Le programme économique de la Présidente de la Commission Européenne : de bon augure pour son mandat

ARTICLES - 22 Juillet 2019

Par Eric Chaney

Juste avant le vote du Parlement européen du 16 juillet, Madame Ursula von der Leyen a présenté son programme devant la session plénière. Maintenant qu’elle est élue Présidente de la Commission, son discours est devenu la feuille de route de celle-ci pour les cinq années à venir. J’en analyserai ici la dimension économique, laissant volontairement de côté les dimensions institutionnelles, politiques, de défense ou diplomatiques.

Ursula von der Leyen a été explicite sur quatre points : une politique volontariste de réduction des émissions de CO2 de l’Union européenne fondée sur un prix du carbone et une taxe aux frontières, une avancée dans la taxation des multinationales créant de la valeur ajoutée en Europe, une forme de salaire minimum dans chaque pays de l’Union et, enfin, un régime européen de réassurance des systèmes nationaux d’assurance-chômage. En revanche, elle est restée vague sur les sujets de l’union des marchés de capitaux ou des relations économiques internationales et muette sur les sujets connexes comme la politique industrielle. Reprenons chacun de ces points, en relief comme en creux.

Pour parvenir à la neutralité carbone en 2050, donner un prix au carbone

Von der Leyen s’engage à présenter un "pacte vert pour l’Europe" durant les 100 premiers jours de son mandat, gravé dans une loi sur le climat votée par le Parlement. La loi inclurait un objectif plus ambitieux de réduction des émissions (50 à 55 % d’ici 2030, par rapport à 1990, à comparer avec l’objectif actuel de 40 %) et un programme d’investissement de 100Mds d’euros par an financé en partie par la Banque européenne d’investissement. Rien de nouveau ni de convaincant dans ces propositions. Les objectifs sont louables, ils introduisent une possibilité de recours légal en cas de non-respect, mais, malheureusement, ne garantissent en rien la réduction des émissions. Les investissements publics le sont également, mais à condition qu’ils aillent à la recherche et l’innovation plutôt qu’à des subventions fiscales dont, jusqu’à présent, le coût a très largement excédé l’efficacité. Qu’on songe par exemple aux subventions françaises en faveur de l’énergie solaire, dont le coût en terme d’émission de carbone évitée est 25 fois supérieur au coût des dommages que produirait cette émission, selon les calculs de Christian Gollier, ou, si l’on préfère, 25 fois supérieur à la taxe carbone sur les carburants rejetée par les gilets jaunes.

La nouveauté du programme de la nouvelle Présidente est ailleurs. Elle ajoute : "les émissions doivent avoir un prix permettant d'induire un changement de comportement". Le mot crucial est "prix". Une majorité écrasante d’économistes, récemment illustrée par un appel d’économistes américains dont la quasi-totalité de leurs prix Nobel d’économie, de droite comme de gauche, considère que ce n’est qu’en imposant un prix élevé et croissant dans le temps de façon prévisible aux émissions de carbone, qu’on parviendra à réduire fortement ces émissions. En France, les deux rapports produits par la commission présidée par Alain Quinet avaient proposé une trajectoire précise et argumentée pour le prix du carbone, que la violence des Gilets jaunes a malheureusement conduit à mettre sous le boisseau. C’est donc une excellente nouvelle que la Présidente de la Commission européenne se soit rangée à la rationalité économique et qu’elle ait reconnu le rôle irremplaçable du signal prix pour les décisions économiques, qu’il s’agisse d’investissement des entreprises comme des Etats ou de comportement des consommateurs.

Reste bien entendu à décider du prix de la tonne de CO2 qui permettrait de prendre en compte le coût estimé des dommages causés par son émission. Selon les estimations de la Commission Quinet comme celle de Christian Gollier, finalement assez proche de celles du rapport Stern-Stiglitz, il devrait être aujourd’hui de l’ordre de 50€/tCO2. Comme c’est d’ailleurs compréhensible dans un programme succinct, destiné à être négocié au sein de la Commission et avec les Etats membres, Ursula von der Leyen ne dit rien du prix souhaitable pour le carbone. Elle avance néanmoins une piste : élargir le système d’échange de quotas d’émissions européens à de nouveaux secteurs, comme les transports aérien et maritime, ce qui rendrait caduque les tentatives de taxation mises en œuvre par certains pays, et aurait l’avantage d’englober toute l’Union.

Ursula von der Leyen propose deux mesures : une taxe aux frontières de l’UE égalisant le prix du carbone des produits importés à celui de ceux produits dans l’Union, et un "Fonds pour une transition juste", "afin d’aider les régions qui ont le plus de difficultés".

Qu’il faille soit étendre le système à toutes les entreprises (seules les grandes y sont soumises), soit recourir à une taxation du contenu en carbone des biens et services consommés dans l’Union n’est ni évoqué ni rejeté, ce qui représente un petit progrès par rapport à la position prise par sa compatriote Annegret Kramp-Karrenbauer, hostile à toute taxe carbone. Lors du débat parlementaire, un député écologique européen émit l’hypothèse que Mme von der Leyen aurait une préférence pour le système de droits d’émission car le bas prix du carbone qu’il implique favoriserait les grands groupes industriels. Cette objection ne tient pas : le prix de marché de la tonne de CO2 a déjà fortement augmenté, pour avoisiner 30€, et les marchés à terme parient sur une poursuite de l’augmentation, en anticipation de la phase 4 du système, certains experts voyant même le prix monter à 65€ en 2020.

