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Le prix du carbone, grand absent de la convention citoyenne pour le climat

BLOG - 25 Juin 2020

Que retenir des propositions formulées à l'issue de la convention citoyenne pour le climat ? Cette convention, dont les travaux ont débuté le 4 octobre 2019, a adopté 149 propositions à l'issue d'un vote organisé le 22 juin. Pour notre conseiller économique Eric Chaney, elle a manqué sa cible : l'absence de toute référence au prix du carbone notamment nuit à la portée et à l'ambition des propositions formulées.

Après des mois d’intense travail et de nombreuses auditions, la convention citoyenne réunie pour proposer une politique de lutte contre le changement climatique a rendu sa copie, sous forme de propositions classées en plusieurs chapitres : "se déplacer", "consommer", "se loger", "produire / travailler", "se nourrir". Avant de les parcourir, relevons que les analyses qui les fondent escamotent trois dimensions fondamentales du sujet.

En premier lieu, et sans remettre en cause le rôle que doit jouer la France dans la lutte contre le changement climatique, il convient de préciser que l’impact de la France sur le climat mondial est si minime –1,5 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) causées par la consommation sur le territoire — que la mise en œuvre de propositions se limitant à l’hexagone ne changerait rien au climat, tout en risquant d’avoir un fort impact négatif sur l’économie. Cette dimension, qualifiée de "mal public" par le prix Nobel William Nordhaus par référence à la notion économique de "bien public", est hélas bien connue : seuls les plus gros émetteurs peuvent avoir intérêt à réduire leurs émissions, sachant que leur action réduirait l’ampleur du changement climatique mondial, y compris pour leurs propres populations. La géographie naturelle à laquelle une politique climat doit se référer est celle de l’Union européenne, pas de la France en particulier. On comprend que la convention citoyenne n’avait ni le mandant ni la vocation de proposer une politique européenne, mais on peut s’étonner que cette forte contrainte ne soit pas évoquée.

La seconde absence est celle des concepts essentiels d’externalité (les effets économiques, positifs ou négatifs, de biens dont les producteurs ne payent pas les coûts) et de coût d’opportunité (les ressources utilisées ici ne le sont pas là). Pourtant, les travaux scientifiques sur le sujet des externalités causées par les émissions de GES sont abondants et leurs conclusions font l’objet d’un consensus largement partagé.

La géographie naturelle à laquelle une politique climat doit se référer est celle de l’Union européenne, pas de la France en particulier.

À toute proposition d’une politique de réduction des émissions doit être associée une analyse coût/bénéfice la plus rigoureuse possible. Or, pour faire cette analyse, il faut avoir une idée des dommages futurs causés par les émissions – à la différence de polluants plus classiques comme les déchets toxiques déversés dans les rivières ou rejetés dans l’air, le CO2 n’est pas toxique. C’est la hausse de sa concentration dans l’atmosphère qui cause le changement climatique en raison de l’effet de serre.

Les travaux visant à estimer le coût des dommages futurs, autrement dit le coût social du carbone, sont anciens et doivent beaucoup aux modèles développés depuis les années 1970 par William Nordhaus. En chiffrant le dommage des émissions, ils permettent de juger de la pertinence d’une proposition qui aura, elle aussi un coût économique. Si ce coût est inférieur à celui des émissions évitées, alors c’est une bonne proposition, qu’on pourrait amplifier jusqu’à égalité des coûts. Par ailleurs, l’évaluation du coût économique rapporté à la quantité d’émissions évitées est la seule façon de départager deux propositions différentes visant le même but. On comprend mal pourquoi les membres de la convention n’ont pas eu à leur disposition un tel chiffrage pour les aider - ou, s’il y ont eu accès, pourquoi ce chiffrage n’a pas été rendu public en même temps que les propositions. Nous ne manquons pourtant pas d’excellents spécialistes du sujet dans notre pays.

