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Assurance chômage : une réforme difficile mais nécessaire ?

Trois questions à Franck Morel

INTERVIEW - 1 Avril 2021

Alors que la réforme de l’assurance-chômage devrait entrer progressivement en vigueur à l’été 2021, les syndicats s’opposent à ces mesures au vu de la conjoncture actuelle du marché du travail. Pourtant, le gouvernement assume ce pari pour relancer rapidement la dynamique de l’emploi : ces mesures illustrent-t-elles un trop-plein d’optimisme ? Comment expliquer la mise en place tardive du bonus-malus ? Franck Morel, senior fellow sur les questions de travail, d’emploi et de dialogue social à l’Institut Montaigne, et auteur de la note Rebondir face au Covid-19 : neuf idées efficaces en faveur de l’emploi, répond à nos questions.

La réforme de l’assurance-chômage portée par le gouvernement devrait entrer progressivement en vigueur à l’été 2021. Cet été, le nouveau mode de calcul de l’indemnisation des demandeurs d’emploi devrait provoquer une baisse d’indemnisation de 20 % en moyenne pour quelque 840 000 allocataires, selon l’Unédic. Le pari d’une baisse des allocations-chômage pour encourager un retour rapide à l’emploi est-il le bon ?

Le décret organisant la réforme vient de paraître au Journal Officiel le 31 mars 2021.

D’abord, partir de l’idée que les demandeurs d’emploi vont connaître une baisse du niveau de leurs allocations, c’est considérer que les mêmes personnes seront demandeuses d’emploi avant et après la réforme. Aussi, ce raisonnement consiste à faire fi de l’impact potentiel de la réforme de l’assurance chômage qui dont le projet de décret prévoit l’entrée progressivement en vigueur après l’été 2021.
 
Par ailleurs, la philosophie du nouveau calcul du salaire journalier de référence (SJR) est précisément d’inciter à la reprise d’emplois durables. Il s’agit de rendre plus forte la différence de rémunération pour celui qui retrouve un emploi par rapport à la situation de chômage entrecoupée de périodes de reprise du travail. À ce titre, en l’état actuel des règles d’indemnisation, une personne qui alterne la moitié du mois non travaillée et l’autre moitié du mois travaillée à temps plein en CDD est mieux lotie en termes d’indemnisation mensuelle qu’un salarié en CDI à mi-temps tout le mois et qui devient ensuite demandeur d’emploi.
 
C’est précisément ce type de situation qu’entend corriger le nouveau calcul du SJR. L’application de la nouvelle formule a d’ailleurs été atténuée par rapport à ce qui était envisagé à l’automne 2019, en plafonnant les périodes d’inactivité prises en considération dans le calcul.
 
Il est également important de souligner que, si l’allocation servie dans ce cas précis est moins élevée qu’à situation équivalente avec les anciennes règles applicables, c’est de l’allocation versée sur un mois donné dont il s’agit. Or, l’idée de cette réforme est que ce qui est perdu sur un mois donné est en partie réparti sur les autres mois, c’est-à-dire que le nombre de mois d’indemnisation est plus important. Le mode de calcul part d’une logique différente : une indemnisation plus longue mais moins élevée chaque mois, dans certains cas.
 
De façon plus générale, et comme pour toute réforme quelle qu’elle soit, il existe une part de pari dans le choix du gouvernement. Le nouveau mode de calcul du SJR est applicable, en vertu du décret n°2021-346 du 30 mars 2021 paru au Jo du 31 mars 2021, à partir du 1 juillet 2021, date à laquelle nous pouvons espérer que la situation économique et celle du nombre de demandeurs d’emploi aura commencé à s’améliorer, comme elle avait pu le faire mécaniquement après le premier confinement. 

La philosophie de la réforme est d’accompagner au mieux la reprise économique fragile qui succédera à l’année de crise.

En effet, après deux mois de forte hausse en mars et avril 2020, avec plus d’un million de demandeurs d’emploi en plus sur cette courte période, le nombre de demandeurs d’emploi avait ensuite baissé, avec malheureusement une hausse globale au final de 300 000 au moins entre mars 2020 et le début de l’année 2021. 