En complément à l’instauration d’un prix unique du carbone dans l’Union, Ursula von der Leyen propose deux mesures : une taxe aux frontières de l’UE égalisant le prix du carbone des produits importés à celui de ceux produits dans l’Union, et un "Fonds pour une transition juste", "afin d’aider les régions qui ont le plus de difficultés". Autant la première proposition, qui met les producteurs européens sur un pied d’égalité avec leurs concurrents de pays pratiquant un prix du carbone inférieur à celui de l’Union, est claire – ce qui ne veut pas dire simple à mettre en place –, autant la seconde est vague, même si l’on en perçoit bien l’intention : désamorcer l’opposition des pays à revenu en dessous la moyenne de l’UE et dont les ressources énergétiques sont essentiellement fossiles, comme la Pologne.

La taxation des géants du numérique : une piste fondée sur la valeur ajoutée

"Taxer les GAFAs" est devenu un must pour les responsables politiques européens, faute d’avoir su créer les conditions propices à l’émergence de géants numériques européens. Si la réforme de la taxation des multinationales, habiles à utiliser les différences de régimes fiscaux entre pays où elles disposent de filiales, est un sujet connu, qui fait l’objet de négociations acharnées dans le cadre de l’OCDE, celui de la taxation des plateformes numériques est plus ouvert et plus difficile car spécifique. La précédente Commission européenne, sous l’impulsion de la France et de l’Allemagne, avait proposé une taxe de 3 % sur le chiffre d’affaires des plateformes numériques, répartie entre les pays selon le nombre d’utilisateurs, pour faire simple sur ce sujet compliqué. En mettant en avant l’utilisation du système éducatif, de la main d’œuvre qualifiée ou des infrastructures, Ursula von der Leyen semble pencher du côté de la taxation de la valeur créée en Europe, plutôt que du chiffre d’affaires. L’argument en faveur du chiffre d’affaires, selon lequel c’est l’utilisateur de la plateforme numérique – songeons à Google par exemple – qui apporte de la valeur par les informations qu’il permet de collecter sur lui-même, n’est pas sans mérite, mais il est discutable : non traitée par les algorithmes de la plateforme, l’information serait sans valeur, donc non taxable. Si les algorithmes sont en partie créés en Europe, la position de von der Leyen paraît mieux fondée. Et d’un autre côté de ce marché à plusieurs faces, l’utilisateur obtient gratuitement les informations qu’il cherche, ayant implicitement troqué celles qu’il fournit sur sa propre personne contre le service qu’il recherche. Si l’échange était commercial, une taxe à la consommation serait justifiée. De ce point de vue, taxer l’un des flux de données mais pas l‘autre est fortement asymétrique.

En réalité, la donne a changé depuis que la position américaine est devenue favorable à un accord international sur la taxation des multinationales, numériques ou non, dans le cadre de l’OCDE, à la suite de la réforme de la fiscalité des entreprises américaines. La position de la nouvelle présidente de la Commission me semble indiquer que la position européenne sera plus ouverte, ce qui serait favorable à la conclusion d’un accord avant la fin 2020, l’objectif que s’est fixé le G20.

Un salaire minimum dans chaque Etat membre ? Vraiment ?

Probablement sous la pression de Renaissance, dont la tête de liste Nathalie Loiseau avait fait d’un salaire minimum étendu l’un de ses chevaux de bataille, Ursula von der Leyen reprend l’idée d’un "salaire minimal". Comme les politiques salariales - ou leur absence (comme en Allemagne) - relèvent des prérogatives de chaque pays, la proposition était fortement fédéraliste. Renaissance semblait même envisager que les salaires minimaux nationaux soient négociés au niveau de l’Union. Ceci aurait permis aux pays à haute productivité, donc à hauts salaires, de faire pression sur les pays en rattrapage, donc à bas salaires, réduisant ainsi leur compétitivité et aggravant in fine les inégalités entre pays. Partisane de l’économie sociale de marché, socle de l’extraordinaire réussite allemande depuis 1948, von der Leyen y a trouvé un moyen d’édulcorer cette idée pernicieuse, en indiquant que la meilleure solution est la "négociation collective entre syndicats d’employeurs et syndicats de travailleurs", de façon à "adapter le salaire minimal au secteur ou à la région", ce qui, implicitement, interdirait à l’UE de se mêler des salaires minima. Et si les partenaires sociaux n’en voient pas l’utilité, comme au Danemark, en Finlande ou en Suède, de salaire minimum il ne serait pas question.

