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Reconstruire le multilatéralisme, un chantier mondial

BLOG - 19 Janvier 2021

2020 fut l'année de tous les défis pour le multilatéralisme : de nombreuses institutions et alliances mondiales ont été mises à l'épreuve, exacerbant les faiblesses structurelles de l'ordre mondial. Pourtant, il existe des domaines d'amélioration concrets et des pistes d'action collective dans lesquels les gouvernements et la communauté internationale peuvent s’engager. Marc Reverdin, secrétaire général du Forum de Paris sur la Paix, nous livre son regard sur l'état du multilatéralisme et les perspectives qui se dessinent avec l'élection de Joe Biden.

Quelles observations peut-on faire sur certaines de nos grandes institutions multilatérales cette année, telles que l'Organisation mondiale du commerce, l'Organisation mondiale de la santé et le Conseil de sécurité des Nations Unies ?

L’année 2020 a été évidemment une mauvaise année pour le multilatéralisme, car la crise multidimensionnelle - sanitaire, culturelle, économique, sociale - engendrée par l’apparition du nouveau coronavirus Covid-19 est venue accroître les dysfonctionnements croissants observés dans les grandes enceintes multilatérales.

Paralysé par des logiques de puissance ou instrumentalisé dans le cadre d’approches non coopératives, le multilatéralisme contemporain, qui s’incarne en particulier dans le système des Nations Unies, rencontre des difficultés qui ne sont pas nouvelles, tant en matière de préservation de la paix et de protection des droits de l’Homme, du climat et de la biodiversité, qu’en matière de gouvernance économique. Et celui-ci paraît largement dépassé dans l’appréhension des nouveaux défis de gouvernance mondiale comme le numérique, les nouvelles technologies ou encore la gouvernance de l’espace, car il peine à associer le secteur privé. La violence du choc pandémique a révélé au grand jour ces fragilités structurelles.

L’incapacité du Conseil de sécurité des Nations Unies à se réunir avant début avril puis à s’entendre sur une résolution qualifiant la pandémie de menace collective - à l’image des nombreux blocages dont il a d’ailleurs été objet cette année sur la Syrie, la Libye ou encore le Haut Karabagh -, la timide réunion extraordinaire du G20 saoudien en visioconférence en mars, l’absence de réunion du G7 sous présidence américaine et l’annulation ou le report, enfin, de quasiment toutes les grandes conférences ou négociations internationales programmées en 2020 - COP26 sur le climat, COP15 sur la biodiversité, la négociation finale du traité sur les océans - ont été révélatrices de la capacité limitée des institutions multilatérales à apporter une réponse satisfaisante à la crise, même si certaines initiatives multi-acteurs - ACT-A sur les vaccins, les tests et les traitements du Covid-19, Forum de Paris sur la Paix, Sommet Finance en Commun, l’Alliance pour le multilatéralisme -, appuyées par le secrétaire général des Nations unies, le président français ou encore la présidente de la Commission européenne, ont cherché à compenser ce grand vide de gouvernance mondiale.

Le multilatéralisme contemporain paraît largement dépassé dans l’appréhension des nouveaux défis de gouvernance mondiale [...] car il peine à associer le secteur privé.

L’Organisation mondiale de la santé (OMS) est certes l’institution multilatérale qui a été parmi les plus scrutées, discutées ou controversées en 2020, compte tenu évidemment de son mandat en matière de santé mondiale et de son rôle, aussi bien réel que fantasmé, en matière de gestion des grandes pandémies, qu’elle a relevé avec plus ou moins de succès par le passé, de l’éradication de la variole dans les années 1970 à sa paralysie au moment de l’émergence du sida dans les années 1980, ou encore son rôle assumé de lanceur d’alerte au moment du SRAS de 2003 contrastant avec sa gestion erratique des virus H1N1 en 2009 et surtout Ébola en 2014.

En 2020, comme une image de tout le système international, l’OMS a démontré aussi bien son caractère central et indispensable dans la gestion d’une crise sanitaire globale - pour laquelle elle seule dispose d’un mandat international précis et d'une expertise consolidée - que sa vulnérabilité politique et la faiblesse de ces moyens. Elle dépend en effet entièrement de ses 194 États membres et de ses financeurs, elle n’a aucun pouvoir de sanction ou de coercition mais seulement de recommandation, et ses moyens sont indigents compte tenu de l’importance de son mandat : 5 milliards de dollars de budget, c’est la moitié de ce dont dispose le seul centre américain de prévention des pandémies (CDC) et 80  % de ces ressources sont fléchées par ses financeurs, dont de grandes fondations privées, ce qui limite beaucoup son indépendance.

Sur le plan politique, c’est d’ailleurs autour de cette notion de dépendance qu’elle a été vigoureusement attaquée par le président américain Donald Trump, annonçant au printemps le retrait de son pays de l’organisation - et par conséquent la suspension unilatérale du financement américain, accusée d’être, en la personne de son directeur général Tedros Ghebreyesus, élu en 2017 à sa tête avec le soutien de la Chine, l’instrument excessivement docile et accommodant de cette dernière. Ce coup d’éclat, excessif et brutal, est une illustration fidèle de la politique de minage systématique du système multilatéral par le président sortant américain tout au long de son mandat. En 2020, l’Organisation mondiale du commerce aura été l’une des dernières à en faire les frais avec le blocage, par les États-Unis, de l’élection de son nouveau directeur général, après avoir affaibli puis paralysé complètement son organe de règlement des différends.

