Programme économique des Républicains : quel impact sur les finances publiques ?

ARTICLES - 2 Février 2021

Par François Ecalle

En prévision de la prochaine élection présidentielle, l’Institut Montaigne s’intéressera aux idées et propositions formulées par les différents partis politiques français. Toutes les propositions suffisamment précises auront vocation à être analysées, sans considération idéologique, afin d’en évaluer l’impact sur les finances publiques, ainsi que leur faisabilité.

Le texte ci-dessous a été rédigé par François Ecalle, ancien rapporteur général du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques et président de l’association Fipeco. Il s’intéresse aux propositions formulées dans le livret "Convention, travail, Entreprises et Pouvoir d’achat" du parti Les Républicains. Ce livret fait suite à la tenue, le 8 décembre 2020, d’une convention nationale de ce parti.

La "Convention Travail, Entreprises et Pouvoir d’achat" tenue le 8 décembre 2020 par Les Républicains (LR) a donné lieu à la publication d’un livret dans lequel plusieurs propositions sont formulées. Le présent article a pour objet d’en examiner certaines, parmi celles qui auraient le plus d’impact sur les finances publiques. D’autres mesures proposées par LR pourraient avoir des conséquences non négligeables sur les comptes publics, comme la réforme du code du travail à travers ses effets sur l’emploi et le chômage, mais cet article n’a pas l’ambition de présenter une évaluation complète des propositions de ce livret et de leur impact sur les finances publiques. Les propositions des Républicains sont résumées en italiques et les observations qu’elles appellent sont en caractères normaux.

Les mesures qui contribueraient à dégrader les comptes publics

Diviser par deux la CSG sur les revenus du travail

LR propose de diviser par deux le taux de la CSG sur les revenus du travail des 90 % de Français les moins aisés et d’augmenter ainsi leur salaire net de 5 %. Le coût en serait d’environ 25 Md€ pour les finances publiques. Un couple dont chaque membre a un salaire brut mensuel de 2 000 € gagnerait 200 € de plus.

Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2020, le produit de la CSG était de 127 Md€ en 2019 dont 90 Md€ sur les revenus d’activité des salariés des secteurs privé et public et des non-salariés. La distribution des revenus salariaux montre que les ménages des neuf premiers déciles payent environ 75 % de la CSG assise sur ces revenus. Le coût de cette mesure serait donc d’environ 90 x 0,75 x 0,5 = 34 Md€ (et non 25 Md€).

Le taux de la CSG sur les salaires passant de 9,2 à 4,6 %, un couple dont la rémunération mensuelle brute de chaque membre est de 2 000 € gagnerait 4 000 x 0,046 = 184 € par mois, soit 4,6 % du salaire brut et 5,2 % du salaire net. Le gain en pourcentage du salaire net varie avec le montant du salaire brut, car le taux des cotisations sociales salariales varie lui-même avec le salaire brut, mais ce gain serait d’environ 5 % du salaire net sur une large plage de salaires bruts

Une telle réforme rendrait la CSG plus complexe (il y aurait un taux de plus sur les revenus d’activité), plus progressive et plus concentrée, avec un important effet de seuil au passage dans le dixième décile : celui-ci commençant avec les ménages dont le salaire brut mensuel est d’environ 3 200 €, son franchissement entraînerait une hausse du montant de la CSG de presque 150 € par mois, son taux passant de 4,6 à 9,2 %.

Le gain de pouvoir d’achat des ménages bénéficiaires aurait un effet keynésien de relance de la consommation et de l’activité économique à court terme, mais il n’est pas sûr qu’une telle relance soit encore nécessaire quand cette mesure pourra être mise en œuvre (deuxième semestre 2022 au plus tôt). Au-delà de ses effets keynésiens à court terme, une réduction de l’imposition des revenus du travail aurait un impact favorable à long terme sur l’offre de travail et l’emploi. Cet effet est discuté par les économistes car il pourrait en théorie être négatif, la hausse du salaire net horaire pouvant conduire à moins travailler, mais les études empiriques montrent qu’il est plutôt positif. Le surcroît de recettes publiques induit par cet effet sur l’emploi serait toutefois limité et insuffisant pour compenser le coût budgétaire de cette mesure.

