Les États face au coronavirus - L'Allemagne, un modèle résilient

L’évolution de la courbe allemande des infections et des décès liés à l’épidémie se caractérise en revanche par une inflexion plus rapide que dans les autres pays européens. Tout en reconnaissant que l’Allemagne était encore au "début de l’épidémie", l’Institut Robert Koch, l’agence fédérale responsable du contrôle et de la prévention des maladies, annonçait vendredi 3 avril 2020 que les mesures mises en place en Allemagne au milieu de mois de mars commençaient à produire leurs premiers effets. 

Une stratégie: trois piliers 

Afin de lutter contre l’épidémie,  l’Allemagne a mis en place des mesures pour limiter les contacts sur le territoire, identifier les individus porteurs du virus à travers la multiplication des tests et renforcer les capacités de son système de soin.

1. Limiter les contacts

En tenant compte du "retard" de l’Allemagne dans la propagation de l’épidémie, les mesures de distanciation sociale adoptées par l’Allemagne sont intervenues de façon plus précoce que dans d’autres États européens. Bien avant l’intervention du politique dans la crise, la population est sensibilisée à l’importance des gestes barrières par l’Institut Robert Koch, l’agence fédérale de santé, qui fait figure de référence et dont les recommandations sont largement prises en compte par les Allemands. Dès le 11 mars, alors que les premiers décès liés au Covid-19 venaient d’être identifiés, la Chancelière appelle ainsi les Allemands à éviter les rassemblements et à respecter les "gestes barrières" recommandés par l’Institut Robert Koch. Comme le montrent les études consacrées au rôle des contacts sociaux dans la propagation des épidémies, l’intensité plus faible de ces derniers en Allemagne, par rapport à d’autres Etats européens, a pu contribuer à limiter la diffusion du virus.

Justifiée par l’urgence sanitaire et plutôt bien acceptée par la population, la mise en place de ces mesures a suscité en Allemagne deux débats importants. 

• Le premier est lié à la structure fédérale de l’Allemagne. Dans la mesure où la lutte contre les maladies relève de la compétence des Länder, le gouvernement fédéral doit s’accorder avec les gouvernements des différents Etats pour décider de mesures de protection à mettre en place, tout en laissant aux Länder une marge de manœuvre importante pour les faire appliquer. Alors que la lutte contre l’épidémie appelle une réponse rapide et coordonnée, cette structure fédérale a pu apparaître comme un obstacle à une gestion optimale de la crise. C’est pour faire face à cette situation que le Bundestag a adopté le 25 mars 2020 une loi sur la protection des infections (Infektionsschutzgesetz) qui confère au ministre fédéral de la Santé des compétences renforcées en temps d’épidémie. Ce renforcement de l’État central, qui se traduit par une concentration des pouvoirs entre les mains de l’ambitieux ministre de la Santé Jens Spahn, apparaît comme une remise en cause du fédéralisme inscrit dans la Constitution.      
   
• Le second débat suscité par l’adoption de ces mesures oppose les partisans d’une interdiction des contacts (Kontaktverbot) aux défenseurs d’un confinement (Ausgangsperre). A l’échelle de l’Allemagne, c’est finalement la formule plus modérée de l’interdiction des contacts qui l’emporte, même si différents Länder, à l’instar de la Bavière, de la Sarre et de la Saxe, ont choisi d’imposer des mesures de confinement plus strictes que celles qui prévalaient à l’échelle du pays. Pour comprendre les réticences de l’Allemagne vis-à-vis de mesures de confinement strictes, il convient de se référer à une phrase prononcée par la Chancelière lors de son allocution le 18 mars dernier : "nous sommes une démocratie : nous ne vivons pas par la contrainte, mais par l’information et la participation de chacun". L’expérience des dictatures qui marque l’histoire allemande semble ainsi inciter le pays à promouvoir un mode de gestion de crise moins coercitif que celui qui a fait ses preuves dans différents pays d’Asie et vers lequel tend actuellement la France. 

Pour autant, l’attente des Allemands vis-à-vis de mesures fortes en temps de crise se lit dans le regain de popularité du Ministre-Président de Bavière Marcus Söder (CSU), qui défend depuis le début de l’épidémie des mesures plus strictes que celles décidées au niveau fédéral et apparaît déjà sur le plan politique comme l’un des grands vainqueurs de l’épidémie. 

2. Identifier les porteurs du virus   

Les mesures de distanciation sociales adoptées par l’Allemagne s’accompagnent d’un recours aux tests plus développé que dans la plupart des États européens. La stratégie de dépistage massif pratiquée par l’Allemagne constitue, selon Christian Drosten, directeur de la Virologie à l’hôpital de la Charité de Berlin, “le premier facteur explicatif du faible nombre de morts en Allemagne”. 

