publique Johan Carlsson ont indiqué que "l’heure n’était pas à l’allègement des mesures, au contraire". Le pays est conscient qu’il n’en est qu’au début de la crise.

Comment en voir le bout ? Avec l’arrivée d’un vaccin. Pas de surprise à ce niveau pour les Suédois, qui affichent parmi les taux de vaccination les plus élevés au monde sans même avoir besoin de campagnes de vaccinations obligatoires. En Suède, la vaccination est moins perçue comme un geste pour sa propre protection qu’une contribution au bien commun du pays. Il est accepté d’atteindre collectivement les objectifs d’immunité collective : il n’est en effet pas nécessaire que toute la population soit vaccinée, mais seulement une partie, celle-ci variant d’une épidémie à l’autre.

Une posture unique au monde, justifiée ?

Le pays continue de résister à la panique, même si le débat reste évidemment vif au sein du pays, comme dans toutes les démocraties. On trouve les intellectuels d’une part qui, choqués des choix des autres pays du monde, ne peuvent imaginer un monde dicté par des interdictions, un argument qui est devenu consensuel au sein de l’élite suédoise. Les dirigeants d’entreprises ont par ailleurs pris la parole très tôt durant la crise pour rappeler les méfaits d’une économie fermée.

Enfin, il y a les chercheurs radicalement opposés à la posture de l’Agence de la santé publique, qui ont le sentiment de perdre un temps précieux. Ceux-ci cherchent à tout prix un écho médiatique au niveau domestique (lors d’un débat organisé par le média Dagens Nyheter le 14 avril, 22 experts se sont référés, entre autres, aux chiffres de décès de la Suède par rapport à ceux de l'Italie) mais aussi à l’échelle internationale (une immunologiste de premier plan confie au Guardian britannique qu’elle pressent "la catastrophe").

Comment en voir le bout ? Avec l’arrivée d’un vaccin. Pas de surprise à ce niveau pour les Suédois

Les politiques, eux, sont restés étonnamment calmes. Même les Démocrates de Suède ne sortent pas du consensus global. Jimmie Åkesson, chef de ce parti d’extrême-droite, n’a pas saisi l’opportunité de critiquer le gouvernement minoritaire de coalition entre sociaux-démocrates et verts. Au contraire, il explique dans les débats et sur les réseaux sociaux qu’il faut préserver l’économie et rester solidaires. Pour la ministre des Affaires étrangères Ann Linde interrogée par Politico, le soutien de l’extrême droite en Suède ne témoigne en rien d’une tentation pour le libertarisme, mais plutôt du fait que le pays soit parvenu, comme le veut sa tradition du consensus, à mettre d’accord tous les huit partis représentés au Parlement.

Pendant ce temps, la communauté internationale s’étonne de la posture suédoise, tout à fait à la marge. À juste titre, puisque The Economist rappelle que dans les années 1980, le pays avait adopté des mesures globalement plus strictes que ses voisins pour lutter contre la propagation du SIDA. Qu’est-ce qui explique l’adoption de cette stratégie plus laxiste pour le Covid-19 ?

Il y a d’abord l’argument culturel rappelé par bon nombre de commentateurs. Les Suédois sont un peuple peu tactile (ils ne font pas la bise) et ils tiennent au respect de l’espace personnel de chacun dans les lieux publics. Les transports sont rarement bondés. Le système de queue dans les commerces et dans les pharmacies est depuis toujours organisé par numéro d’appel. Il faut dire qu’il y a la place pour adopter ces différents réflexes : en effet, un des atouts de la Suède face à la pandémie est la faible densité de sa population qui peut contribuer à limiter la diffusion du virus. Avec 25 personnes par kilomètre carré, contre 120 en France ou 206 en Italie, la Suède présente parmi les plus faibles densités en Europe.S’il s’agit bien d’une question de confiance pour Cecilia Malmström, cette ancienne commissaire européenne au commerce, interrogée par le GMF dans le cadre d’un podcast, adosse à cet argument culturel un élément d’analyse important du cas suédois : du point de vue légal, le Premier ministre n’est pas autorisé à mettre Stockholm à l’arrêt.

Un des atouts de la Suède face à la pandémie est la faible densité de sa population qui peut contribuer à limiter la diffusion du virus.

L’État ne s’est pas pour autant empêché de préparer le pire au cas où. Autorisé provisoirement depuis le 18 avril à préparer des mesures légales plus strictes, suite à un vote au début du mois au Parlement, le gouvernement n’a pas entièrement écarté la possibilité d’implémenter des règles renforcées, seulement en cas d’aggravation significative de la crise, ce qu’il ferait le cas échéant en bonne intelligence avec le Parlement, l’Autorité de la santé publique et les partis de coalition.

Conclusion

C’est donc en adoptant une stratégie de long terme que la Suède espère trouver une issue à la crise. Assumant depuis le début une sortie de crise dans un futur certainement long, le pays tente en attendant de trouver des solutions pour rassurer les Suédois. L'État est notamment attendu sur sa capacité à tester. L’Autorité de la santé publique a déclaré vouloir augmenter la capacité jusqu'à 100 000 tests par semaine dans les prochaines semaines, explique Karin Tegmark Wisell, chef de département de l’Autorité. Actuellement, entre 12 000 et 13 000 tests sont effectués par semaine.

Les collectivités cherchent aussi des solutions pour rendre la vie des citoyens la plus simple possible. Par exemple, afin d'éviter les problèmes liés à la distanciation sociale dans les transports publics, la région de Skåne lance un nouveau service pour les utilisateurs de l’application du service local permettant de connaître le niveau de congestion dans les bus et les trains, grâce à des capteurs dans les portes.

Ces investissements sont ceux d’un temps long. Pour l’heure, la Suède subit et elle en a tout à fait conscience, bien qu’elle reste sur sa position à rebours du reste de l’Europe. On remarque notamment que les solutions de traçage numérique, implémentées par exemple en Norvège, ne sont pas envisagées par l’État suédois. Néanmoins, pour tenir compte des mouvements de la population dans les analyses quotidiennes de l’Autorité de la santé publique, les données mobiles des Suédois servent de base de monitoring. Elles sont collectées par l’opérateur Telia auprès des clients suédois seulement et anonymisées. De ce point de vue, c’est la science qui guide la stratégie du pays.

Tant qu’un vaccin ne verra pas le jour, le destin du pays continuera d’être entre les mains de l’épidémiologiste en chef Anders Tegnell et de ses collègues. Avec le nombre de cas de malades qui continue d’augmenter, il a expliqué le 24 avril, sans surprise, que "ce n’est certainement pas terminé".

 

Copyright : Anders WIKLUND / TT NEWS AGENCY / AFP

 

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