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Réforme des institutions : le retour ?

BLOG - 19 Juin 2019

Le gouvernement n’a pas renoncé à la réforme des institutions jusqu'ici reportée suite à l’affaire Benalla. Toute analyse doit cependant être particulièrement prudente. D'une part, seules quelques indiscrétions dans la presse permettent à ce jour de savoir ce que peuvent recouvrir les projets du gouvernement. D'autre part, après les déclarations de politique générale du Premier ministre à l'Assemblée nationale et au Sénat, les trois textes en cause – loi constitutionnelle, loi organique et loi ordinaire – ne semblent plus être prioritaires. Faute d’assurances quant à leur adoption, le Premier ministre, économe du temps législatif, ne les imposera pas à l’agenda parlementaire – au moins dans l’immédiat, car si les élections municipales de 2020 sourient à La République en Marche, elles auront mécaniquement un effet sur la composition du Sénat, qui pourrait alors être mieux disposé à leur égard.

Le renouvellement total du Sénat, jugé "plus raisonnable" par le gouvernement, est-il réellement "inconstitutionnel" comme le disent certains dans l’opposition ?

Il est possible de s’interroger à titre liminaire sur le sens précis qui est ainsi donné au terme "raisonnable". Il pourrait sembler que toute réforme qui tend à rapprocher le Sénat de l’Assemblée nationale (renouvellement total du premier, élection en partie proportionnelle de la seconde, etc.) nuance implicitement mais nécessairement la légitimité du bicamérisme tel qu’il existe depuis la IIIe République. Celui-ci est posé dans son principe par la Constitution, qui délègue très largement à la loi organique, au règlement des assemblées et à la loi ordinaire le soin de définir le détail de l’organisation et du fonctionnement de ces institutions.

Lorsqu’il détermine l’identité du Parlement, le texte de la Constitution ne fait pas mention du mode de renouvellement du Sénat. D’abord par tiers, celui-ci s’opère par moitié depuis 2003 et la réduction de la durée du mandat de sénateur de neuf ans à six ans (art. LO 275 et LO 276 du code électoral). Selon l’article 24 de la Constitution,"Le Parlement […] comprend l'Assemblée nationale et le Sénat. Les députés à l'Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct. Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect." Serait-il, de ce fait, possible d’imposer le renouvellement intégral du Sénat sans révision constitutionnelle ? Il est permis d’en douter.

Serait-il, de ce fait, possible d’imposer le renouvellement intégral du Sénat sans révision constitutionnelle ? Il est permis d’en douter.

En effet, d’autres dispositions semblent impliquer à cet égard une différence institutionnelle majeure entre les deux assemblées. L’article 25 prévoit par exemple que la loi organique "fixe […] les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales." L’article 68-2 organise la désignation des douze parlementaires qui sont membres de la Cour de justice de la République "en nombre égal, par l'Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement général ou partiel de ces assemblées." 

Ces dispositions pourraient être interprétées de sorte qu’elles ouvrent au législateur – organique – la possibilité de mettre en place, au choix, un renouvellement total ou partiel de l’une ou l’autre ou des deux assemblées. Mais l’article 32 de la Constitution apparaît plus contraignant. Il énonce pour sa part que "Le président de l'Assemblée nationale est élu pour la durée de la législature. Le Président du Sénat est élu après chaque renouvellement partiel." Il s’ensuit que si le principe même du renouvellement partiel du Sénat n’est pas, en tant que tel, affirmé clairement par la Constitution à titre d’élément définitionnel de l’identité de cette institution, il est nettement présupposé par d’autres dispositions, de caractère plus technique.

Comment la diminution du nombre de parlementaires peut-elle améliorer le fonctionnement des institutions ?

L’idée que la diminution du nombre des parlementaires peut améliorer le fonctionnement des institutions apparaît en réalité extrêmement vague. Elle suppose tout d’abord d’expliciter la finalité de la réforme, c’est-à-dire ce que signifie que des institutions fonctionnent "mieux". Un parlement croupion est, d’un certain point de vue, parfaitement efficace pour un pouvoir autoritaire ; un parlement ingouvernable est, d’un autre point de vue, parfaitement efficace pour les adversaires de toute réforme. Ensuite, il est également nécessaire de clarifier la relation de causalité espérée entre la réforme elle-même (en l’occurrence la diminution du nombre de parlementaires) et l’amélioration des institutions. Or, les spécialistes d’ingénierie constitutionnelle se montrent souvent sceptiques à cet égard.

