États-Unis : maxi-relance et Néo-Rooseveltisme

Un plan structurel de 11 % du PIB, étalé sur 10 ans…

Le second plan, annoncé le 31 mars, vise explicitement à transformer l’économie par des investissements massifs en infrastructures, ce qui le rapproche du plan "Prochaine génération" de l’UE, dans l’esprit du moins. Formulé par une administration démocrate qui doit composer avec les demandes des différentes tendances du parti, le plan Biden a aussi une coloration politique plus marquée. Conçu pour être mis en œuvre sur une durée de dix ans, soit plus de deux mandats présidentiels, il frappe au premier regard par son envergure : le total des dépenses que le nouveau Président demande au Congrès de ratifier s’élève à 2 290 Mds$, soit 10,7 % du PIB annuel. Mais à la différence du "Plan de sauvetage", le "Plan américain pour l’emploi" (en réalité un plan dédié aux infrastructures) se présente sous une forme fiscalement neutre, puisqu’il est assorti de relèvements d’impôts sur les entreprises sur lesquelles on reviendra et dont il est dit qu’ils devraient rapporter "plus de 2 000 Mds$ sur quinze ans".

… et qui vise à transformer l’économie, pas à la stimuler

Comme les relèvements de taxes sont supposés permanents tandis que les dépenses en infrastructures ne seront que ponctuelles, le plan devrait à la longue se traduire par une baisse des déficits et de la dette publique. Il ne s’agit là en réalité que d’un effet d’annonce : ni le programme de dépense, fortement coloré politiquement, ni l’alourdissement de la fiscalité des entreprises, n’ont de grandes chances d’être maintenues sur une durée de trois mandatures. C’est donc la part du plan qui pourra être mise en œuvre jusqu’en 2024 qui importe véritablement, y compris l’équilibre entre augmentation des dépenses et des impôts, à supposer que le plan soit adopté sans trop de modifications par le Congrès, ce qui est loin d’être gagné. Sous cette hypothèse et en supposant que les calendriers des dépenses et des prélèvements soient uniformément répartis dans le temps, le plan structurel représenterait un stimulus budgétaire annuel de l’ordre de 80 Mds$, soit 0,4 % du PIB (le cumul des dépenses annoncées étant de 2 290Mds sur 10 ans, soit environ 230Mds par an, et le cumul des nouvelles recettes étant supposé dépasser "significativement" 2 000Mds sur 15 ans, en supposant un cumul de 2 200Mds, le supplément de recettes annuels serait de l’ordre de 150Mds par an. Pour l’économie, le stimulus net serait de 80Mds par an, soit 0,4 % du PIB). Comme ce stimulus serait constant, son impact sur la croissance ne dépendrait que de l’impulsion initiale, soit 0,4 % du PIB, ce qui est négligeable par rapport à la taille du plan de sauvetage, 8,8 % du PIB. Même si cette estimation est fragile car fortement dépendante des calendriers politiques et de mise en œuvre, elle montre que l’enjeu du plan structurel n’est pas tant de stimuler l’économie - c’est le rôle du plan de sauvetage - que de la transformer. C’est donc à cette aune qu’il faut l’analyser.

1. Restaurer et développer les infrastructures de transport …

Côté dépenses, le programme le plus massif vise à restaurer et développer les infrastructures de transport pour un montant de 621 Mds$. Le délabrement des 32 000 km des réseaux routiers, ferroviaires et aéroportuaires est une réalité admise depuis longtemps par les deux camps, et il avait fallu l’obsession infantile et raciste de Donald Trump pour son fameux "mur" le long de la frontière mexicaine pour que la rénovation du réseau soit retardée. 

Le plan comporte également deux objectifs transformateurs, liés à l’objectif de réduction des émissions de CO2, dont la décarbonation de la production électrique d’ici 2035.

2. … mais aussi de distribution d’eau, d’électricité et d’accès à internet

Les autres réseaux constitutifs de l’infrastructure du pays, eau, électricité, internet, sont aussi dans un état jugé déplorable, avec des investissements qui seraient même inférieurs à ceux de la Chine, selon la présentation très politique du plan ! Le reliquat de canalisations en plomb devrait être éliminé et l’ensemble du réseau de distribution d’eau modernisé, pour un coût de 111Mds. Le réseau électrique devra être mis à niveau et rendu plus résilient, confronté aux fortes variations de demande et à leur hétérogénéité géographique, la production d’électricité non carbonée subventionnée (y compris, il faut le souligner, l’électricité d’origine nucléaire), le tout pour un coût de 100Mds. L’accès généralisé à l’internet haut débit et la réduction du coût des abonnements bénéficieront d’une subvention de 100Mds également. Notons que, pour baisser les coûts d’abonnement aux fournisseurs d’accès à Internet, le plan Biden met l’accent sur l’acquisition de réseaux par les collectivités locales et assure que "des solutions seront trouvées en collaboration avec le Congrès", sans autre précision. L’idée que les prix élevés des abonnements aux FAI puisse être dus à une concurrence défectueuse entre opérateurs n’est avancée nulle part.