Par ailleurs, cette réforme de l’assurance chômage doit s’inscrire dans le cadre de la mise en œuvre d’un écosystème global qui doit permettre d’accompagner de manière efficace la reprise économique française après une année particulièrement difficile. Le gouvernement met ainsi en avant le plan "1 jeune 1 solution", la prolongation des aides à l’embauche et la garantie jeunes. Reste à savoir si cela sera suffisant.

L’allongement de la durée de travail permettant l’accès à l’assurance-chômage fait polémique, dans un contexte de crise profonde qui a fait bondir le chômage chez les moins de 24 ans. Cette réforme reflète-t-elle un trop-plein d’optimisme de la part du gouvernement vis-à-vis du marché de l’emploi comme le dénoncent les syndicats ?

Il est bon de rappeler que la philosophie de la réforme est d’accompagner au mieux la reprise économique fragile qui succédera à l’année de crise liée à l’apparition du Covid-19. Les modalités d’entrée en vigueur des nouvelles règles de rehaussement du seuil d’éligibilité de quatre à six mois, du rechargement des droits et de l’application d’une dégressivité de 30 % après le sixième mois pour ceux qui avaient une rémunération de plus de 4500€ bruts mensuels vont dans le sens des propositions formulées par le Conseil d’analyse économique en janvier dernier. Ce dernier proposait de recourir à une logique contra-cyclique, qui verrait les règles devenir plus protectrices en période de crise intense et de hausse soutenue du nombre de demandeurs d’emplois, et se desserrer en temps de reprise.

L’élévation du seuil d’éligibilité, du seuil de rechargement et d’application de la dégressivité après six mois prend en compte cette logique contra-cyclique, et ce à partir de deux indicateurs. Le premier est le nombre de déclarations préalables à l’emploi (DPAE) de plus d’un mois sur quatre mois consécutifs. Le deuxième est la baisse sur six mois consécutifs du nombre de demandeurs d’emploi de catégorie A. La prise en compte de ces indicateurs, qui est effective à compter du 1 avril 2021, ne pourra ainsi donner lieu à la mise en œuvre des nouveaux seuils qu’à compter de l’automne 2021.
 
Le premier indicateur, qui requiert une augmentation des DPAE en cumul de plus de 2,7 millions, n’est pas rempli à l’heure actuelle. En revanche, cette condition était remplie fin 2019, et on peut imaginer que la reprise économique progressive favorisera un retour à la situation pré-pandémie.
 
Le second indicateur est assez exigeant, puisqu’avant le mois de mars 2020 la condition n’avait jamais été réunie au cours du quinquennat. Cet indicateur n’en reste pas moins réaliste, puisque la condition d’une baisse supérieure à 130 000 demandeurs d’emploi de catégorie A depuis plus de six mois est remplie depuis le mois d’octobre 2020. Dès lors, il paraît évident que ces deux indicateurs ont vocation à être atteints.
 
Au-delà de cette réflexion purement technique, il est également primordial de garder à l’esprit qu’en dépit de ces nouvelles règles la France continue de bénéficier d’un des régimes d’assurance chômage les plus protecteurs d’Europe. C’est un point essentiel qu’il faut souligner, sans préjudice des adaptations nécessaires.

En matière de durée minimale d’éligibilité, marquée par le passage potentiel dans la réforme de quatre à six mois en France, seules l’Italie et la Grèce offrent des conditions plus souples (avec respectivement trois et quatre mois). Le ratio d’éligibilité (c’est-à-dire la durée minimale de travail exigée sur une période de référence qui serait donc de 6 mois sur 24 mois), établi à 0,25 en France, n’est plus bas et donc plus avantageux, c’est-à-dire comportant un étalement sur une période de référence plus large des mois travaillés requis pour s’ouvrir des droits, qu’en Italie, en Espagne et en Finlande. De la même manière, la durée maximale d’indemnisation française n’est surpassée que par le voisin belge. Enfin, même avec la dégressivité de 30 % après six mois, et ceci seulement pour les plus hautes rémunérations, la France est le pays européen qui dispose de très loin du plafond d’indemnisation le plus élevé, avec une indemnité mensuelle pouvant aller jusqu’à environ 7 960€ bruts.