Annuler les hausses de CSG sur les retraites

LR considère que les hausses de CSG de 2018 et la désindexation des retraites en 2019 et 2020 ont été injustes. L’annulation de ces hausses de la CSG coûterait 2,8 Md€.

La désindexation partielle des retraites en 2019 et 2020 a eu peu d’impact car l’inflation a été faible. Malgré la hausse de la CSG sur les retraites en 2018, qui a épargné les plus modestes et a été partiellement abandonnée en 2019, le niveau de vie moyen des retraités était égal à 103 % de celui de l’ensemble de la population en France en 2019, ce qui était le ratio le plus élevé de l’OCDE. Si la crise sanitaire a particulièrement touché les personnes les plus âgées, la crise économique les a épargnées. Le taux moyen de remplacement des revenus d’activité par les pensions diminuera certes dans le futur mais cette baisse concernera surtout les futurs retraités. Cette mesure n’est donc pas particulièrement pertinente.

Elle contribuerait toutefois à simplifier la CSG, en supprimant un taux sur les retraites, et à réduire sa progressivité.

LR considère que les hausses de CSG de 2018 et la désindexation des retraites en 2019 et 2020 ont été injustes. L’annulation de ces hausses de la CSG coûterait 2,8 Md€.

Baisser de 25 Md€ les charges patronales pesant sur l’ensemble des salaires

LR considère que le ciblage des baisses de charge sur les bas salaires n’est pas efficace notamment parce qu’il bénéficie moins à l’industrie, où les salaires sont plus élevés, et propose de réduire les charges patronales sur l’ensemble des salaires pour un montant de 25 Md€.

Les allègements de cotisations sociales patronales ciblées sur les bas salaires sont les plus efficaces pour créer ou sauvegarder des emplois et compenser le haut niveau du SMIC en France (le plus élevé de l’Union européenne par rapport au salaire médian ou moyen). Ils visent certes les travailleurs les moins qualifiés, parce que leur taux de chômage est le plus important, et concernent donc moins les entreprises industrielles.

Ils n’ont pas pour objet d’améliorer la compétitivité des entreprises exportatrices et il est vrai que celle-ci est grevée par des cotisations sociales patronales bien plus importantes en France (10,2 % du PIB en 2019) que dans les moyennes de l’Union européenne (6,9 %) et de la zone euro (7,8 %). Leur réduction contribuerait à alléger ce handicap.

Du fait des allégements sur les bas salaires, il n’y a plus de cotisations patronales au niveau du SMIC et très peu à son voisinage. Cette nouvelle baisse de charges serait donc moins forte pour les salariés les moins qualifiés que pour les plus qualifiés et irait ainsi à l’encontre des politiques antérieures.

Réduire la TVA de 10 à 5,5 % pour l’hôtellerie restauration

LR propose de ramener le taux de la TVA sur les hôtels et restaurants pour limiter les faillites dans ce secteur et y préserver les emplois. Le coût de la mesure n’est pas chiffré.

Les dépenses fiscales résultant de l’application d’un taux de TVA de 10 % au lieu de 20 % sont chiffrées en annexe au projet de loi de finances à 3,0 Md€ pour la restauration et 0,85 Md€ pour l’hôtellerie en 2019. Si ces taux de TVA étaient de 5,5 %, ces dépenses fiscales seraient majorées de 1,35 Md€ pour la restauration et de 0,4 Md€ pour l’hôtellerie. Il faudrait probablement y ajouter le coût de l’extension de cette mesure aux cantines d’entreprises et aux campings, ce qui conduirait à un coût total de 2,2 Md€.

Les hôtels et restaurants ont été globalement très touchés par la crise mais à des degrés très variables selon leur zone géographique, la nature de leur clientèle, la possibilité de livrer ou de vendre des produits à emporter. D’autres secteurs (événementiel, culture…) ont également enregistré une forte réduction de leur activité et des entreprises appartenant à des secteurs globalement moins affectés mais réalisant l’essentiel de leur chiffre d’affaires avec des entreprises fermées ont tout autant souffert.