S’il n’est pas encore question de tester l’ensemble de la population, ce recours facilité aux tests permet de traiter les patients fragiles avant l’apparition des complications et d’isoler les porteurs asymptomatiques pour éviter de nouvelles contaminations. L’Institut Robert-Koch a ainsi précisé le 3 avril, que la capacité de l’Allemagne à tester sa population avait considérablement augmenté au cours des dernières semaines, atteignant 350 000 tests durant la dernière semaine de mars, et confortant l’objectif de 500 000 tests par semaine affiché par le gouvernement pour le mois d’avril. Le 26 mars, l’entreprise allemande Bosch annonçait par ailleurs la mise imminente sur le marché d’un "test rapide", permettant de traiter en deux heures et demie un échantillon pris dans le nez ou la gorge d'un patient et ce, sans devoir recourir à un laboratoire. 

Au-delà des respirateurs, le besoin de masques de protection représente actuellement le plus grand défi de l’industrie allemande. Alors que la ville d'Iéna vient d’imposer le port du masque dans l’espace public, la plupart des acteurs politiques considèrent que cette obligation représentera un élément central de la stratégie allemande de déconfinement. Les grandes entreprises allemandes sont appelées à soutenir l’action du gouvernement pour acheter en Chine des masques de protection (début avril, le ministère de la Santé annonçait une arrivée de 20 millions de masques en Allemagne, non sans heurts avec les États-Unis), et le gouvernement appelle en parallèle à développer une production industrielle sur le territoire allemand.        

3. Renforcer les capacités du système de soin  

L’objectif central de la stratégie allemande est d’éviter une saturation du système de soin qui se traduirait par une hausse exponentielle des décès liés à l’épidémie : avec l’une des populations les plus âgées d’Europe, l’Allemagne connaît sa vulnérabilité face au Covid-19. Selon un rapport de l’OCDE et de la Commission européenne, l’Allemagne est, après la France, le deuxième pays de l’Union en terme de dépenses de santé ramenées au PIB et le premier pays de l’Union en terme de dépenses de santé par habitant. Les conséquences de cet investissement sont visibles sur le système de soin, qui apparaît comme l’un des mieux préparés d’Europe pour faire face à l’épidémie. 

Le système de soins allemand se caractérise par des investissements de long terme et une forte capacité d’adaptation. À titre de comparaison, l’Italie compte 5 000 lits en soins intensifs et la France, premier pays en terme de dépenses de santé ramenées au PIB, en compte à l’heure actuelle 7 000. Afin de désencombrer les hôpitaux français et italiens, les hôpitaux des différents Länder allemands ont commencé, à partir du 23 mars, à prendre en charge des patients issus de ces deux pays. Si dans un premier temps, l’Allemagne a adopté une position de repli vis à vis de l’Europe, le pays lie désormais sa stratégie de sortie de crise à celle du continent.        

Définir une stratégie de sortie de crise  

Un plan de sauvetage de l’économie de plusieurs centaines de milliards d’euros a été adopté par le Bundestag, le Parlement allemand, le 25 mars dernier. Ce plan de sauvetage prévoit notamment des aides massives aux entreprises et aux salariés, ainsi que la possibilité pour l'État de nationaliser partiellement des groupes stratégiques qui seraient menacés de faillite. S’il rompt avec l’orthodoxie budgétaire qui déterminait la vie politique allemande jusque là, ce plan de sauvetage a largement contribué à rassurer les experts et acteurs économiques outre-Rhin. Le 2 juin, les principaux partenaires de la coalition au pouvoir se sont réunis pour s’accorder sur un nouveau plan de soutien à l'économie allemande dont le montant pourrait de nouveau dépasser les 100 milliards d’euros. Deux semaines auparavant, la Chancelière Angela Merkel soutenait l'idée franco-allemande d’un fonds de 500 milliards d’euros composé de subventions à destination des secteurs économiques et des régions d’Europe les plus touchées par la crise. Comme l’exprime l’économiste Jean Pisani-Ferry dans une tribune du Monde: "la leçon de cette crise est allemande : pour ne pas devoir lésiner sur le keynésianisme face à des chocs financiers, sanitaires ou écologiques, mieux vaut disposer de marges d’action".

Le 30 mars 2020, le Conseil des sages économiques allemands a néanmoins reconnu qu’une récession pour l’année 2020 était inévitable et présenté trois scénarios d’évolution de la conjoncture économique, intimement liés à la durée des restrictions dans le pays. Dans le scénario dit "basic", qui prévoit un retour à la normale avant l’été, le Conseil des sages envisage une contraction de 2,8 % du PIB en 2020 et une croissance de 3,7 % en 2021. Dans cette publication, les sages appellent le gouvernement et les Länder à présenter rapidement un programme de sortie du confinement. 