3. Une enveloppe de 780Mds pour logement, écoles, bâtiments publics et système de santé

La partie la plus coûteuse du plan, mais aussi la plus disparate, visera le logement des familles à revenus modestes, la rénovation des écoles et des bâtiments publics et, surtout, le système de santé et de soins des seniors et personnes handicapées, dont l’épidémie de Covid-19 a montré les déficiences, pour un coût total de 400 Mds, soit près de 2 % du PIB. Le plan insiste sur le ciblage de ces mesures, qui devront tout à la fois, créer de "bons emplois syndicalisés", contribuer à réduire les inégalités raciales et géographiques, ainsi que celles touchant les populations indiennes.

4. Un soutien vigoureux à l’industrie domestique, et un effort pour la recherche et la formation

En sus du financement des infrastructures, le plan vise la réindustrialisation du pays, but qui était également poursuivi par la précédente administration, mais par le truchement de barrières protectionnistes. 300 Mds seront consacrés à l’industrie manufacturière et aux SME, 180 Mds à la R&D et la technologie, et 100 Mds au capital humain via la formation permanente. La part du lion de ce chapitre ira directement aux entreprises et aux filières jugées stratégiques, comme les semi-conducteurs (50Mds), l’électricité décarbonée (46Mds), ou l’accès au financement pour les SME (83Mds).

Un financement qui pèserait uniquement sur les entreprises et conserve l’essentiel de la réforme Trump

Pour atteindre un semblant de neutralité fiscale, le plan Biden propose de relever significativement l’imposition des entreprises, plutôt que des individus, que ce soit par la création d’une tranche pour les "super-riches" ou une taxe sur la richesse, réclamées par la gauche du parti démocrate, représentée par Elizabeth Warren, Bernie Sanders ou Alexandria Ocasio-Cortez.

Quels effets à long terme ?

En investissant massivement dans les infrastructures, en subventionnant les nouvelles technologies les plus prometteuses, en investissant dans la partie du système éducatif la plus délabrée et en allouant les fonds publics à la réduction des inégalités, raciales en particulier, les États-Unis devraient accroître leur croissance potentielle à long terme, en accélérant les gains de productivité. Si l’importance de maintenir la suprématie américaine dans la rivalité stratégique avec la Chine est dorénavant assumée aussi bien chez les Démocrates que les Républicains, la méthode Biden a une bien plus forte probabilité de succès que la guerre commerciale engagée par Trump, purement défensive et mercantiliste, et qui, en taxant les consommateurs américains, affaiblissait l’économie sans encourager pour autant l’innovation.

Le rendement économique et social des infrastructures est élevé, ne serait-ce que par les effets de réseau (rendements d’échelle croissants) qu’il libère, mais à condition que ces infrastructures soient opérationnelles, ce que le plan Biden entend assurer. De même, l’investissement public dans la R&D, dans les domaines où incertitudes à long terme et coûts fixes sont trop élevés pour que les entreprises privées y consacrent un niveau d’effort optimal pour l’économie, a un haut rendement. De ce point de vue, la part des 300Mds destinés à l’industrie manufacturière et aux petites entreprises, allouée à la R&D pour les semi-conducteurs, les réacteurs nucléaires avancés ou l’Institut national des standards et de la technologie (NIST), une institution de recherche appliquée et d’élaboration des normes créée en 1901 … pour aider les États-Unis à rattraper le niveau d’excellence de la Grande Bretagne et de l’Allemagne, vont clairement dans le bon sens.

Par ailleurs, plusieurs aspects plus politiques du plan risquent d’affaiblir la compétitivité et la capacité d’innovation de l’économie. En voici deux exemples.