Enfin, l’idée même qu’un signal prix proportionnel au contenu en GES des biens et services consommés en France et dans l’UE puisse influer les comportements des producteurs et des consommateurs semble avoir été bannie d’office des réflexions de ce groupe de citoyens. Il est vraisemblable que le concept même de prix (du carbone) ait été immédiatement associé à la taxe carbone, dont l’augmentation avait servi de déclencheur au mouvement des gilets jaunes. Malheureusement, c’est bien par le prix qu’on peut influencer avec le plus d’efficacité et au moindre coût social producteurs et consommateurs. Il s’agit d’un acquis solide et peu contesté de la théorie économique depuis les travaux d’Arthur Pigou en 1920 mais on peut comprendre que ce ne soit pas la tasse de thé d’un collectif de citoyens tiré au sort. Mais il s’agit aussi et surtout d’un moyen amplement validé par la pratique depuis cinquante ans : réduction des émissions de SO2 en Norvège (1970), des rejets industriels dans les rivières aux Pays-Bas (1970), des émissions de SOx puis de NOx en Suède (1991), du gaspillage de l’eau potable au Danemark (1994), quasi disparition de l’usage des sacs en plastique en Irlande (2002), à chaque fois par l’imposition d’une taxe sur les agents polluants.

Ayant implicitement exclu le recours à un signal-prix, la convention, qui souhaite néanmoins agir sur les comportements, propose de le faire par la réglementation, les objectifs, la judiciarisation, et même une modification de la Constitution.
 

En excluant les incitations économiques, elle n’a autre choix que de se tourner vers la contrainte. Or, les contraintes créent des prix implicites de la tonne de CO2 évitée qui peuvent varier considérablement d’une contrainte à l"autre, pour le même objectif. Elles ne peuvent donc qu’entrainer une perte de bien-être collectif, quelque que soit l’objectif de réduction des émissions.

C’est bien par le prix qu’on peut influencer avec le plus d’efficacité et au moindre coût social producteurs et consommateurs.

Passons aux propositions elles-mêmes.

Au chapitre transport, la convention suggère d’augmenter le "forfait mobilité durable", ce qui revient à faire supporter par l’employeur les frais de "transports doux", avec l’aide d’une dépense fiscale (exonération de cotisations). Comme l’équilibre sur le marché du travail est déterminé en partie par le coût du travail, la proposition revient soit à augmenter le chômage (augmentation du coût du travail), soit à réduire les rémunérations des employés, toutes choses égales d’ailleurs. Ce coût social est ignoré.

Proposer que l’on puisse recharger gratuitement son véhicule électrique au travail est de la même eau : c’est à la fois une augmentation du coût du travail (supportée par tous les salariés) et une dépense fiscale, puisqu’il est proposé que l’avantage en nature ne soit pas déclaré fiscalement.

La proposition d’interdire les centres villes aux véhicules les plus émetteurs de GES est faite sans aucun examen du coût. La solution utilisant un signal prix (péage urbain ou prix du CO2) n’est même pas évoquée.

Même remarque pour la proposition de réduction de la vitesse maximale sur les autoroutes, de 130 à 110 km/h. L’économiste Christian Gollier signale une analyse économique détaillée qui implique que le prix implicite de la tonne de CO2 évitée par la réduction de vitesse est de l’ordre de 500€/tCO2, soit environ dix fois plus que la taxe carbone.

La proposition de réduction de la TVA sur les billets de train est faite sans aucune prise en compte du coût pour la collectivité et du coût social des rames à grande vitesse, pratiquement toutes déficitaires et dont l’entretien représente un coût fixe et une production de GES élevées (remplacement très fréquent des rails, travaux de BTP…). À nouveau, l’absence de toute référence au calcul économique aboutit à des propositions qui, sous l’apparence du bon sens, peuvent cacher des coûts sociaux considérables.

La convention propose de supprimer les avantages fiscaux du gazole, ce qui est un pas dans la bonne direction : le gazole, comme l’essence, le gaz ou tout autre carburant émettant des GES, doit être taxé selon son contenu en carbone (ou autre GES). Comme la taxation en vigueur est fonction du volume, le litre de gazole, 11 % plus riche en carbone que le litre d’essence, devrait être taxé 11 % au dessus. Ce point a échappé à la convention, qui préfère des subventions aux transporteurs, des obligations réglementaires, y compris des interdictions et une accentuation du bonus/malus, qui, par définition, ne tient aucun compte des émissions de GES, puisqu’il ne tient pas compte de l’usage du véhicule.

L’absence de toute référence au calcul économique aboutit à des propositions qui, sous l’apparence du bon sens, peuvent cacher des coûts sociaux considérables.

