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09/05/2023

France-Allemagne : la fin du moteur franco-allemand ?

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France-Allemagne : la fin du moteur franco-allemand ?
 Camille Le Mitouard
Auteur
Chargée de projets - Allemagne et Russie
 Georgina Wright
Auteur
Directrice adjointe des Études Internationales et Expert Résident

En cette journée de l'Europe, alors même qu’Olaf Scholz prononçait un discours sur l'Union européenne devant le Parlement européen, Georgina Wright et Camille le Mitouard examinent l’état du duo franco-allemand. Compagnons historiques de la construction européenne, ce duo est-il toujours la force motrice à Bruxelles ? Si la coopération entre les deux pays fait l’objet de nombreuses mises à l’épreuve, elle n’en demeure pas moins fondatrice aux yeux de l‘opinion publique, à l’Est comme à l’Ouest du Rhin.

Dès leur prise de fonction respective en 2017 et 2021, Emmanuel Macron et Olaf Scholz ont réaffirmé l’importance du partenariat franco-allemand pour la construction européenne. Le président français, dans son célèbre discours de la Sorbonne, l’identifie comme l’un des quatre facteurs clés pour l’avenir de l’Europe ; le chancelier allemand lors de sa première déclaration gouvernementale au Bundestag le 15 décembre 2021, souligne que "l'amitié franco-allemande est le fondement indispensable de l'Union européenne".

Si leur coopération demeure l’une des plus étroites de l’Union européenne (UE), la relation franco-allemande semble avoir perdu de son élan et de son efficacité. Des désaccords profonds subsistent, tant sur les questions énergétiques et budgétaires que sur la façon de renforcer la défense européenne. Les différences de langages utilisés pour décrire la relation, avec un accent mis sur l’affectif en France et sur l’aspect fonctionnel en Allemagne, renforcent l’idée qu’il existe un décalage de plus en plus net entre les deux nations. Les nouvelles générations de dirigeants semblent accorder moins d’importance à cette relation, comme en témoignent le discours du chancelier prononcé à Prague évoquant à peine son partenaire français, et l’interview de la Secrétaire d’État Laurence Boone parue dans Les Échos en avril 2023, dans laquelle elle suggère de sortir de l’image traditionnelle du couple franco-allemand. Ces évolutions nous amènent à poser la question suivante : le moteur franco-allemand est-il réellement en panne ? Le cas échéant, qui en porte la responsabilité ?

Selon certaines personnalités publiques françaises, la dégradation des relations bilatérales est principalement imputée à l’Allemagne. Ils déplorent l’absence de liens personnels entre Olaf Scholz et Emmanuel Macron, qui ternit la relation. La coalition gouvernementale allemande, composée de trois partis politiques très différents, passerait davantage de temps à débattre en son propre sein qu’avec ses partenaires européens, dont la France. Pour d’autres, c’est le bouleversement profond que connaît l’Allemagne depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie qui contraint Berlin à se détourner de Paris pour regarder davantage vers l’Est de l’Europe.

Le président français est également sujet à des critiques de la part des Allemands. On lui reproche de parler trop fréquemment au nom de l’UE sans s’être assuré au préalable de l’adhésion de ses partenaires européens. Les déclarations du président français concernant le besoin de plus d’autonomie stratégique européenne lors de sa visite en Chine en est l’exemple le plus récent. Les critiques de certains responsables français ont été jugées inappropriées, en particulier lorsque ces derniers ont pointé du doigt le plan énergétique allemand de 200 milliards d’euros comme posant un véritable risque pour l’équilibre du marché unique. La France a pourtant elle-même dépensé une somme considérable, 110 milliards d’euros, en subventions pour contrer les effets de l’inflation depuis 2021. En outre, les personnalités politiques allemandes sont étonnées que la France cherche à réformer les règles européennes du Pacte de stabilité et de croissance, qui vise à assurer la stabilité des prix et de la croissance au sein de la zone euro, alors que ses dépenses publiques sont préoccupantes, la dette française atteignant actuellement 110 % du PIB.