L’Académie nationale des sciences Léopoldina a également proposé des mesures progressives de dé-confinement, marquées par uneutilisation généralisée des masques de protection dans l’espace public et le recours à une application de traçage des personnes infectées, permettant d’alerter de façon anonyme les personnes courant un risque de contamination. Malgré la sensibilité de l’opinion publique allemande à la question de la protection des données, il est désormais probable que cette application, développée par l’Institut Fraunhofer Heinrich-Hertz sur le modèle d’une application utilisée par Singapour, soit l’un des éléments centraux du processus de déconfinement. Un avantage considérable de ce dispositif est que les données personnelles de l’individu ne sont jamais partagées : les informations sur les personnes croisées (chacune avec un identifiant anonyme, changé régulièrement) sont stockées localement (dans le téléphone), et non dans un serveur. Lorsqu’une personne est dépistée positive, elle peut décider, volontairement, de partager cette information, afin que les personnes qu’elle a croisées en soient informées, et qu’elles soient encouragées à se faire tester.

Le 15 avril 2020, lors d’une conférence de presse en présence du Maire de Hambourg et du Ministre-Président de Bavière, la Chancelière Angela Merkel a présenté la première étape de la stratégie allemande de dé-confinement. Elle a tenu à rappeler que la maîtrise de l’épidémie en Allemagne ne représentait qu’un "succès d’étape particulièrement fragile" (ein zerbrechlicher Zwischenerfolg), en rappelant que les règles de distanciation sociale restaient en vigueur jusqu’à la fin du mois d’avril et en recommandant fortement le port du masque dans les transports publics et dans les magasins. La Chancelière a également insisté sur la nécessité de suivre la chaîne des contaminations, en faisant référence à l’application de traçage en cours d’élaboration et à un recours accru aux tests.  
 
Plusieurs mesures ouvrent parallèlement la voix à un dé-confinement progressif, prévoyant notamment la réouverture des commerces de moins de 800 m2, des librairies et des concessionnaires automobiles depuis le 20 avril, alors que les salons de coiffures ne pourront rouvrir que le 4 mai. La Chancelière a également annoncé une reprise progressive de l’enseignement, en commençant par les classes préparant à un examen. A partir du 4 mai, les écoles pourront rouvrir progressivement, à condition de présenter un « concept d’hygiène » propre à chaque établissement. À partir du 15 mai, les hôtels, les bars et les restaurants peuvent rouvrir à condition de respecter la distance d’1,5 mètre entre les clients ; toutes les grandes manifestations sont en revanche suspendues jusqu’au 31 août. Le 21 avril, le Ministre-Président de Bavière et le Maire de Munich annonçaient par ailleurs l’annulation de la fête de la Bière (Oktoberfest), l’un des plus grands rassemblements du pays.        
 
Face au risque d’une "fuite en avant", le virologue Christian Drosten, l’un des scientifiques les plus influents d’Allemagne, a mis en garde contre une réouverture trop rapide, qui pourrait favoriser une nouvelle vague de contamination. Mais dans la mesure où seuls les Länder sont compétents pour décider des mesures de confinement, des différences importantes apparaissent d’une région à l’autre, rendant difficilement tenable les contraintes qui continuent d’être imposées dans les régions les plus strictes. Avec le dé-confinement s’ouvre immanquablement un débat de plus en plus virulent sur la légitimité et l'efficacité des mesures restrictives toujours en vigueur. À partir du 13 mai, des manifestations réunissent dans les grandes villes d’Allemagne des opposants aux mesures de restrictions imposées par le gouvernement, suscitant l’émergence d’un nouveau mouvement de contestation, alors qu’un débat émerge sur la possibilité d’imposer à la population de se faire vacciner une fois le vaccin contre le Covid-19 disponible. Début juin, le sentiment général en Allemagne est celui d’un pays parvenu à gérer une crise qui appartient dorénavant au passé. 

Conclusion

Du fédéralisme au respect de la discipline budgétaire en passant par la protection des données personnelles, la crise a remis en cause les fondamentaux de la vie politique allemande. L’Allemagne révèle cependant la capacité de son système de soin et de son économie à absorber ce choc sans précédent. 

Cette “résilience” caractérise également le système politique allemand. En montrant qu’elle conservait la maîtrise de la situation et que le pays état relativement bien préparé pour faire face à l’épidémie, la Chancelière retrouve dans cette crise une aura ternie depuis plusieurs années. Renonçant à toute rhétorique martiale, la Chancelière entend démontrer que la préparation de l’Etat et la responsabilité des citoyens sont à même d’apporter à la crise sanitaire une réponse aussi efficace que celle des régimes autoritaires. Comme le montrent les derniers sondages, le parti populiste AfD est la première victime du succès de la Chancelière. Cette crise pourrait contribuer à rebattre les cartes de la lutte pour sa succession. Au milieu de cette crise, le ministre de la Santé Jens Spahn et le Ministre-Président de Bavière Marcus Söder, s’imposent incontestablement comme les nouveaux “hommes forts” du conservatisme allemand.   


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