Ces différents éléments attestent du caractère particulièrement protecteur du régime français en Europe, et ceci même après la réforme qui entrera en vigueur en trois temps sur 2021 et 2022. La prise en compte de la logique contra-cyclique évoquée plus haut est, du reste, assez intéressante. En cela, les mesures adoptées s’inscrivent logiquement, certainement de manière pertinente, pas forcément de manière suffisante en revanche dans une optique d’accompagnement et de soutien de la reprise économique qui devrait être favorisée à partir de l’été et l’automne 2021.

La France continue de bénéficier d’un des régimes d’assurance chômage les plus protecteurs d’Europe.

La mise en place d'un bonus-malus sur la cotisation chômage payée par les entreprises ne devrait se concrétiser qu’en septembre 2022. Pourquoi le gouvernement a-t-il décidé d’attendre pour mettre en œuvre cette mesure ?

Avant tout, il est important de souligner l’exclusion de ce bonus-malus des secteurs les plus touchés par la crise, c’est-à-dire des secteurs qui bénéficient de l’activité partielle à 100 %. Cela me paraît extrêmement positif, car la reprise économique timide qui s’annonce ne doit pas être entravée par la mise en place de règles pénalisantes, particulièrement dans des secteurs comme l’hôtellerie-restauration qui continuent de payer un lourd tribut dans le cadre de cette crise.
 
Il est vrai que, pour le bonus-malus, la période qui sera prise en compte pour mesurer le taux de séparation débutera en juillet 2021 et s’étalera jusqu’en 2022. Aussi, le bonus-malus n’entrera en vigueur qu’au 1 septembre 2022. Il n’était pas possible techniquement d’accélérer cette entrée en vigueur, une période d’observation du comportement de ce bonus-malus étant nécessaire à sa mise en place effective.
 
Il faut garder à l’esprit que l’application de ce bonus-malus, s’il constitue un engagement du Président de la République, ne connaîtra à mon sens qu’une mise en œuvre symbolique, et ne saurait suffire à la promotion de l’embauche sur des contrats de travail de plus longue durée pour les salariés français. En effet, ces nouvelles règles arriveront à expiration en novembre 2022. Dès lors, leur application, faisant suite à une mesure d’un an de taux de séparation, ne sera effective que pendant deux mois (en septembre et octobre 2022) et sur un nombre limité de secteurs. Il est donc loin d’être certain que cette mesure ait un effet durable et massif sur l’embauche et sur la promotion de contrats de travail plus longs comme le gouvernement l’entend. Son rôle apparaît plus comme remplissant une fonction d’équilibre politique de l’ensemble, ce qui est déjà en soi une justification. C’était inévitable, compte tenu des multiples questions techniques posées sur ce dispositif.
 
À mon sens, la promotion de l’embauche par des contrats de travail plus longs (en CDI ou avec des CDD d’une durée plus élevée) nécessitera une réflexion beaucoup plus vaste afin d’identifier les outils pertinents à la disposition du gouvernement. Dans ma note, je préconisais déjà, par exemple l’extension du recours au contrat de chantier. De la même manière, je pense qu’il sera nécessaire de relancer la réflexion autour des garanties et de l’utilisation du CDD d’usage, pour lequel avait été prévu un mécanisme de taxation forfaitaire abandonné logiquement du fait de la crise. Il n’est évidemment pas opportun de pénaliser certains secteurs comme l’hôtellerie-restauration à l’heure actuelle. En revanche, une fois la sortie de crise amorcée et la reprise engagée dans ces secteurs particulièrement affectés par le Covid-19, il sera bénéfique de se réapproprier ces outils avec les parties prenantes pour examiner les voies et moyens d’aller plus loin, et plus efficacement sans doute que le bonus-malus, pour favoriser l’embauche sur des emplois de qualité.

 

Copyright : PASCAL GUYOT / AFP

 

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