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Iran – comment reprendre la négociation après le départ de l’administration Trump ?

BLOG - 23 Novembre 2020

Cet article a été mis à jour le 27/11/2020. 

On peut soutenir qu’en dépit de tous ses errements, le Président Trump n’a pas commis, sur le plan international, d’erreurs stratégiques équivalentes à celles de George Bush envahissant l’Irak ou Barack Obama renonçant à faire respecter ses lignes rouges en Syrie. La question se pose cependant pour sa gestion du dossier iranien : en mettant à mal l’accord nucléaire de 2015 (dit JCPOA), Trump a peut-être opéré un fait accompli irréversible, dont l’une des conséquences serait de projeter un pays essentiel pour les équilibres au Proche-Orient – l’Iran – dans l’orbite de la Chine. Quoi qu’il en soit, à la suite de l’élection présidentielle américaine, la question iranienne est désormais entrée dans une phase nouvelle. 

Les bombes à retardement de l’administration Trump

Dans l’immédiat, Donald Trump et son Secrétaire d’État, Mike Pompeo, entendent bien pratiquer avant leur retrait la politique de la terre brûlée. Il s’agit pour eux d’adresser un message à leur base – celui d’une fidélité absolue à leur stratégie de "pressions maximales" contre l’Iran et plus généralement à leur promesse de "ramener les boys à la maison". Un autre objectif pour eux est de rendre encore plus difficile la tâche de leurs successeurs Démocrates. Il n’est pas exclu également qu’ils soient soumis à des pressions de certains alliés régionaux comme Israël et l’Arabie saoudite.

À cet égard, le président sortant a-t-il envisagé, comme l’a indiqué le New-York Times le 16 novembre, de procéder à des frappes sur certaines installations nucléaires iraniennes ? C’est très possible en effet, même si l’instinct belliqueux ne fait pas partie des traits de caractère de l’ancien promoteur immobilier. Il en aurait été en tout cas dissuadé par ses conseillers, dont le Vice-président Pence et le Secrétaire d’État Pompeo. D’autres options peuvent être mises en œuvre par Washington, en conjonction avec Israël, tels que des attaques cyber, des attentats en tout genre ou d’autres sabotages.

Sur d’autres terrains, la Maison-Blanche est passée à l’action : d’une part, réduction anticipée des troupes stationnées en Afghanistan et en Irak, avec un étiage s’établissant dans l’un et l’autre pays à 2500 hommes ; d’autre part, édiction de nouvelles sanctions sur des responsables ou des secteurs d’activité de l’Iran et sans doute des alliés de la République islamique (on parle des Houthis au Yémen et du Hezbollah au Liban). Les mesures déjà prises devraient être suivies d’autres dans les prochaines semaines. Dans les deux domaines, les décisions ultimes de l’administration Trump sont destinées à fonctionner comme autant de pièges pour l’administration Biden. 

Ainsi, la réduction des effectifs en Afghanistan et en Irak prendra effet dans les jours précédant l’inauguration de la nouvelle administration. Les troupes restantes se trouveront en état de vulnérabilité aggravée. Elles pourraient dans les deux cas faire l’objet d’attaques meurtrières – en Irak des milices iraniennes tirent déjà des missiles de manière routinière sur les bases américaines. Si le sang de soldats américains coule ou d’ailleurs si les nouveaux dirigeants américains veulent se prémunir contre un tel risque, l’administration Démocrate se trouvera devant un dilemme : soit renvoyer des troupes supplémentaires, ce qui est contraire aux engagements de campagne de M. Biden et à l’humeur de l’opinion américaine ; soit procéder au retrait total, ce qui ne manquerait pas d’affaiblir encore davantage la main de Washington dans un règlement en Afghanistan ou dans le jeu d’influences à Baghdad. 

Les décisions ultimes de l’administration Trump sont destinées à fonctionner comme autant de pièges pour l’administration Biden.

S’agissant des sanctions, le dilemme serait d’un ordre similaire, surtout pour les sanctions non liées au dossier nucléaire, mais prises au titre des droits de l’Homme ou de la lutte contre le terrorisme. Ou bien la nouvelle administration les annule, ce qui sera techniquement difficile et politiquement coûteux au Congrès (hostile à l’Iran de manière bipartisane). Ou bien elle les laisse en place, ce qui rend encore plus difficile une tentative de renouer avec Téhéran.

L’administration Trump a sans doute dans sa manche d’autres bombes à retardement de ce genre (exemple : contrat d’armement gigantesque avec les Émirats arabes unis, comportant la vente de 50 avions F-35). Il faudra aux décideurs iraniens et à leur proxies un grand sang-froid pour éviter de faciliter la manœuvre des Trumpistes sur le départ. 