Y a-t-il des tendances positives qui sont apparues cette année et qui pourraient faire avancer le multilatéralisme ? À quoi ressemble la poursuite actuelle du multilatéralisme ?

L’élection de Joe Biden est évidemment une grande nouvelle pour le multilatéralisme, car elle rompt avec l’exubérance destructrice de Donald Trump sur le plan international et signe le grand retour des États-Unis dans le système multilatéral.

Cela ne signifie certes pas que l’Amérique sera nécessairement plus accommodante qu’avant sur nombre de dossiers - on s’attend à un assouplissement limité et très conditionnel des positions américaines vis-à-vis de la Chine, en particulier sur le plan commercial, et un fort durcissement vis-à-vis de la Russie - mais elle jouera à nouveau le jeu des institutions, du dialogue et de la diplomatie. La nouvelle administration démocrate aura à cœur aussi de rétablir la crédibilité et la qualité de la signature américaine en droit international, après les retraits unilatéraux décidés par Donald Trump de l’Accord de Paris sur le climat, du traité sur le nucléaire iranien (JPCoA) ou encore de l’OMS, qui ont, sans le mettre à terre, grandement fragilisé l’ordre international.

Il n'en demeure pas moins qu'il faudra scruter les effets de la réorientation de la politique étrangère américaine : en particulier, le projet d'organiser un sommet des démocraties par la nouvelle administration Biden est séduisant, à l’heure où la démocratie occidentale subit la concurrence décomplexée de modèles alternatifs. Mais il pourrait également réintroduire des lignes de fracture idéologique très fortes dans le champ de la coopération internationale, de nature à grever les efforts de la communauté internationale dans la réponse à apporter aux grands défis globaux, pour certains existentiels pour l’humanité, comme le climat, la biodiversité, le développement ou la santé, qui exigent souvent une coopération entre les États au-delà des clivages idéologiques. Pour réussir ce sommet, il faudra parvenir à défendre la démocratie et les droits de l’homme sans pour autant aboutir à une rupture ou à un découplage complet du système international, au risque de fragiliser in fine l’action collective.

Le changement d’administration américaine est aussi un défi pour certains acteurs : l’Union européenne, qui sort structurellement renforcée de la crise pandémique, avec le saut qualitatif consistant à financer sa relance économique par un endettement commun, avait aussi tiré parti de l’hostilité du président Trump pour se consolider. La confiance de nombreux pays européens dans l’allié américain a certes été ébranlée ces dernières années, mais la revitalisation du lien transatlantique pourrait fragiliser l’affirmation politique d’une souveraineté européenne et l’émergence d’un pôle de puissance qui apparaît précieux pour éviter la capture du système multilatéral par la rivalité sino-américaine.

L’élection de Joe Biden est évidemment une grande nouvelle pour le multilatéralisme, car elle rompt avec l’exubérance destructrice de Donald Trump sur le plan international et signe le grand retour des États-Unis dans le système multilatéral.

De son côté, la France devra désormais exercer le leadership qu’elle a pu développer sur le plan multilatéral en raison du vide laissé par les États-Unis en coordination avec Washington. Mais le raisonnement s’applique aussi pour l’avenir au Royaume-Uni qui espérait sans doute, à la faveur de sa présidence du G7 et de la COP26 sur le climat cette année, faire briller le concept d’un Global Britain enfin émancipé de son ancienne appartenance à l’Union européenne.

Enfin, il reste de nombreux défis à relever pour un système multilatéral fragilisé par quatre années de trumpisme : mettre fin à la pandémie en créant collectivement les conditions permettant une réelle diffusion des vaccins à tous les continents, et à rebours d’une diplomatie vaccinale au service de la seule influence ou de la puissance de certains États ou intérêts privés ; reprendre les efforts de la communauté internationale, mis en pause par la violence de la crise pandémique, en matière de lutte contre le changement climatique et de préservation de l’environnement, à l’occasion des COP biodiversité organisée par la Chine et climat organisée par la Royaume-Uni ; affronter enfin les effets de la redoutable crise économique et sociale suscitée par les mesures sanitaires qui ont paralysé et fragilisé les économies, désorganisé les chaînes de valeur et surtout accru partout les inégalités de richesse et de développement.

Dans ce contexte, si la promesse d’une maîtrise de la crise pandémique est au rendez-vous du premier semestre 2021, un défi structurel sera aussi peut-être, pour le multilatéralisme, de gérer la profusion des conférences organisées en rattrapage de 2020. Il ne faudrait certes pas qu’à la rareté des initiatives et des rendez-vous succède une saturation stérile qui grève à son tour l’action collective et la coordination internationale. Plus fondamentalement, le nouveau chapitre qui s’ouvre, un an après l’émergence de la crise pandémique, sera sans doute une occasion de poursuivre la modernisation du multilatéralisme et de l’approche des enjeux globaux en s’efforçant d’adjoindre toujours plus, aux circuits diplomatiques traditionnels, l’énergie et l’inventivité de nouveaux acteurs, de la société civile au monde de l’entreprise. C’est précisément à cela que s’emploiera le Forum de Paris sur la Paix en novembre prochain.

 

 

Copyright : Johannes EISELE / AFP

 

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