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Quelles trajectoires pour les finances publiques en 2019 et 2020 ?

BLOG - 21 Octobre 2019

Le Conseil des ministres a adopté les projets de budget de l’Etat et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. La dette et le déficit publics, tels qu’ils sont définis par les organisations internationales, ne sont toutefois pas seulement ceux de l’Etat et de la sécurité sociale. Ce sont ceux de l’ensemble des administrations publiques, au sens de la comptabilité nationale, qui regroupent également les collectivités locales ainsi que les organismes publics contrôlés par l’Etat ou des collectivités locales, et dont l’activité est principalement non marchande (universités, musées…). Cette note examine les prévisions du Gouvernement relatives aux comptes consolidés de ces administrations publiques en 2019 et 2020.

L’amélioration des comptes publics est très faible

Le déficit public devrait passer de 2,5 % du PIB en 2018 à 3,1 % en 2019, et 2,2 % en 2020. Son augmentation en 2019 résulte du remplacement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) par un allègement des cotisations sociales patronales. En effet, en 2019 et en comptabilité nationale sont enregistrés à la fois le crédit d’impôt accordé par l’Etat au titre des salaires de 2018 et la baisse des cotisations sur les salaires de 2019.

Si cette réforme n’avait pas eu lieu, le déficit public serait passé de 2,5 % du PIB en 2018 à 2,3 % en 2019, et 2,2 % en 2020. L’amélioration des comptes publics est donc très faible. Le déficit de la France, hors réforme du CICE prévu pour 2019 (2,3 % du PIB), est nettement au-dessus de celui de la zone euro ou de l’Union européenne (0,9 % de leur PIB selon les prévisions du printemps dernier de la Commission européenne).

En outre, la croissance prévue (1,4 % en 2019 et 1,3 % en 2020) est supérieure à la croissance potentielle de l’économie française, estimée à 1,25 % par an par le ministère de l'Economie et des Finances.

Pour réduire très légèrement le déficit public structurel en dépit de ces mesures de baisse des prélèvements obligatoires, la croissance des dépenses publiques doit être modérée.

La baisse du déficit public est donc en partie de nature conjoncturelle, et le déficit "structurel" (c’est-à-dire indépendant de la conjoncture) ne diminue que de 0,1 point de PIB entre 2018 et 2020, alors que les règles budgétaires européennes imposent, en principe, un ajustement structurel d’au moins 0,5 point de PIB par an. En effet, si la France n’est plus en situation de "déficit excessif" avec un déficit public durablement inférieur à 3,0 % du PIB (hors impact temporaire de la réforme du CICE en 2019), elle doit néanmoins atteindre rapidement l’équilibre structurel de ses comptes publics pour respecter ces règles.

Le déficit public primaire (hors intérêts de la dette publique) représente 0,8 % du PIB en 2018. Il est quasiment égal à celui qui permet de stabiliser la dette aux environs de 100 % du PIB, compte tenu de la croissance du PIB et du taux d’intérêt de la dette. Le Gouvernement prévoit d’ailleurs la quasi-stabilisation de celle-ci un peu au-dessous de 100 % du PIB sur les années 2018-2020. Or, selon la Commission européenne, la dette publique de la zone euro serait ramenée à 86 % du PIB fin 2019, celle de l’Union européenne à 79 %, et celle de l’Allemagne à 58 %.

La baisse des prélèvements obligatoires est forte et la croissance prévue des dépenses est modérée

Le taux des prélèvements obligatoires devrait passer de 45,0 % du PIB en 2018 à 44,7 % en 2019, et 44,3 % en 2020, hors impact de la réforme du CICE, ce qui correspond à une baisse des impôts et cotisations sociales de 20 Mds€ sur l’ensemble des deux années.

