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Loi sur la citoyenneté en Inde, une polarisation populiste ?

Trois questions à Christophe Jaffrelot

INTERVIEW - 28 Janvier 2020

Alors que l'Inde compte aujourd'hui près de 200 millions d'habitants de confession musulmane, les mesures gouvernementales ou décisions juridiques les concernant, explicitement ou implicitement, se sont multipliées ces derniers mois. Révocation en août de l'autonomie constitutionnelle du Jammu-et-Cachemire, jugement en novembre de la Cour Suprême autorisant l'édification du temple de Ram à Ayodhya, annonce en décembre de l'extension du registre national des citoyens à tous les États et révision de la loi sur la citoyenneté. Christophe Jaffrelot, Directeur de recherche au Ceri-Sciences Po/CNRS, apporte un éclairage précis sur cette dernière loi et ses implications politiques, tant pour le modèle de gouvernance qui se dessine que pour les rapports État-société.

Quels sont les points du texte visant à amender la loi sur la citoyenneté (Citizenship Amendment Act) qui auront le plus d’impact sur la société indienne, et quel est son calendrier de mise en oeuvre ?

Le Citizenship (Amendment) Act (CAA), qui a été voté par le Parlement indien en décembre dernier, crée une nouvelle voie d’accès à la citoyenneté indienne pour les hindous, sikhs, bouddhistes, jaïns et chrétiens qui seraient victimes de persécutions religieuses au Pakistan, au Bangladesh et en Afghanistan, et qui auraient trouvé refuge en Inde avant 2014. Ces réfugiés n’auraient à justifier que de six ans de résidence en Inde pour demander le statut de citoyen, et non douze comme le voulait la loi jusque-là. Cette loi est susceptible d’avoir un impact important dans certaines régions parce qu’au moment même où elle a été votée, le gouvernement Modi a relancé un projet ancien, datant en fait du premier gouvernement dirigé par le Bharatiya Janata Party (BJP), le National Register of Citizen (NRC). Ce NRC a été créé en 2003 par un amendement au Citizenship Act pour que tous les citoyens indiens soient recensés et inscrits dans ce registre. Il s’agissait alors d’éliminer les sans papiers, notamment en Assam, un État voisin du Bangladesh d’où sont toujours venus de nombreux migrants. En Assam, plusieurs lois remontant aux années 1980 prévoyaient l’expulsion des clandestins arrivés après 1971 (date de création du Bangladesh), mais elles n’avaient pas été appliquées. La création du NRC a relancé l’affaire: le gouvernement dirigé par le Congrès de 2004 à 2014 a initié les premiers projets pilotes, établi les premiers "Foreign Tribunals", chargés de traiter les cas litigieux, et construit les premiers camps d’internement.

Le retour du BJP au pouvoir en 2014 a toutefois donné à ces opérations une ampleur nouvelle - il est vrai, sous la pression de la Cour suprême, agacée par la lenteur du processus : le NRC a été étendu à tout l'Assam, où, en août 2019, l’administration a déclaré qu’1,9 millions de personnes étaient en situation irrégulière. De nouveaux "Foreign Tribunals" ont été établis, de nouveaux camps ont été bâtis etc.

Le gouvernement envisage maintenant d’étendre le processus à toute l’Inde en remplaçant le NRC par le National Population Register (NPR), ce qui ne ferait aucune différence sur le fond. La combinaison des deux, le CAA et NPR pourrait avoir des conséquences importantes car les musulmans illégaux, à la différence des autres sans papiers, ne seraient pas éligibles au statut de réfugiés et, au-delà, de citoyens. Ils pourraient se retrouver dans les camps que le gouvernement a récemment demandés aux États de construire.

Quant au calendrier, il reste incertain: des projets pilotes ont semble-t-il commencé au premier janvier 2020, mais l’exercice grandeur nature devrait débuter en avril - sauf que certains États de l’Union indienne, dirigés par le BJP ont déjà donné des chiffres précisant le nombre de sans papiers qu’ils auraient identifiés… Le calendrier est d’autant plus flou qu’en février 2021, comme tous les dix ans, le gouvernement tiendra les opérations de recensement habituelles suivant le même modus operandum : par le porte à porte. On voit mal l’Inde réaliser deux fois cet exercice titanesque à quelques mois d’intervalle.

Sur quels aspects du texte le mouvement de protestation se focalise-t-il le plus ?

Ce qui a suscité les premières manifestations, c’est l’utilisation de la religion comme critère d’accès à la citoyenneté. Traditionnellement, comme en témoigne le Citizenship Act de 1955, la citoyenneté s’acquiert en Inde par la naissance sur le sol indien (jus soli) ou par l’ascendance (est citoyen indien le fils ou la fille de citoyens indiens). L’amendement de 2003 a écorné ce principe en exigeant qu’aucun des deux parents ne soit sans papier au moment de la naissance, mais le CAA pose un problème encore plus grand aux tenants du droit du sol et d’une définition territoriale de la nation : en distinguant l’éligibilité à la citoyenneté indienne des réfugiés en fonction de leur religion, le gouvernement introduit en effet une discrimination contraire au droit indien, et notamment à l’égalité de tous devant la loi.