Le ciblage sectoriel des mesures d’aide ne peut qu’entraîner une surenchère inopportune de revendications et devrait plutôt laisser place à des aides générales dont le montant serait calculé en fonction de la diminution du chiffre d’affaires entre 2019 et 2020 et de l’importance des frais fixes.

Transformer une partie des prêts garantis par l’État en fonds propres

Selon LR, les banques ont accordé plus de 125 Md€ de prêts garantis par l’État (PGE) à plus de 600 000 entreprises à la mi-novembre 2020. Leur remboursement réduira pendant longtemps les capacités de financement des entreprises et beaucoup d’entre elles seront obligées de déposer leur bilan. LR propose que BPI France rachète ces prêts aux banques, dans la limite de 25 % de leur montant ou de 40 000 €, pour les transformer en prêts participatifs. Le coût de cette mesure n’est pas chiffré.

Un avantage de la transformation des PGE en prêts participatifs est que l’intervention des établissements financiers permet sans doute de ne pas aider trop d’entreprises "zombies".

Si on retient les chiffres figurant dans le livret de LR, le coût de cette mesure, pour un total de PGE de 125 Md€, serait compris entre 24 Md€ (40 000 € x 600 000 entreprises) et 31 Md€ (125 Md€ x 0,25) si les prêts sont rachetés aux banques à leur valeur nominale. Le déficit public ne serait pas accru car il s’agit d’opérations patrimoniales en comptabilité nationale, mais la dette publique serait majorée de 24 à 31 Md€ (BPI France Participations est classé parmi les administrations publiques). Cette mesure serait néanmoins pertinente si elle reste exceptionnelle car il est justifié d’augmenter ponctuellement l’endettement public pour aider les entreprises à surmonter la crise. Une autre solution, qui améliorerait autant les fonds propres, consisterait à attribuer à l’ensemble des entreprises une aide calculée en fonction de leurs pertes de chiffre d’affaires et éventuellement plafonnée en euros (cf. ci-dessus). Un avantage de la transformation des PGE en prêts participatifs est que l’intervention des établissements financiers permet sans doute de ne pas aider trop d’entreprises "zombies".

Supprimer le forfait social

Le forfait social est une contribution patronale de 20 % prélevée essentiellement sur la participation et l’intéressement, que LR souhaite favoriser en supprimant ce prélèvement. Le coût pour la sécurité sociale serait d’environ 5 Md€ par an.

L’objectif visé par cette mesure, développer l’intéressement et la participation, est pertinent mais le forfait social a été créé pour attribuer de nouvelles ressources à la sécurité sociale qui n’en bénéficiera plus.

Les mesures qui contribueraient à améliorer les comptes publics

Reculer l’âge minimal de départ en retraite et supprimer les régimes spéciaux

Le livret de la convention rappelle les propositions de LR sur les retraites qui sont résumées dans un autre texte en ligne : reculer l’âge minimal de départ de 62 à 64 ans puis l’indexer sur l’espérance de vie en bonne santé ; aligner les modes de calcul des régimes de retraite publics sur ceux du privé et mettre fin aux régimes spéciaux en fixant un calendrier tenant compte des spécificités liées à la pénibilité de certaines professions. Environ 30 Md€ d’économies sont attendues à terme.

Le recul de l’âge de départ en retraite est souhaitable car il permet, à moyen et long terme, d’augmenter l’emploi et le PIB. C’est le meilleur moyen d’améliorer les comptes publics. La hausse de l’âge minimal n’est toutefois par la seule solution pour obtenir ce recul. L’augmentation du nombre de trimestres requis pour liquider la retraite au taux plein peut également y contribuer. Elle a pour avantage de ne pas pénaliser ceux qui sont entrés tôt sur le marché du travail et l’inconvénient d’avoir un impact plus lent et moins mécanique sur l’âge effectif de départ.

Selon le rapport de novembre 2019 du conseil d’orientation des retraites, une hausse de l’âge minimal de départ de 2,6 mois par génération sur cinq générations (soit de 62 ans à un peu plus de 63 ans) améliorerait le solde financier des régimes de retraite de 0,3 point de PIB au bout de cinq ans soit 8 Md€. Le gain serait donc de 16 Md€ au bout de 10 ans pour un recul de l’âge minimal de départ de deux ans, sans tenir compte des effets macroéconomiques d’une telle mesure (à court terme, elle contribuerait à accroître le chômage).