"Lorsque la coopération franco-allemande ne fonctionne pas, c'est toute l'Europe qui souffre". Les paroles de l’ancien président du Parlement européen, Martin Schulz, résonnent d’une façon particulière aujourd’hui. À l’heure où les tensions et les mutations se multiplient sur le continent, le moteur franco-allemand doit permettre de garantir l’intégration européenne. Pour redynamiser ce moteur et parvenir à des compromis, il est impératif de mieux comprendre les intérêts et les méthodes de travail des deux gouvernements et de leurs administrations.

Le gouvernement allemand traverse un bouleversement majeur, l’obligeant à se concentrer avant tout sur la politique intérieure

Faisant écho à La Fin de l’histoire théorisée par Francis Fukuyama en 1989, la vision allemande du monde a longtemps été influencée par deux hypothèses erronées. D’une part, la croyance en un progrès linéaire du commerce mondial vers la démocratie parlementaire et l'économie sociale de marché, et d’autre part, la tendance à universaliser l’histoire à partir de son expérience historique unique. Le retour de la guerre aux portes de l’Europe a ébranlé ces convictions et a obligé l’Allemagne à remettre en question sa vision du monde. Au lendemain de l’agression russe, le Chancelier allemand annonçait un "changement d’époque" (Zeitenwende) pour son pays. La refonte est générale : elle touche à la politique de défense, à l’approvisionnement en énergie et aux dépendances commerciales.

Force est de constater que l’Allemagne a réussi, en moins d’un an, à adapter ses partenariats. L’invasion de l’Ukraine par la Russie aurait pu mettre en péril son moteur industriel, dont l’approvisionnement en énergie dépendait en 2021 à 55 % de la Russie. Cette prise de conscience oblige le gouvernement allemand à faire face à ses autres risques de dépendance, notamment à l’égard de la Chine, qui figure parmi ses principaux partenaires commerciaux aux côtés des États-Unis et de la France.

Loin de représenter un pivot soudain vers un nouveau modèle de politique étrangère, le discours du chancelier sur le Zeitenwende est avant tout un appel aux Allemands pour une transition progressive. Dans ce contexte, le gouvernement a dû consacrer ses efforts à la protection de ses intérêts nationaux immédiats. Le chancelier a notamment cherché à sécuriser l’approvisionnement en énergie et en matières premières de son pays, en effectuant une tournée sud-américaine ainsi que des visites d’État au Canada, au Qatar ou encore en Arabie Saoudite.

La marge de négociation de l'Allemagne avec les autres États membres s’est considérablement réduite

Berlin insiste sur le fait qu’elle poursuit un agenda pour une Europe plus forte et plus puissante, comme en témoigne le discours du chancelier à Prague le 26 août 2022. Pourtant, la coalition allemande semble prendre beaucoup plus de temps que ses homologues européens pour parvenir à une position commune sur les questions européennes. Cette situation tient en partie à la différence de fonctionnement et de temporalité de nos institutions. Alors qu’en France, le chef de l’État détient une grande autorité en matière d’affaires étrangères, son "domaine réservé", y compris sur les questions européennes, le chancelier allemand doit composer comme une sorte de chef d’orchestre. Il doit non seulement trouver un compromis avec les différents partis de la coalition, mais aussi ponctuellement avec les Bundesländer (des États fédérés dotés de leurs propres Constitutions, parlements, structures administratives et compétences), qui bénéficient d’une large autonomie dans l’adoption des lois fédérales. Jusqu’à ce qu’ils parviennent à un accord, l'Allemagne n’a pas de position.

La difficulté pour Olaf Scholz réside dans le fait qu’il doit composer non pas avec deux partis au pouvoir, comme l’a fait Angela Merkel pendant 16 ans, mais avec trois partis très éloignés les uns des autres : le parti social-démocrate de Scholz (SPD), le parti libéral-démocrate (FDP) et les Verts (Grünen). La liste des sujets controversés au sein de la coalition allemande va de la protection du climat au financement de l’armée, en passant par le budget 2024, avec des divergences politiques quasi-constantes entre le FDP et les Verts. La coalition gouvernementale consacre donc un temps considérable aux négociations internes, avant même de pouvoir passer à la "couche supérieure" du débat sur les questions européennes, qui se trouve à Bruxelles.

