Enseignement supérieur et recherche :
il est temps d'agir !

Le système français d’enseignement supérieur et de recherche (ESR) fait face à de nombreux défis depuis plusieurs années : afflux démographique, manque d’autonomie des établissements, sous-financements, manque d’attractivité... La crise du Covid-19 a aiguisé ces difficultés structurelles pour nos universités françaises, qui sont mises à rude épreuve. 

Il n'est pas sûr que la résilience dont elles ont su faire preuve lors de la première vague de la pandémie résiste aux multiples tensions qui sont à l'œuvre, notamment en raison du manque réel de moyens et du sentiment de lassitude des personnels, sans évoquer l’inquiétante souffrance étudiante. La vision et l’ambition pour l’enseignement supérieur et la recherche doivent donc être d’autant plus fortes et permettre de lutter contre les difficultés structurelles des universités que la pandémie a rendu sans doute plus visibles encore. 

Comment réinvestir au mieux dans notre système ? C’est l’objet de ce rapport, fruit d’une réflexion de plus de deux ans, d’une soixantaine d’auditions d’acteurs français et internationaux du monde universitaire, de la recherche, du privé et du public, ainsi que de cinq visites d’établissements en région et de deux ateliers de réflexions au sein d’universités à Londres et Bordeaux. Ce travail encourage plusieurs transformations structurelles, qui doivent être pensées en lien étroit avec les acteurs de l’enseignement supérieur et de la recherche. Il est temps d’agir !

La conviction de ce rapport repose sur trois piliers : 

1. Les étudiants doivent être mis au cœur du dispositif de l’enseignement supérieur. Ce sont 2,7 millions de personnes qui sont concernées (soit le nombre d’étudiants en France en 2018). Un étudiant sur cinq quitte l’enseignement supérieur sans en être diplômé, soit 75 000 jeunes par an. Seulement 30 % d’entre eux obtiennent leur licence en trois ans (soit la durée réelle de cette formation). 40 % l’obtiennent en quatre ans. Ce constat n’est pas acceptable. Notre système doit devenir centré autour des besoins étudiants avec, d’abord, la mise en place, pour lutter contre les difficultés financières des étudiants, d’un système de prêts à remboursement contingent, universellement accessible, permettant de prendre en charge leurs droits de scolarité mais également des frais de vie ; avec, ensuite, la garantie d’un enseignement de qualité dans le cadre d'une loi de programmation qui engage l'État ; avec, enfin, une augmentation de l'aide sociale auprès de ceux qui en ont vraiment besoin, à hauteur de 250 millions d’euros (les bourses sur critères sociaux représentant quelques 2 Md€ en 2018, cela représenterait une augmentation de 12,5 %).
    
2. La France doit se mettre en situation de dépenser plus si elle veut pouvoir rivaliser avec les meilleurs systèmes d’enseignement supérieur et de recherche au monde. Le modèle économique de l’enseignement supérieur français, marqué par un sous-financement chronique, n’est en effet plus soutenable. Il faudrait aller jusqu’à consacrer 5 % du PIB français à l’enseignement supérieur et à la recherche, soit 2 % à l’enseignement supérieur (contre 1,5 % aujourd’hui, financé à 77 % par l’État, ce qui est une particularité française) et 3 % à la recherche (contre un peu plus de 2 % aujourd’hui). En termes financiers, cela représente une dizaine de milliards d’euros pour l’enseignement supérieur et une vingtaine pour la recherche.
    
3. Parce qu’un modèle économique révisé va de pair avec une évolution de la gouvernance, la France doit engager des réformes structurelles de l’enseignement supérieur et de la recherche autour d’une ligne stratégique claire. Notre système a besoin d’une gouvernance solide. Une réflexion sur la répartition des rôles entre administratifs et enseignants-chercheurs élus, mais aussi sur la place d’autres acteurs de la société civile au sein des conseils d’administration est nécessaire. Elle suppose de redéfinir les rapports entre le ministère chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche et les universités, le ministère étant dorénavant chargé de fixer les grands objectifs assignés à ces dernières.

La France recule dans la visibilité au sein des publications scientifiques internationales comme dans l’accueil d’étudiants internationaux. En 2020, parmi les "chercheurs hautement cités" ("highly cited researchers") dans les publications internationales, seuls 2,5 % étaient affiliés à un établissement français, contre 41,5 % pour les États-Unis, 8,3 % pour le Royaume-Uni, et 5,3 % pour l’Allemagne. Par ailleurs, avec 258 000 étudiants internationaux en France en 2017, la France se classe cinquième au niveau international, mais recule de deux rangs par rapport à 2012. Elle peine également à s’imposer dans les classements des universités qui font référence au niveau mondial : avec 30 établissements représentés dans le classement de Shanghai 2020, la France se place en 10e position derrière les États-Unis (206 institutions classées), la Chine (144), le Royaume-Uni (65), l’Allemagne (49), l’Italie (46), l’Espagne et le Japon (40), l’Australie (34) et la Corée du Sud (32).