La proposition de fermer les lignes aériennes pour lesquelles existe une solution alternative de moins de 4h (soit 3h de plus) et d’interdire la construction de nouveaux aéroports présente le même défaut congénital : aucun calcul de coût d’opportunité, aucune estimation du prix implicite de la tonne de CO2 évitée. De plus, cette proposition renforcerait le pouvoir de monopole de la SNCF, seul acteur susceptible de remplacer les liaisons aériennes. Il y a fort à parier que le coût supplémentaire pour les usagers – équivalent à une taxe carbone — excéderait la taxe carbone en vigueur pour les carburants.

La proposition de taxer les carburants aériens est limitée à l’aviation de loisir et à la promotion d’une écotaxe européenne. Cette fois, la convention est particulièrement timide. Pourquoi ne pas proposer une taxe carbone égale à celle imposée sur les autres carburants sur tous les vols intérieurs à l’UE et entrants dans l’UE ? L’absence de tout raisonnement économique aboutit cette fois à une incompréhensible réserve.

Au chapitre "Consommer", la convention propose des substituts imparfaits à une politique de prix, comme de rendre obligatoire l’affichage du contenu carbone. C’est une bonne idée, mais si on connaît le contenu carbone d’un produit, pourquoi ne pas le taxer à due concurrence ? Les propositions faites ne comportent pas de coût économique significatif, mais risquent également d’être sans effet significatif.

Au chapitre "produire-travailler", certaines propositions relèvent des bonnes intentions - augmenter la longévité des produits - mâtinées de réglementation. D’autres entraîneraient de sérieuses distorsions économiques : conditionner le soutien à l’innovation à la "sortie d’un modèle basé sur le carbone", ne peut que réduire l’innovation dans son ensemble car le futur de l’innovation est inconnu, y compris son impact sur les émissions. La réglementation de l’épargne réglementée (sic) ne peut que réduire son rendement et la proposition de taxer les dividendes ne peut que réduire le rendement net du capital, déjà très faible, et donc, entre autres, réduire l’innovation. En revanche, l’impact carbone, que la convention ne suggère même pas d’estimer, risque d’être nul.

Les propositions de traçage, par le reporting financier ou les clauses des marchés publics, partent d’une bonne intention, mais elle ne peuvent qu’alourdir la charge administrative pour les entreprises - c’est un coût - sans que l’on ait la moindre idée de son impact. Nouvelle illustration des impasses de type économie administrée auxquelles on se condamne si on ne veut pas d’un signal prix.

La proposition d’un ajustement aux frontières de l’UE, c’est-à-dire d’une taxe sur les produits importés selon leur contenu carbone, est excellente, mais strictement impossible à mettre en œuvre si elle ne s’applique pas également à tous les biens produits au sein de l’UE. Ce serait alors une simple mesure protectionniste, puisqu’elle ne toucherait que les producteurs extérieurs. Nous sommes là au cœur de la contradiction fondamentale des propositions de la convention : utiliser le signal prix pour les importations, mais pas pour la production nationale.

Nous sommes là au cœur de la contradiction fondamentale des propositions de la convention : utiliser le signal prix pour les importations, mais pas pour la production nationale.

Au chapitre "se nourrir", la Convention semble perdre de vue l’objectif de décarbonation, en proposant de subventionner les "cantines bio et locales" ou en encourageant la réflexion sur la qualité des repas servis en cantines scolaires (bonne idée, mais qui n’a pas grand-chose à voir avec le sujet). Même remarque pour l’objectif de 50 % d’exploitations en "agroécologie" d’ici 2040. En réalité, cet objectif pourrait même augmenter les émissions nettes, puisque la baisse de rendement agricole causée par une telle transition obligerait à une augmentation des surfaces cultivées au détriment des puits de carbone que sont les forêts et les friches.

La demande de renégociation du CETA sous l’angle des objectifs de l’accord de Paris est étrange : ne faudrait-il pas alors renégocier tous les accords commerciaux qui ne tiennent pas compte de la COP 21, y compris ceux qui favorisent les pays africains ou des Caraïbes, pour d’excellentes raisons liées à la politique d’aide au développement ? La proposition d’une taxe carbone aux importations est la seule qui permette de traiter de façon équitable tous les partenaires commerciaux. C’est donc elle qu’il faut inclure dans une renégociation de tous les accords commerciaux, dans le but de promouvoir un prix du carbone mondial. On aurait aimé que la convention se montre plus ambitieuse, mais le pouvait-elle, après s’être coupé les ailes d’avance, en refusant toute référence au prix du carbone ?

 

 

Copyright : Yoan VALAT / POOL / AFP

 

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