Ajoutons que nous serions dans le pire scénario si un conflit régional déclenché dans les dernières semaines, ne serait-ce qu’à la suite d’erreurs de calcul, servait de prétexte supplémentaire pour s’accrocher au pouvoir à une administration qui continue à ce stade à nier sa défaite et à soutenir la fiction d’une fraude électorale massive. 

Comment l’administration Biden peut-elle renouer avec l’Iran ? 

On sait qu’une fois M. Biden installé à la Maison-Blanche, le processus de mise en place d’une nouvelle administration prendra beaucoup de temps. Les délais habituels risquent d’être encore plus longs cette fois du fait de la polarisation au Congrès et du chaos bureaucratique que laisse derrière elle l’administration Trump.

Il est vraisemblable cependant que des décisions sur l’Iran feront partie des premiers "signaux forts" qu’adressera le nouveau gouvernement américain sur le plan international, au même titre que le retour de l’Amérique dans l’Organisation mondiale de la santé ou dans l’Accord de Paris sur le climat. De nombreux spécialistes du dossier, ayant œuvré au JCPOA sous Obama, entourent le président-élu. Sur le papier d’ailleurs, la réintégration des Américains dans l’accord nucléaire apparaît simple : il appartient aux États-Unis de lever les sanctions édictées sous Trump et aux Iraniens de revenir à une application stricte de leurs obligations, dont ils se sont affranchis depuis plus d’un an. C’est la formule dite "compliance for compliance". 

Dans la réalité, la manœuvre risque au contraire de se heurter à un certain nombre de difficultés. Par exemple, les Américains ne peuvent pas faire mouvement s’ils n’ont pas la garantie que les Iraniens entendent bien réduire leur stock d’uranium enrichi, démolir à nouveau leurs centrifugeuses excédentaires, etc. De surcroît, comment prendre en compte certains progrès irréversibles accomplis par les Iraniens, en matière de recherche et développement par exemple ? Quel effet aura la levée ou dans un premier temps l’atténuation des sanctions dans la mesure où il sera très difficile de persuader les grandes entreprises occidentales, échaudées par les zigzags américains, de se réengager ? Et, de ce fait, comment les Iraniens ne pourraient-ils craindre de ne jamais obtenir en réalité les avantages économiques d’un deal avec l’Amérique ? En revenant sur les avancées de leur programme nucléaire, ne prendraient-ils pas le risque de renoncer à la proie pour l’ombre ? 

Toutes ces questions supposent pour être traitées une ingénierie diplomatique de haut calibre. Avec l’aide des autres signataires du JCPOA (les trois Européens – Allemagne, France, Royaume-Uni –, mais aussi la Chine et la Russie), elles peuvent toutefois trouver des réponses. Cela passe par une entente sur le "séquençage" des mesures qui seraient prises de part et d’autre, travail qui peut être fait au sein de la Commission du JCPOA. Un signe encourageant est qu’après avoir paru traîner les pieds (multipliant les conditions à l’idée de "compliance for compliance"), des experts à titre personnel, puis le Ministre Zarif à titre officiel ont indiqué que l’Iran saurait se mettre en conformité si les Américains le faisaient de leur côté. 

Toutefois, le volet économique de l’accord demandera un effort collectif de grande ampleur, dans lequel l’Europe en particulier devra jouer un rôle important : on ne peut en effet obliger les entreprises à réinvestir le marché iranien, mais on peut en matière de crédit ou de soutien à certaines transactions aller dans le sens des besoins iraniens. C’est d’ailleurs ce que les Européens avaient commencé à faire avec le mécanisme Instex. Du côté américain, il faudra se décider à autoriser les Iraniens à procéder à des opérations en dollar – ce qui soulève un autre problème, celui du respect des dispositions du GAFI par les autorités de Téhéran. 

Dans la réalité, [la réintégration des Américains dans l’accord nucléaire] risque au contraire de se heurter à un certain nombre de difficultés.

Un environnement politique contraignant 

Reste l’environnement politique du retour éventuel des États-Unis dans le dossier iranien, dont il faut reconnaître le caractère particulièrement contraignant.

À Téhéran, tout est suspendu aux décisions du Guide suprême. De nouvelles élections présidentielles auront lieu en juin. Elles amèneront à la tête de l’État un gouvernement dit "conservateur" (l’actuelle administration de M. Rouhani étant réputée "réformiste"). On peut craindre que le Guide n’autorise pas l’administration actuelle, familière des équipes d’Obama, à négocier, ou que l’administration d’après juin remette en cause ce qui aurait été obtenu. Ultimement, y aura-t-il autour du Guide, des personnalités en qui il a confiance (donc par hypothèse des hard liners), qui plaideront qu’en l’état de l’économie du pays, il serait irresponsable de ne pas chercher un ballon d’oxygène du côté occidental ? Que seul lui-même peut accomplir ce choix historique ? Que les promesses de coopération avec la Chine, à supposer qu’elles ne soient pas illusoires, ne se réaliseront qu’à long terme et peuvent se révéler plus dangereuses pour l’indépendance de la République islamique qu’un nouvel arrangement avec les Occidentaux ? 