Les régimes spéciaux, dont ceux des fonctionnaires, se distinguent du régime général des salariés du secteur privé par le mode de calcul de la pension (sur la base du salaire hors primes des six derniers mois d’activité au lieu de la moyenne des salaires, primes comprises, des 25 meilleures années) et le droit qu’ont certains agents de partir en retraite à 52 ou 57 ans (encore plus tôt pour les militaires).

Les modes de calcul des pensions conduisent aujourd’hui à un taux de remplacement des derniers salaires par la pension qui est très proche en moyenne dans les régimes des secteurs public et privé. C’est certes le produit du hasard et, si le taux de prime des fonctionnaires n’augmente pas, le taux de remplacement diminuera plus dans le secteur privé que dans le secteur public dans le futur.

Il n’en reste pas moins que l’alignement des modes de calcul des pensions dans les prochaines années ne permettrait pas de dégager des économies significatives mais se traduirait par des gains ou des pertes substantiels pour beaucoup de Français. Les perdants, par exemple les enseignants, pourraient obtenir des compensations coûteuses.

Les économies permises par les réformes proposées par LR seraient au maximum de 20 Md€ et probablement de beaucoup moins.

Le relèvement des âges minimaux dérogatoires dans les régimes spéciaux serait justifié. Leur coût a été estimé à 2,5 Md€ dans la fonction publique par un rapport parlementaire de 2014 et à 2,0 Md€ dans les trois principaux autres régimes spéciaux (SNCF, RATP et industries électriques et gazières) par un rapport de la Cour des comptes de 2019. Leur alignement sur le droit commun risque toutefois de conduire à accorder des compensations pour la perte de ces droits acquis, au moins l’extension du compte pénibilité au secteur public.

Selon la Cour des comptes, le coût cumulé des compensations accordées aux agents pour faire accepter la réforme des régimes spéciaux de 2008 était en 2019 supérieur au gain financier cumulé résultant de cette réforme.

Au total, les économies permises par les réformes proposées par LR seraient au maximum de 20 Md€ et probablement de beaucoup moins. En outre, elles ne seraient constatées qu’au bout de plusieurs années (les relèvements de l’âge d’ouverture des droits à pensions se font généralement au rythme d’un trimestre par génération).

Engager une "lutte acharnée" contre la fraude fiscale et sociale

LR propose de renforcer les sanctions en cas de fraude, d’améliorer le contrôle de l’identité des bénéficiaires de prestations sociales (notamment avec une carte Vitale biométrique) et de leur résidence en France, de créer une agence de lutte anti-fraude et de donner des pouvoirs de police judiciaire à des agents des organismes de sécurité sociale. Le gain pour les finances publiques est estimé à 10 Md€ par an.

Les moyens de lutte contre la fraude fiscale et sociale (pouvoirs d’investigation, échanges d’informations, sanctions…) ont été fortement renforcés depuis une quinzaine d’années. Les recettes tirées des contrôles restent néanmoins seulement de l’ordre de 10 Md€ par an dans le domaine fiscal et de 1 Md€ par an s’agissant des prestations sociales. En outre, les redressements fiscaux et les récupérations de prestations indues résultent non seulement de comportements frauduleux mais aussi d’erreurs et omissions des ménages et entreprises ou de divergences d’interprétation de la réglementation fiscale et sociale entre eux et l’administration. Les propositions de LR sont justifiées mais visent surtout les fraudes aux prestations sociales associées à de fausses identités et déclarations de résidence.

À supposer que les recommandations de LR permettent de doubler les récupérations de prestations indues et d’augmenter de 10 % les recettes tirées du contrôle fiscal, le gain pour les finances publiques ne serait que de 3 Md€ par an.

Un rapport de la Cour des comptes de septembre 2020 montre que ce sujet est très important mais aussi que les fraudes sociales prennent des formes plus diverses et qu’elles proviennent également, par exemple, des professionnels de santé pour ce qui concerne l’assurance maladie.