De plus en plus, les meilleurs chercheurs français, et même souvent les meilleurs étudiants, font le choix de l’international, où les conditions de travail, sans parler des salaires, sont souvent jugées plus favorables comme l’expliquait déjà l’Institut Montaigne en 2010, dans son rapport Gone for Good? Partis pour de bon? Les expatriés de l'enseignement supérieur français aux États-Unis.

Prétendre rivaliser avec les meilleurs systèmes d’enseignement supérieur et de recherche au monde, c’est se donner les moyens de sa politique. En retard sur le financement, à mi-chemin sur l’autonomie, la France ne se bat pour l’instant pas à "armes égales" avec les meilleurs acteurs étrangers. Alors que pour l’ensemble des pays de l’OCDE, la dépense moyenne par étudiant s’est accrue de 8 % entre 2010 et 2016, elle a baissé de 5 % en France sur la même période. 

La France doit se mettre en situation de consacrer 2 % de son PIB à l’enseignement supérieur (contre 1,5 % aujourd’hui) et 3 % à la recherche (contre un peu plus de 2 % aujourd’hui). En termes financiers, cela représente une dizaine de milliards d’euros pour l’enseignement supérieur et une vingtaine pour la recherche.

Cette hausse du financement ne peut reposer seulement sur la puissance publique, qui voit ses moyens budgétaires d’autant plus contraints à la suite de la crise du Covid-19, mais elle ne saurait non plus se faire au détriment des étudiants.

L’augmentation du financement privé est nécessaire, à travers une hausse modérée des frais d’inscription en licence et en master (pour les étudiants, hors doctorats) - dans le respect de la décision d’octobre 2019 du Conseil Constitutionnel. Pour qu’il soit juste, un tel financement doit s’accompagner du dispositif redistributif que constituent les prêts à remboursement contingents ("PARC"), d’une aide accrue à destination des étudiants en difficulté financière et d’un engagement durable de l’État en faveur de l’enseignement supérieur, a minima en ne réduisant pas son niveau de financement actuel et en fixant par exemple une trajectoire de financement public pluriannuelle qu’il devra accepter. 

Ce dispositif de "PARC", porté par la Caisse des Dépôts et Consignations ou par une structure publique ad hoc, permettrait l’introduction en France d’un dispositif puissant de soutien aux études supérieures et aux dépenses de vie des étudiants, tout en différant le moment du remboursement à celui de l’accès au marché du travail (rappelons que l’espérance de revenus futurs des diplômés de niveaux bac+3 et +5 est sans comparaison avec celle de ceux qui n’ont pas fait ces niveaux d’études d’enseignement supérieur). À la différence d’un prêt classique, ou même d’un prêt étudiant, le remboursement, qui ne commence qu’une fois les études terminées, est conditionné à l’atteinte d’un certain seuil de revenus.

En matière de recherche, il est nécessaire de réformer l’Agence nationale de la recherche (ANR) pour en faire une véritable agence de moyens, permettant, avec un budget sensiblement accru, le développement important de projets, dans le cadre d’une stratégie ambitieuse refusant le saupoudrage. En outre, nous proposons de développer le Conseil européen de la recherche (CER) pour en faire un pendant européen à la National Science Foundation (NSF) américaine. 

Afin de garantir à leurs étudiants un enseignement de qualité, il faut donner aux universités l’ensemble des moyens pour assurer leur réussite. Cela passe notamment par l’immobilier, l’accompagnement social, et le recrutement des personnels. 

Maintenir un égalitarisme de façade entre des établissements qui recouvrent des réalités territoriales très différentesest sous-optimal, en matière d’envergure de la recherche comme de parcours pédagogiques. Au contraire, permettre à chaque établissement de définir pleinement ses ambitions et de se spécialiser serait une reconnaissance de leur autonomie et un gage de qualité. Les stratégies différenciées doivent être soutenues par des modèles d’évaluations et de financements différenciés, tenant compte des réalités de terrain de chaque établissement, et de leur ambition locale, nationale ou internationale. 