Réassurer les assurances-chômage nationales : bonne idée, mais pas si simple

Toujours dans son chapitre "justice sociale", même s’il s’agit en réalité de stabilisation macro-économique, von der Leyen propose un "système européen de réassurance des prestations chômage", sans grande précision, si ce n’est qu’il s’agirait de faire face aux chocs externes sévères. La problématique d’assurance contre les fluctuations cycliques entre les pays de la zone euro faisait déjà l’objet de débats entre économistes avant le lancement de l’euro. Mais, depuis la crise de la zone euro, de nombreuses propositions concrètes ont été faites, fondées sur l’idée de contributions à un pot commun par les pays en conjoncture normale ou bonne, finançant des transferts vers les pays touchés par un choc conjoncturel. La plupart envisagent une assurance de base pour les salariés de la zone euro, dont les prestations seraient versées directement aux individus. L’idée d’une réassurance entre les systèmes nationaux diffère en ceci que les versements aux pays en difficulté se feraient au profit de leurs propres systèmes d’assurance-chômage, ce qui a deux avantages : le système empiéterait moins sur la souveraineté sociale et fiscale des pays membres, et il serait considérablement plus simple à gérer, comme pour les entreprises.

L’économiste Daniel Gros, directeur du CEPS, et deux de ses collègues en ont présenté une version détaillée sur commande de la Commission européenne. Ils proposent un système qui interviendrait uniquement en cas de grave crise, le transfert couvrant alors l’essentiel des besoins de l’assurance chômage nationale. Le seuil de déclenchement serait fondé sur la déviation statistique du nombre de chômeurs de courte durée. Le système serait financé par une contribution annuelle de 0,1 % du PIB de chaque pays membre, jusqu’à ce que le fond de réassurance ait accumulé un avoir de 0,5 % du PIB de l’UE. Selon les simulations des auteurs, les pays qui auraient le plus bénéficié du système entre 2008 et 2012 auraient été l’Espagne, la Grèce et les pays baltes, et, s’il avait été mis en œuvre depuis 2000, aurait conservé un solde positif durant la crise.

L’idée d’un système de réassurance est à la fois économiquement efficace et politiquement intelligente, car, à la différence de l’instauration d’un socle commun, elle n’apparaît pas comme faisant partie d’une marche forcée vers le fédéralisme. De plus, rien n’oblige à ce qu’elle soit appliquée à toute l’Union, ou même toute la zone euro : un club de pays pourrait bien décider de lancer le fonds sans attendre que tous soient prêts.

Aussi séduisante que soit l’idée, elle soulève néanmoins des difficultés. Les pays du club doivent se mettre d’accord sur un seuil statistique de déclenchement, ne pas le remettre en cause et ne pas influer sur les statistiques pour qu’il soit activé. L’hétérogénéité des marchés du travail peut entraîner, à choc égal, des réponses différentes du marché du travail, selon le degré de protection, ou la part des emplois à courte durée. Enfin, comme dans tout système d’assurance, le problème de l’aléa moral peut compliquer les choses : à la différence des pays baltes, heurtés de plein fouet par la contraction de l’économie russe en 2009, si l’Espagne et la Grèce ont été aussi durement affectés par la crise de l’euro, c’est en partie parce que ces pays avaient laissé s’envoler l’endettement, privé dans le cas de l’Espagne, public dans celui de la Grèce. L’aléa moral provenait de l’assurance offerte par la BCE, il aurait peut-être été encore plus grand si le système de réassurance avait été en place.

L’attachement au multilatéralisme, c’est bien, mais ça ne fait pas une politique commerciale

Ursula von der Leyen prend la défense du multilatéralisme, du commerce équitable et d’un ordre mondial fondé sur les règles. Mais elle ne va pas plus loin en matière de relations économiques et commerciales avec le reste du monde. Si la défense du multilatéralisme est clairement destinée à se démarquer de la politique commerciale des États-Unis, aucune allusion n’est faite à la rivalité stratégique avec la Chine, même de façon implicite.

Des Etats comme la France aux grands groupes industriels allemands, de nombreux acteurs font pression pour que le droit de la concurrence soit refondu, de façon à favoriser l’émergence de champions européens, quitte à réduire la concurrence sur le marché intérieur : le silence de von der Leyen sur ce sujet est de bon augure. Comme pour la lutte contre le changement climatique, elle paraît avoir assimilé l’argumentation économique : en préservant la concurrence sur le marché intérieur, non seulement on protège le consommateur d’un pouvoir de marché excessif des producteurs, mais surtout, on garde intact le principal moteur de l’innovation.

En revanche, son silence sur la nécessité de revoir la politique commerciale de l’Union – un des domaines où l’UE a la main – maintenant que les entreprises chinoises, soutenues par les banques d'État chinoises et bénéficiant d’une forte préférence sur le marché intérieur chinois, est troublant. La nouvelle Commission ne pourra pas éluder ce sujet, y compris la réciprocité, et sa nouvelle Présidente devra s’y atteler, comme elle devra pousser les pays de la zone euro à compléter l’Union bancaire dont elle dit à juste titre que c’est une condition indispensable pour un financement compétitif des PME de l’Union.

Ces réserves faites, il faut admettre qu’on ne s’attendait pas à ce que la future Présidente de la Commission présente un programme aussi clair, constructif, et fondé sur une base économique solide. Un heureux augure pour son mandat.