À supposer que les recommandations de LR permettent de doubler les récupérations de prestations indues et d’augmenter de 10 % les recettes tirées du contrôle fiscal, ce qui constituerait un bon résultat, le gain pour les finances publiques ne serait que de 3 Md€ par an.

Rapprocher le temps de travail dans la fonction publique de celui du secteur privé

Le rapprochement progressif de la durée du travail des fonctionnaires de celle des salariés du secteur privé permettrait d’obtenir 10,6 Md€ d’économies annuelles à terme, dont la moitié serait consacrée à des revalorisations salariales.

En 2019, la durée annuelle du travail à temps complet est de 1577 heures dans le secteur public, enseignants compris, et de 1711 heures pour les salariés du secteur privé, soit un écart de 8 %. Un alignement sur le secteur privé pourrait théoriquement permettre de réduire de 8 % les effectifs de la fonction publique (soit plus de 400 000 postes) et de 8 % la masse salariale brute des administrations publiques en maintenant le volume de services publics, soit une économie de 16 Md€ par an à terme (elle serait plus faible dans un premier temps car l’économie correspondrait alors seulement aux salaires de nouveaux fonctionnaires, qui est inférieure au salaire moyen retenu dans cette estimation de 16 Md€).

La mise en œuvre du programme de LR contribuerait à fortement dégrader les comptes publics, sauf à démontrer que les mesures non examinées dans cet article pourraient les améliorer suffisamment.

Cependant, une baisse des effectifs n’est possible dans les administrations que si des agents partent en retraite ou en fin de contrat et ne sont pas remplacés, ce qui ne peut pas être le cas dans tous les services et dans la même proportion que l’augmentation de la durée du travail. Dans ces conditions, une économie annuelle de 10 Md€ (soit 275 000 suppressions de postes) à un horizon de 5 ans semble être un maximum. En outre, la durée annuelle moyenne du travail des fonctionnaires serait alors supérieure à la durée légale et il faudrait certainement en payer une partie plus importante en heures supplémentaires.

Comme le prévoit LR, la moitié des économies permises par cette hausse de la durée du travail pourrait être affectée à des revalorisations salariales, ce qui conduirait à une économie nette maximale de 5 Md€ à un horizon de 5 ans.

Conclusion

Les baisses d’impôts et de cotisations sociales analysées dans cet article auraient un coût de 70 Md€ par an (hors rachat des prêts garantis par l’État) et les mesures de financement examinées ne les couvriraient, au maximum, qu’à hauteur de 28 Md€ par an. En outre, ces mesures de baisse des prélèvements obligatoires aggraveraient mécaniquement le déficit et l’endettement publics dès leur mise en œuvre alors que les économies proposées ne les réduiraient qu’au bout de plusieurs années et avec beaucoup moins de certitude. La mise en œuvre du programme de LR contribuerait donc à fortement dégrader les comptes publics, sauf à démontrer que les mesures non examinées dans cet article pourraient les améliorer suffisamment.

L’impact (en Md€) de quelques mesures proposées par LR sur le solde des administrations publiques

Mesures proposées	Chiffrage LR	Contre-chiffrage
Diviser par deux la CSG sur les revenus du travail	- 25 Md€	- 34 Md€
Annuler les hausses de CSG sur les retraites	- 3 Md€	- 3 Md€
Baisser de 25 Md€ les charges patronales sur l’ensemble des salaires	- 25 Md€	- 25 Md€
Réduire la TVA de 10 à 5,5 % pour l’hôtellerie restauration	Non chiffré	- 2 Md€
Transformer une partie des PGE en fonds propres	0 (*)	0 (*)
Supprimer le forfait social	- 5 Md€	- 5 Md€
Reculer l’âge minimal de départ en retraite et supprimer les régimes spéciaux	+ 30 Md€	+ 20 Md€
Renforcer la lutte contre la fraude fiscale et sociale	+ 10 Md€	+ 3 Md€
Rapprocher le temps de travail dans la fonction publique de celui des salariés du secteur privé	+ 11 Md€	+ 5 Md€

Sources : livret de la convention "Travail, entreprise et pouvoir d’achat" pour LR ; François Ecalle pour le contre-chiffrage.
(*) Pas d’impact sur le déficit public mais augmentation de 24 à 31 Md€ de la dette publique.