Ces précautions formulées, sans verser dans une rhétorique poujadiste, la réduction du nombre de parlementaires répond au souhait de nombreux Français. Si les ressources des assemblées sont limitées à due concurrence, la diminution du nombre de parlementaires conduit mécaniquement à réduire la dépense publique – quoique dans des proportions négligeables. L’argument essentiel peut tenir à ce qu’en diminuant le nombre de personnes entre lesquelles sont distribuées des ressources rares qui demeurent constantes (financements, personnels des assemblées, immobilier, etc.), on augmente la fraction de ces ressources dont chacun bénéficie. Les conditions de travail des parlementaires s’en trouveraient ainsi améliorées. Il serait possible d’espérer que leur contribution aux trois fonctions que l’article 24 de la Constitution assigne au Parlement – voter la loi, contrôler l'action du Gouvernement, évaluer les politiques publiques – soit meilleure.

L’argument essentiel peut tenir à ce qu’en diminuant le nombre de personnes entre lesquelles sont distribuées des ressources rares qui demeurent constantes (financements, personnels des assemblées, immobilier, etc.), on augmente la fraction de ces ressources dont chacun bénéficie.

De plus, un effectif moins nombreux peut contribuer à rationaliser la discussion et limiter, de manière générale, les coûts organisationnels qu’implique la coordination du travail d’une collectivité pléthorique.

Mais il convient d’être particulièrement prudent en la matière. Olivier Rozenberg et Thomas Ehrard ont par exemple eu l’occasion de détailler les risques que comporte une telle réforme. La limitation du nombre de parlementaires accroît la distance entre l’élu et la circonscription. Celle-ci pourrait atteindre une taille trop importante pour être connue en détail, dans toute la variété de ses problématiques, de ses populations et de ses opinions, et donc pour être correctement représentée. Pas plus demain qu’aujourd’hui, l’élu n’aura davantage de temps "en circonscription". Ces quelques journées – en valeur absolue – devront être réparties sur un territoire plus vaste, dont chaque partie bénéficiera moins – en valeur relative. La réduction du nombre d’élus peut par ailleurs, en fonction du mode de scrutin retenu, nuire au pluralisme dans des proportions que ne compenseront pas nécessairement l’introduction de la proportionnelle. L’amélioration, si amélioration il y a, pourrait donc n’être que partielle.

Quel est l'intérêt démocratique à voir émerger une dose de proportionnelle ?

Pour la démocratie gouvernée qu’a mise en place la Constitution de 1958, l’intérêt de mettre en place cette "dose" de proportionnelle tient d’abord à ce qu’une telle réforme est réclamée (et promise) de longue date. Elle satisferait ainsi une demande répétée de nombreux courants de la vie politique qui ne s’estiment pas inclus de manière adéquate ou juste dans le processus politique.

Au-delà, il est possible d’y voir deux intérêts principaux :

  1. Le premier tient au fait que les représentants présenteraient un visage plus conforme à celui qu’offrent les représentés. Tendanciellement, la ventilation des votes entre les différentes forces politiques se retrouverait au niveau des institutions politiques, assurant que celles-ci sont plus représentatives. Cela pourrait en outre stimuler une offre électorale renouvelée.
     
  2. Le second intérêt majeur tient à l’amélioration de la qualité épistémique des débats parlementaires. Plus les expériences, les provenances, les opinions et les connaissances sont variées, plus la délibération s’enrichit et prend en compte de manière informée et nuancée les aspirations de la population et y répond. En contribuant à déverrouiller le système politique, une telle réforme peut contribuer à en restaurer la légitimité.

Plusieurs caveat doivent cependant être formulés. D’une part, il est toujours possible de limiter l’effet proportionnaliste d’une dose de proportionnelle. L’ampleur de la "dose" (30 %, 25 % ?), le découpage des circonscriptions (car rien n’impose que proportionnelle et circonscription unique aillent de pair), le nombre minimal de voix pour accéder à la répartition des sièges (longtemps peu exigeant en Israël, mais par exemple fixé à 3 % en Espagne, 5 % en Allemagne ou 10 % en Turquie), la règle pour la répartition des restes (au plus fort reste favorisant les petits partis, à la plus forte moyenne favorisant les plus grands), l’existence d’une prime majoritaire sont, parmi d’autres, autant d’éléments auxquels il est nécessaire d’être attentif. D’autre part, en admettant une possible dispersion des forces politiques, la proportionnelle peut compliquer la formation d’une majorité susceptible de soutenir la politique du gouvernement. De ce point de vue, la culture française de la coalition n’en est qu’à ses balbutiements, la difficulté étant que la proportionnelle la présuppose tout autant qu’elle l’impose.

Copyright : Alain JOCARD / AFP

 

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