Les désaccords entre l’Allemagne et la France doivent donc être envisagés à l’aune de ce contexte domestique allemand que nous venons de décrire. Un exemple éloquent concerne le rôle de l’hydrogène bas-carbone produit à partir de l’énergie nucléaire dans la décarbonation industrielle. Bien que l’Élysée et la Chancellerie allemande aient convenu d’un accord tacite, le sujet a été contesté par le ministère fédéral de l’Économie et du Climat dirigé par Robert Habeck, ministre vert. Cette situation nuit à une discussion européenne efficace sur la décarbonation de l’économie et compromet la compétitivité et la résilience de l’Union européenne. Selon Alexandre Robinet-Borgomano, ces désaccords ne sont pas tant dus aux divergences idéologiques qu’aux rapports de force au sein de la coalition gouvernementale allemande. En effet, le SPD craint la concurrence des Verts, tandis que le FDP, en quête de reconnaissance, cherche à aborder de nouveaux sujets. Les problèmes internes de la coalition affectent donc considérablement les négociations européennes. La décision de Christian Lindner, ministre libéral des Finances, de relancer les négociations européennes sur la fin des moteurs thermiques pour les véhicules neufs en 2035, malgré l’avis favorable des Verts et un compromis déjà trouvé à Bruxelles après deux ans de négociations, en est un autre exemple. Cette décision porte atteinte à la réputation de Berlin en Europe et à la crédibilité de l’UE en matière de transition énergétique.

Enfin, les différents styles de communication des dirigeants de la coalition peuvent également compromettre la cohérence de la politique européenne allemande. Ces différences entraînent parfois une diffusion de messages contradictoires sur la politique étrangère de l’Allemagne, comme lorsque Annalena Baerbock a annoncé en direct sur une chaîne d’information française que l’Allemagne allait livrer des chars Léopard 2 à l’Ukraine, apparemment sans l’accord du chancelier, le 22 janvier dernier.

La France, non plus, n’est pas à l’abri de critiques

Au cours des six mois de la présidence française du Conseil de l'Union européenne (PFUE), qui s'est achevée en juin 2022, la France a investi beaucoup d’efforts dans la coopération avec les autres États membres et les institutions européennes. Néanmoins, la France est souvent perçue comme un acteur solitaire, et un partenaire moins fiable et crédible, faisant cavalier seul et parlant trop souvent au nom de l’UE sans toujours obtenir l’accord des États membres.

Le débat européen est de plus en plus marqué par la France. Pourtant, la stratégie européenne de Macron est parfois confondue avec une tentative "néo-napoléonienne" de refaire l'Europe à l'image de la France et de ses intérêts. Selon Alexandre Robinet-Borgomano, le véritable problème réside dans le décalage de plus en plus visible entre les paroles et les actes de la France. Par exemple, les annonces ambitieuses d’Emmanuel Macron sur l’autonomie stratégique européenne et le renforcement des capacités de défense européennes contrastent avec l’incapacité de la France à moderniser son armée et son soutien relativement faible à l’Ukraine.

Outre certaines actions du président français qui dérangent, les Allemands sont également préoccupés par l’écart croissant entre les dépenses publiques françaises et allemandes, malgré les avertissements répétés de l’Allemagne sur la nécessité d’une gestion financière responsable. La France affiche en effet l’un des niveaux de dépenses publiques les plus élevés de la zone euro, avec une dette publique de 3 000 milliards d'euros et un déficit commercial qui a atteint le niveau historique de 164 milliards d’euros en 2022. Malgré ces chiffres, le président français continue de plaider en faveur de réformes financières et fiscales au sein de l’UE, sans pour autant pouvoir garantir des réformes nationales (comme démontré par la difficulté à faire passer la réforme des retraites). Alors que des discussions ont lieu à Bruxelles pour réviser le Pacte de stabilité et de croissance, Christian Lindner estime que des finances publiques saines sont nécessaires pour favoriser la croissance économique dans l’UE et souhaite renforcer les règles européennes et non les affaiblir.