En matière d’autonomie des établissements, nous proposons de l’élargir dans de nouveaux domaines :

• en permettant aux universités souhaitant prendre en charge la gestion de leur patrimoine immobilier de le faire, en lien avec le développement des ressources propres permis par la hausse des droits ;
• en transférant les prérogatives des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) pour l’accompagnement social des étudiants aux universités qui le demandent. 

En matière d’évaluation, nous proposons dans ce rapport : 

• de repenser l’évaluation de la recherche et l’allocation des moyens en s’inspirant du système britannique d’évaluation (Research Excellence Framework, REF) ;
• de refonder l’allocation des moyens à la recherche en l’appuyant sur une évaluation rénovée, ouverte à des experts extérieurs et internationaux, et assumant la différenciation des stratégies ;
• de réformer la mission du Conseil national des universités (CNU) pour en faire l’acteur central de l’évaluation individuelle, à partir des meilleurs standards internationaux (lettres d’évaluation, évaluateurs externes, pour partie internationaux).

Un financement accru doit aller de pair avec des réformes structurelles, autour d’une ligne stratégique claire et d’une gouvernance solide. 

Une réflexion sur la répartition des rôles entre administratifs et enseignants-chercheurs élus, le statut des présidents, mais aussi sur la place d’autres acteurs de la société civile au sein des conseils d’administration des universités est nécessaire. Elle suppose de redéfinir les rapports entre le ministère chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche et les universités, le ministère devant être chargé de fixer les grands objectifs assignés à ces dernières.

En matière de gouvernance, nous proposons : 

• de réformer les Conseils d’administration des universités au regard des standards internationaux (effectifs limités, membres extérieurs majoritaires) et le statut des présidents d’université pour en faire de vrais "entrepreneurs institutionnels" pas nécessairement issus des professeurs de l’établissement ;
• de mettre en place des Sénats académiques réunissant les professeurs titulaires, s’occupant notamment du recrutement sur les postes ouverts par la présidence ;
• de donner au président un rôle décisionnel dans la nomination des doyens, sur proposition des conseils de faculté et avis du Sénat académique. 

En matière de recherche, nous proposons :

• de créer, en complément de l’Agence Nationale de Recherche (ANR), une agence dédiée à l’allocation des moyens des universités en fonction d’objectifs et de résultats et d’une manière différenciée suivant les profils des établissements ; 
• de redéfinir en conséquence les missions du Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES), dont la fonction serait renouvelée. 

La complexité, spécifique à la France, d’un paysage fragmenté entre différentes administrations, entre universités, établissements indépendants (CNRS, CEA, INSERM…) et unités mixtes de recherche (UMR) pose des problèmes de lisibilité et de gestion des carrières qui nuisent à une vraie intégration entre recherche et enseignement supérieur. Le vivier des doctorants qui s’amenuise est un marqueur du manque de continuum enseignement-recherche pour capter des talents. Les carrières de l’enseignement et de la recherche n’attirent plus suffisamment, et tendent à cloisonner les chercheurs soit côté enseignement, soit côté recherche. La nécessaire revalorisation des contrats doctoraux et des carrières scientifiques doit s’accompagner d’une incitation forte à l’investissement dans l’enseignement pour les chercheurs.

Nous proposons de faire converger localement universités et organismes, notamment sur les labels IDEX et I-SITE, avec la création d'un statut de "professeur attaché" pour les chercheurs et le rattachement des délégations régionales des organismes en totalité, ou en partie, aux universités expérimentatrices.

Le statut des enseignants-chercheurs doit être revu en profondeur, tant dans leur recrutement, que dans la manière de gérer leurs carrières. Les établissements doivent notamment pouvoir jouer sur les rémunérations pour pouvoir se montrer attractifs. Les administrations des universités doivent continuer à se doter des moyens techniques et humains nécessaires à un pilotage performant : comptabilité analytique, contrôle de gestion, ressources humaines…

En termes de ressources humaines, nous proposons : 

• d’accompagner la mise en place - prévue par le projet de loi de programmation de la recherche - d’une voie de recrutement par une tenure track de 3 à 6 ans avant titularisation, en dehors de la procédure de qualification du Conseil national des universités (CNU), assortie de garde-fous pour garantir la continuité des carrières ; 
• de moderniser les systèmes d’information et la fonction de contrôle de gestion, en y intégrant une logique de coûts complets ;
• de dynamiser la réponse aux appels à projets et la recherche de financements alternatifs, qui doit être considérée comme une fonction support essentielle, à investir pleinement par les universités ; 
• de renforcer les services de soutien, dont le rôle clé doit être mieux reconnu et valorisé.