Pour asseoir la crédibilité des nouveaux engagements américains sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, le plan structurel, inspiré du programme électoral du candidat Biden, mise sur des dépenses massives, comme celles destinées à développer le parc de véhicules électriques, sur la suppression d’avantages fiscaux indus pour les combustibles fossiles, et sur un durcissement de la réglementation. Une approche plus efficace et moins coûteuse aurait été d’introduire un prix du carbone sur le marché intérieur, assorti d’un ajustement à la frontière, comme l’avaient proposé les économistes qui conseillaient le candidat Biden. Dans un pays où la taxation des carburants est l’une des plus faibles du monde -cinq fois plus faible qu’en France, six fois plus faible qu’au Royaume-Uni par exemple- l’introduction d’une taxe sur le carbone, avec redistribution des recettes de façon égale, ou utilisation de ces recettes pour financer les stations de recharge (plutôt que de taxer les entreprises), aurait été économiquement bien plus efficace, utilisant les mécanismes de marché plutôt la carotte et le bâton fédéral. Il semble que ce soit sous la pression de la gauche du parti démocrate, y compris de sa composante écologiste militante, que ce choix fut fait.

Les subventions à l’industrie et aux infrastructures sont explicitement décrites comme devant permettre de créer de bons emplois, bien payés et syndicalisés : "le Président Biden croit que l’Amérique peut et doit retenir les emplois bien payés et syndicalisés et en créer plus partout dans le pays", lit-on dans la présentation de la Maison Blanche. Même si le plan n’est guère explicite sur la façon de s’assurer que les subventions à l’industrie, aux PME ou aux collectivités locales se traduisent effectivement par la création de tels emplois, il est probable que l’allocation des subventions obéisse à des critères en partie politiques et sociaux, plutôt que strictement économique et visant à augmenter la productivité. À son crédit, le plan structurel prévoit également d’investir dans la formation professionnelle. Mais, à 4,3 % de l’enveloppe totale du plan, l’effort pour la formation ne paraît pas à la hauteur des enjeux. Un investissement formation plus important aurait probablement été un plus sûr moyen d’augmenter les rémunérations grâce à une meilleure qualification de la force de travail, plutôt qu’un filtrage des subventions qui risque de comporter une part d’arbitraire et de donner prise aux pressions politiques locales.

Enfin, le financement du plan structurel est surprenant. Le relèvement du taux d’imposition des bénéfices de 21 % à 28 %, celui de 11 % à 21 % de l’imposition sur les bénéfices liés aux investissements immatériels à l’étranger pourraient se traduire par une baisse des profits de 5 % à 10 % selon les secteurs, les services de télécommunication, les entreprises technologiques et pharmaceutiques étant les plus touchées, selon une première estimation faite par Goldman Sachs. Que ces secteurs, les plus intensifs en R&D et les plus innovateurs, voient leurs profits baisser aussi significativement ne peut avoir qu’un impact négatif sur leurs investissements et leur capacité d’innovation, ce qui n’est évidemment pas le but recherché par le plan. Si l’administration Biden considère qu’une excessive concentration dans ces secteurs a créé des rentes de monopole, ce que beaucoup d’experts pensent, il serait plus approprié d’utiliser les outils anti-monopole et de préservation de la concurrence plutôt qu’une hausse de la taxation.

Un pas en avant, combien en arrière ?

Même amendé par le Congrès, le "Plan américain pour l’emploi" marquera une rupture capitale dans la politique économique des États-Unis. Depuis la première présidence Clinton, un consensus s’était formé sur l’intérêt à long terme de mener une politique budgétaire prudente, de conserver l’essentiel de la dérèglementation économique des mandats Reagan et de préserver le multilatéralisme commercial. La crise financière de 2008 avait déjà bien entamé ce consensus, comme en témoigne la forte re-règlementation du secteur financier qu’elle provoqua. Le libéralisme commercial, tout relatif qu’il ait été, fut torpillé par la présidence Trump, sans que la nouvelle équipe n’envisage de revenir au statu quo ante. La crise du Covid-19 et l’exacerbation des inégalités qu’elle a mises au grand jour auront finalement eu raison des restes du consensus clintonien et préparé l’entrée en scène du Néo-Rooseveltisme.

Si l’investissement dans les infrastructures, traditionnelles et liées aux nouvelles technologies est une excellente nouvelle pour l’économie américaine, l’orientation politique du plan structurel et son financement par les entreprises pourraient en réduire les effets positifs à long terme. La récession de 1937-1938, quatre ans après le New Deal, que certains attribuent à un resserrement budgétaire trop précoce mais que d’autres relient à l’excès de zèle de contrôle et de réglementation de l’administration Roosevelt semble avoir été bel et bien oubliée.
 

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