Malgré leurs différences, la France et l’Allemagne partagent une vision pour l’avenir de l’Union européenne

La France et l’Allemagne ont toujours eu des différences de fond, comme leur désaccord sur le nucléaire, qui remonte à plusieurs décennies et ne peut être attribué à l’arrivée d’Olaf Scholz au pouvoir. En dépit des divergences historiques entre la France et l’Allemagne, les deux pays partagent des points de vue similaires sur la vision future de l’Union européenne. Comme le montre le discours prononcé par Olaf Scholz devant le Parlement européen à l’occasion de la fête de l’Europe, la France et l’Allemagne s’accordent sur la nécessité d’une Europe plus géopolitique, d’une industrie de défense européenne plus forte, ainsi que l’importance de mener des réformes internes pour rendre l’UE plus agile. En outre, Olaf Scholz a évoqué la nécessité d’une révolution industrielle, qui semble être en accord avec la vision d’Emmanuel Macron pour une nouvelle politique industrielle européenne. Enfin, le chancelier a souligné l’importance d’entamer la reconstruction de l'Ukraine et de renforcer le développement du continent africain.

Depuis 1963, des pratiques intergouvernementales régulières ont permis de garantir la continuité des interactions entre les administrations françaises et allemandes, permettant au dialogue bilatéral de se poursuivre, au-delà des changements politiques qui se sont succédé ces dernières décennies. Les services des deux gouvernements interagissent plusieurs fois par semaine, à tous les niveaux et dans tous les domaines politiques, ce qui est sans équivalent pour tout autre pays avec lequel l’Allemagne et la France entretiennent des relations. La singularité de la relation franco-allemande se manifeste également à travers des symboles forts, comme le rappelle la formule de Jacques Delors pour qui "l’amitié franco-allemande est riche de souvenirs et de gestes à la fois importants et symboliques qui caractérisent la nature exceptionnelle du rapport entre nos deux pays". La commémoration des soixante ans du traité de l’Élysée en est un exemple, renforçant ainsi le sens et la stabilité de la relation bilatérale sur le long terme.

Cette relation ne se limite pas aux échanges administratifs ou politiques, mais repose également sur les liens entre les peuples français et allemands. Ainsi, 89 % des Français déclarent ainsi avoir une bonne image de leur voisin et 83 % estiment que la relation franco-allemande est indispensable pour l’avenir de l’Europe. Dans les deux pays, ce sont les jeunes qui sont particulièrement conscients de l’importance de ce partenariat, considérant cette coopération comme (très) importante dans tous les domaines politiques. C’est pourquoi ils soutiennent majoritairement la poursuite de cette coopération au niveau européen (37 % des Français contre 40 % des Allemands).

Enfin, depuis la pandémie, les relations commerciales entre les deux pays se sont intensifiées, l’industrie allemande se concentrant davantage sur l’Europe, notamment la France. En 2021, l’Allemagne est restée de loin le premier partenaire commercial de la France, avec un volume total d’échanges de 165 milliards d’euros (+12 % par rapport à 2020) ; elle est son premier client et son premier fournisseur. En outre, l’Allemagne est devenue en 2021 le premier investisseur en France, devant les États-Unis. Les 4 500 entreprises allemandes présentes en France emploient 325 000 personnes, tandis que les 5 700 entreprises françaises implantées en Allemagne ont créé plus de 400 000 emplois et génèrent un chiffre d’affaires de 86 milliards d’euros.

Conclusion

Si l’importance de l’unité européenne va au-delà de la relation franco-allemande, cette dernière demeure un vecteur essentiel de renforcement et d’intensification de l’intégration européenne. Bien que leurs approches diffèrent, le chancelier et le président de la République affichent une volonté de travailler ensemble. Toutefois, leur collaboration fonctionne difficilement et commence à affecter les discussions à Bruxelles. Pour remédier à cette situation, il faudrait notamment une compréhension plus approfondie des priorités et des méthodes de travail de chacun.

Les auteurs remercient Alexandre Robinet-Borgomano, conseiller pour l’Allemagne à l’Institut Montaigne, pour sa relecture précieuse.

 

Copyright Image : BENOIT TESSIER / POOL / AFP

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