On y retrouve la définition ethno-religieuse de la nation que les nationalistes hindous ont toujours privilégiée - qui débouche sur une forme de jus sanguinis - ainsi que les problèmes qu’ils ont toujours eus à intégrer les musulmans dans la nation indienne.

Ce qui a suscité les premières manifestations, c’est l’utilisation de la religion comme critère d’accès à la citoyenneté.

À cette discrimination s’en ajoutent deux autres: le CAA, qui prétend faire œuvre humanitaire en accueillant les membres des minorités victimes de persécution dans la région Asie du Sud, exclut les minorités musulmanes victimes de persécution (Rohingyas, Hazaras, chiites, ahmadis) et les pays de la zone où des minorités sont aussi victimes de persécutions : Tibétains vivant en Chine, Tamouls de Sri Lanka etc…

Mais le mouvement de protestation en cours a peu à voir avec la question des persécutions religieuses dans les pays voisins : elles s’expliquent d’abord par la peur des masses musulmanes de perdre leurs droits concrets - des rations alimentaires au droit de vote - , peur qu’on peut qualifier d’irrationnelle, mais qu’on peut comprendre. La procédure à suivre est en effet très floue. Le gouvernement a cherché à rassurer en remplaçant le NCR par le NPR où, semble-t-il, il est possible de se faire enregistrer sans produire le moindre document. Le ministre Jawadekar a ainsi indiqué que cette liste visant à recenser les habitants et non les citoyens se fonderait sur les informations fournies oralement par le chef de famille. Mais les craintes de la population - et pas seulement des musulmans - restent vives pour trois raisons.

  • Premièrement, en Assam, il a bien fallu fournir des documents prouvant son ascendance ou sa résidence et la tâche s’est révélées impossible, même pour un officier de l’armée à la retraite qui s’est retrouvé dans un camp et a eu bien du mal à en sortir.
     
  • Deuxièmement, les autorités ont envoyé des signaux contradictoires, la presse se faisant l’écho d’une circulaire prévoyant de demander aux chefs de famille de fournir les certificats de naissance des parents ou des grand-parents. Or la majorité des Indiens n’ont pas de papiers. Peu d'Indiens disposent d’un certificat attestant leur propre naissance - et ce pourcentage diminue encore quand on considère les classes les plus défavorisées et les castes les plus basses.
     
  • Troisièmement, la loi reconnaît le pouvoir d’inscrire ou non tel ou telle dans le NPR à des autorités locales dans lesquelles les Indiens - surtout ceux qui sont au bas de l’échelle - n’ont pas vraiment confiance ; d’autant plus que n’importe quel membre de la localité dont ces autorités ont la charge pourra dénoncer auprès d’elles, comme mensongères, les déclarations de X ou Y - une porte ouverte à la délation.

Une marge de flexibilité est-elle possible, de la part du pouvoir exécutif ou de la branche législative ?

Le gouvernement pourrait bien sûr renoncer à organiser le NPR, ou revenir sur le CAA, mais il n’en a pour l’instant aucunement l’intention, comme l’attestent les déclarations récentes du ministre de l’Intérieur, Amit Shah, père de cette réforme et nouvel homme fort du gouvernement de Narendra Modi - dont il est le bras droit depuis au moins 20 ans. Le gouvernement joue le pourrissement et la polarisation. Ce calcul est dangereux mais crédible.

D’une part les manifestants s’essouffleront, d’autant plus qu’ils seront soumis à une très forte répression, comme c’est déjà le cas dans des États dirigés par le BJP. En Uttar Pradesh on déplore plus de 20 morts, tués, pour certains, par des tirs de la police. D’autre part, le BJP peut espérer cliver encore plus la société pour rassembler les hindous à sa suite, contre les musulmans. Cette stratégie s’inscrit dans le prolongement des décisions prises cet été par rapport au Jammu-et- Cachemire, dont l’autonomie a été réduite et dont bien des responsables politiques ont été arrêtés.

Le Bharatiya Janata Party peut espérer cliver encore plus la société pour rassembler les hindous à sa suite, contre les musulmans.

Polariser - ce que les national-populistes font le mieux à travers le monde - peut sembler la meilleure idée pour à Narendra Modi au moment où l’économie s’enfonce dans une crise particulièrement sérieuse: plutôt que d’essayer de sortir du marasme (entreprise pour laquelle il manque de ressources humaines et financières), le pouvoir peut être tenté par la fuite en avant. Cette démarche ne devrait pas être contrariée par la Cour suprême dont la pusillanimité n’a jamais été aussi grande depuis les années 1970. Elle ne s’est par exemple pas encore saisie de la question du Jammu-et-Cachemire qui remonte au 5 août dernier. Si les juges ne s’interposent pas - ce qui pourrait pourtant offrir une voie de sortie à la crise que le gouvernement pourrait apprécier en cas d'escalade -, les États dirigés par des partis d’opposition pourraient donner du fil à retordre à New Delhi. Certains, comme le Kérala et le Bengale occidental, ont annoncé qu’ils n'appliqueraient pas le CAA. Que se passera-t-il si l’affaire est portée devant la Cour suprême et si celle-ci leur donne tort? L’Inde pourrait alors connaître une crise constitutionnelle comme les aiment les populistes désirant réformer les institutions (y compris les piliers du fédéralisme) pour encore mieux dominer le jeu politique et incarner leur nation.

 

Copyright : Punit PARANJPE / AFP

 

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