La décomposition des prélèvements obligatoires entre ceux qui pèsent sur les ménages et ceux qui pèsent sur les entreprises est toujours économiquement discutable, car les impôts et cotisations payés par les entreprises finissent toujours par être répercutés sur des ménages (actionnaires, salariés, clients…). Le ministère de l'Economie et des Finances considère néanmoins que cette baisse de 20 Mds€ sur deux ans se fera presque entièrement (19 Mds€) au profit des ménages.

Les principales mesures sont en 2019 : 

  • l’effet en année pleine de la baisse des cotisations salariales intervenue fin 2018 en contrepartie de la hausse de la CSG (- 4,0 Mds€) ; 
  • la deuxième étape de la suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale de 80 % des Français (-3,6 Mds€) ; 
  • l’exonération de cotisations et la défiscalisation des heures supplémentaires (-3,0 Mds€) ; 
  • l’annulation de la hausse de la CSG pour les retraités modestes (-1,6 Mds€). 

Parmi les quelques mesures de hausse, la plus importante est l’augmentation du taux des cotisations aux régimes de retraite complémentaire (+ 1,8 Mds€). 

Pour 2020, les principales mesures prévues sont : 

  • la réforme du barème de l’impôt sur le revenu (-5,0 Mds€) ; 
  • la troisième étape de la suppression de la taxe d’habitation (-3,7 Mds€) ; 
  • la poursuite de la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés (-2,5 Mds€). 

Parmi les quelques mesures de hausse figurent l’augmentation des taxes sur les tabacs (+ 0,4 Md€) et la remise en cause partielle de la déduction forfaitaire spécifique sur l’assiette des cotisations sociales, dont bénéficient certaines professions (+ 0,4 Md€).

Pour réduire très légèrement le déficit public structurel en dépit de ces mesures de baisse des prélèvements obligatoires, la croissance des dépenses publiques doit être modérée.

Le taux de croissance des dépenses (hors crédits d’impôts) prévue par le Gouvernement est de 0,7 % en volume (c’est-à-dire après déduction de la hausse des prix) en 2019 comme en 2020. Ce rythme de croissance est effectivement modéré au regard de la progression moyenne observée dans les années 2003-2007 (2,1 %), 2008-2012 (1,4 %) et 2013-2017 (0,9 %). Encore faut-il que ce taux de croissance soit respecté en exécution.

Le résultat obtenu en 2018 est certes notable, et le Gouvernement peut s’en prévaloir puisque la croissance en volume des dépenses publiques hors crédits d’impôt a été négative (-0,3 %). Toutefois, cette modération résulte, pour partie, d’une inflation plus forte que prévu (1,6 % au lieu de 1,0 % prévu lors du dépôt du projet de loi de finances). En effet, les budgets sont votés en valeur, et les outils de pilotage de la dépense permettent de ne pas les augmenter significativement lorsque l’inflation est plus forte. En outre, les prestations sociales ne sont indexées sur l’inflation de l’année N qu’au début de l’année N+1. Dans ces conditions, une inflation non anticipée une année donnée diminue le taux de croissance en volume des dépenses de la même année, mais tend à majorer celui de l’année suivante.

Toutefois, cette baisse en volume des dépenses publiques en 2018 résulte également de mesures d’économies : réduction du nombre d’emplois aidés, report de la réforme des grilles salariales de la fonction publique et gel de la valeur du point, réduction des aides au logement… Sous la contrainte de la baisse des dotations de l’Etat, de 2014 à 2017, puis de leur gel en 2018 en contrepartie d’un engagement de modération de leurs dépenses de fonctionnement, les administrations publiques locales ont nettement réduit ces dernières (-0,7 % en volume). 