Un autre facteur de complexité tient à l’approche américaine. Les États-Unis ont tiré de l’expérience du JCPOA la conclusion qu’un accord avec l’Iran sur le nucléaire ne suffit pas. Comme l’avait d’ailleurs proposé le Président Macron, l’administration Démocrate voudra compléter le JCPOA par un volet régional et un accord sur l’après-JCPOA (prolongeant le gel des activités nucléaires iraniennes). M. Biden a apparemment compris (cela reste à confirmer) qu’il faut là aussi procéder par étapes : d’abord ressusciter le JCPOA et ensuite aborder les autres questions. Cependant, les Iraniens savent que s’ils acceptent la première étape, celle du JCPOA, ils se trouveront confrontés à des demandes sur les autres sujets, dont la question de leur programme de missiles balistiques, qu’ils considèrent comme non négociable.

Les États-Unis ont tiré de l’expérience du JCPOA la conclusion qu’un accord avec l’Iran sur le nucléaire ne suffit pas.

Par ailleurs, une autre leçon tirée par les Démocrates est la nécessité de prendre à bord les alliés régionaux de l’Amérique, dont Israël et l’Arabie saoudite. Le retour des États-Unis dans l’accord nucléaire est contraire à leurs vues. Et ils risquent de se montrer peu coopératifs pour des négociations plus larges, dont au moins les États du Golfe ne pourront être écartés lorsqu’il s’agira d’aborder la dimension régionale.

Vers un grand bargain ? 

Il serait utile qu’entre les Iraniens et des interlocuteurs étrangers compétents, peut-être d’abord dans des circuits non-officiels, s’engage rapidement une discussion de fond sur l’ensemble de ces problèmes, prenant en compte toutes leurs dimensions. Il faut bien comprendre par exemple qu’un accord trop limité ne bénéficiera pas d’une base politique, ni même juridique (endossement par le Sénat), à Washington. C’était là, rétrospectivement, la faiblesse principale du JCPOA, condamné par les Républicains et seulement faiblement soutenu par les Démocrates. 

Dans le même ordre d’idée, il est évident que du côté iranien la dimension économique, si importante soit-elle, n’est qu’une dimension parmi d’autres. On a pu penser à un moment donné qu’au moins pour le courant "modéré", l’enjeu du JCPOA était aussi à Téhéran la "normalisation" des relations du pays avec l’extérieur. Qu’en est-il aujourd’hui ?

Et qu’en est-il de la situation stratégique de l’Iran, après notamment la normalisation entre certains pays arabes et Israël, encore illustrée ce week-end par le voyage du Premier Ministre israélien en Arabie saoudite ? Vu de Téhéran, la perception n’est-elle pas que, potentiellement au moins, les moyens d’agression (avions et autres) de l’État hébreu se sont dangereusement rapprochés du territoire iranien ? Quelle est la réponse optimale à cette nouvelle menace ? Est-ce d’exploiter le retrait programmé des forces américaines d’Afghanistan et d’Irak ? Mais la "stratégie de la tension" n’est elle pas le moyen le plus sûr justement de convaincre les États-Unis de ne pas abandonner la région ? 

On ne donne ici qu’un aperçu de ce que nous avons appelé "l’environnement politique" (mais aussi stratégique) d’une relance possible des négociations avec l’Iran. Ce qui frappe, c’est l’extraordinaire complexité des problèmes soulevés. Il est à craindre que la future administration américaine, une fois les premiers gestes accomplis, n’aura pas la détermination ou la liberté d’esprit (ayant tant de défis, d’abord internes, à relever) de les traiter sur la durée. Pourtant, on serait tenté d’offrir cette conclusion : face justement à l’immense complexité du dossier iranien, plus que jamais clef pour la paix au Proche-Orient, et donc de la possibilité pour les Américains de se désengager, c’est un "grand bargain" avec l’Iran que les États-Unis devraient viser. Tout en commençant par un simple retour au statu quo sur le nucléaire, ils auraient intérêt à afficher dès le départ cette intention.

On rejoint sur ce point l’analyse d'une observatrice de l’Atlantic Council, Barbara Salvin, dans son dernier article pour Foreign Policy. Un accord global avec Washington n’est-il pas aussi finalement ce qui peut permettre à la République islamique, non seulement de retrouver sa souveraineté économique, mais aussi de valoriser ses gains régionaux tout en sortant d’une situation de confrontation permanente ? 

 

 

Copyright : MANDEL NGAN / AFP

 

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