La réalisation des objectifs de croissance des dépenses publiques en 2019 et 2020 n’est pas pour autant acquise, même si la baisse de la charge d’intérêt de la dette y contribuera certainement. Les mesures d’économies (réforme de l’indemnisation du chômage, revalorisation des prestations sociales de seulement 0,3 % sauf pour les retraités modestes…) sont limitées au regard des dépenses nouvelles (hausse de la prime d’activité, augmentation du budget militaire, plan de lutte contre la pauvreté…). Les objectifs de dépenses d’Assurance maladie deviennent plus difficiles à tenir. Le quasi-abandon des suppressions de postes dans les services de l’Etat laisse craindre une forte hausse de la masse salariale, notamment lorsqu’il s’agira de dégeler le point de la fonction publique. Plus particulièrement, le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) a relevé que les dépenses d’investissement des collectivités locales semblent repartir fortement à la hausse en 2019, à la veille des élections municipales, et que les versements à l’Union européenne paraissent sous-estimés dans le budget de 2020. 

Si le Gouvernement atteint néanmoins ses objectifs de maîtrise des dépenses publiques, celles-ci diminueront dès lors en pourcentage du PIB, de 54,4 % en 2018 à 53,4 % en 2020 (hors crédits d’impôt).

Le Gouvernement a engagé des réformes structurelles des services publics, souvent recommandées par le comité "Action Publique 2022", qui permettront de réaliser des gains de productivité : adaptation du statut de la fonction publique, plan stratégique "Ma Santé 2022", assouplissement du contrôle budgétaire… Toutefois, les économies qui en résulteront ne seront constatées qu’à moyen ou long terme, et resteront insuffisantes si les missions assignées aux administrations publiques ne sont pas revues à la baisse.

La réduction de la dette publique reste nécessaire malgré des taux d’intérêt négatifs

Les économistes considèrent généralement que la dette publique doit pouvoir être stabilisée en pourcentage du PIB pour éviter une crise des finances publiques dont les conséquences sont toujours très dures pour la population, qui subit alors des mesures de redressement drastiques imposées de l’extérieur. Mais il est impossible de déterminer le seuil d’endettement au-delà duquel une crise survient et le niveau auquel il faut pouvoir stabiliser la dette, car ils dépendent de multiples facteurs qui ne sont pas toujours quantifiables, comme la crédibilité de la politique économique menée par les gouvernements.

Pour stabiliser la dette publique, le solde primaire (hors intérêts) doit être égal ou supérieur au produit de la dette, par l’écart entre son taux apparent (le ratio charge d’intérêt / dette) et le taux de croissance nominal (en valeur) du PIB. Cet écart était traditionnellement supposé nul ou positif. S’il est nul, il faut que le solde primaire soit nul ; s’il est positif, il faut dégager un excédent primaire d’autant plus important que la dette est élevée. Laisser l’endettement augmenter implique de devoir réaliser plus tard des efforts plus importants, qui risquent d’être irréalisables. 

Il est impossible de déterminer le seuil d’endettement au-delà duquel une crise survient et le niveau auquel il faut pouvoir stabiliser la dette.

Le taux apparent de la dette publique (1,8 % en 2018) est cependant aujourd’hui inférieur au taux de croissance nominal du PIB (2,5 % en 2018), et pourrait le rester pendant longtemps. 

En effet, il dépend du taux auquel les emprunts de l’année N sont émis, mais aussi, et surtout, des taux de tous les emprunts émis au cours des années antérieures, et qui n’ont pas encore été totalement remboursés. En conséquence, l’impact d’une baisse des taux d’intérêt des nouveaux emprunts sur la charge d’intérêt de la dette est très progressif. Plus précisément, il est immédiat sur la charge de la dette à court terme et sur celle de la dette couvrant le déficit de l’année en cours, mais le taux des dettes à long terme émises dans le passé, et donc le taux apparent, n’est modifié que progressivement, au fur et à mesure de leur renouvellement. Or, la durée de vie moyenne de la dette négociable de l’Etat est de 8,0 ans : certains emprunts ont des échéances à 50 ans. Le taux apparent de la dette publique ainsi que sa charge d’intérêts en euros peuvent encore beaucoup baisser.

Or, si le taux d’intérêt apparent de la dette publique est inférieur au taux de croissance du PIB, le solde primaire stabilisant est un déficit. Celui-ci est d’autant plus important que la dette est élevée. Autrement dit, quel que soit le niveau de la dette, il existe un déficit primaire qui permet de la stabiliser et qui est très facile à atteindre, puisque plus la dette est élevée plus ce déficit est important, et moins il y a d’efforts à faire. Tant que cette situation dure, la dette publique est ainsi toujours soutenable au sens où elle peut être stabilisée en pourcentage du PIB.

Cependant, aucun économiste ne peut garantir que cette situation durera indéfiniment. Si, dans quelques années, le taux apparent de la dette venait à repasser au-dessus du taux de croissance du PIB alors que la dette aura été seulement maintenue à son niveau actuel, voire augmentée, au lieu d’être diminuée, sa stabilisation sera plus difficile. En renonçant à réduire la dette publique maintenant, nous prenons le risque de devoir la réduire plus tard dans de plus mauvaises conditions.

Une hausse temporaire et ciblée de l’investissement public pourrait être justifiée dans certaines conditions

Une hausse temporaire et ciblée de l’investissement public, recommandée par de nombreux économistes, pourrait être justifiée en raison du risque de fort ralentissement de la croissance en Europe, voire de récession, qui pourrait requérir une relance budgétaire, et de la persistance de taux d’intérêt très faibles, même si la réduction de la dette publique reste nécessaire.

Le ralentissement de l’économie mondiale pourrait justifier un relâchement des contraintes budgétaires, mais ce ralentissement n’a pas encore significativement touché la France. La plupart des prévisionnistes tablent en effet sur une croissance voisine de son potentiel en France en 2020. Si une relance budgétaire est nécessaire, compte tenu des risques macroéconomiques, elle doit d’abord avoir lieu en Allemagne et dans les autres pays dont les comptes publics sont excédentaires. Les appels des organisations internationales à une relance budgétaire concernent d’ailleurs ces pays, et pas la France. Dans leur rapport sur la France de juin dernier, les services du FMI lui ont d’ailleurs recommandé de réduire son déficit structurel primaire de 0,5 point de PIB par an jusqu’à 2023. Si, toutefois, la conjoncture se dégrade nettement en France, une hausse temporaire des investissements publics pourrait être souhaitable, mais en réduisant le déficit structurel hors investissement.

Le rythme de la réduction de la dette publique pourrait également être infléchi pour profiter de la faiblesse des taux d’intérêt en émettant, jusqu’à la remontée de ces taux, des emprunts destinés à financer un programme limité et ciblé d’investissements publics. Trois conditions devraient toutefois être respectées pour qu’un tel programme soit envisageable. 

D’abord, ce programme d’emprunts et d’investissement ne devrait pas remettre en cause la soutenabilité des finances publiques. Les objectifs de réduction des dépenses, du déficit et de l’endettement publics, avant prise en compte de ce programme, devraient être maintenus, voire rendus plus stricts, et respectés. Ce programme devrait être d’un montant limité et être arrêté lorsque les taux d’intérêt repasseront au-dessus d’un seuil fixé à l’avance. Il reste à définir et à mettre en œuvre des règles budgétaires crédibles garantissant le respect de cette condition.

Ensuite, ce programme devrait être compatible avec les règles budgétaires européennes et les recommandations du Conseil de l’Union européenne formulées en application de ces règles, sachant que celles-ci comportent des éléments de "flexibilité", notamment pour tenir compte des investissements publics.

Enfin, les investissements engagés dans ce cadre devraient avoir une rentabilité suffisante d’un point de vue socio-économique, en tenant compte du prix attaché à la tonne de carbone, voire aussi d’un point de vue financier, en permettant de réduire les coûts des services publics. La gouvernance de ce programme devrait donc être particulièrement rigoureuse.

 

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