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De l’accord de l’Eurogroupe à celui de l’OPEP : quelles conséquences pour l’économie mondiale ?

Trois questions à Eric Chaney

INTERVIEW - 14 Avril 2020

Jeudi 9 avril, les ministres des finances de la zone euro sont parvenus à un accord sur les modalités de financement d’un plan de soutien aux pays victimes de la crise Covid-19. Charles Michel, président de l’Eurogroupe, l’a présenté comme une stratégie "exhaustive et coordonnée". Que retenir de cet accord ? Est-il à la hauteur du défi auquel la zone euro doit faire face ? 3 questions à Eric Chaney, conseiller économique de l’Institut Montaigne.

Cet accord, et la façon dont il a été obtenu, marquent-ils un progrès dans la réaction commune à la crise ?

Oui, je le pense. Commençons par la méthode. C’est évidemment un compromis, n’en déplaise aux avocats de solutions radicales, car rien dans l’Union européenne et a fortiori dans la zone euro, collectivités d’États souverains, ne peut se décider sans que chacun n’y mette du sien. Les postures adoptées avant l’accord étaient typiques des processus de négociation, même au milieu de crises profondes.

  • D’un côté, les Pays-Bas, un pays parvenu en 25 ans à sortir de son statut d’économie malade (on parlait de la "maladie hollandaise"), empêtré d’une dette publique près de 20 points de PIB supérieure à celle de la France ou de l’Allemagne en 1995, pour devenir l’une des économies les plus performantes d’Europe, refusaient toute forme de mutualisation de dette.
     
  • De l’autre, l’Espagne et l’Italie, touchées de plein fouet par la crise sanitaire et dont l’accès aux marchés ne dépend que du bon vouloir de la BCE (qui leur est d’ailleurs acquis en vertu du principe "whatever it takes" de Mario Draghi), réclamaient des financements mutualisés, les fameux coronabonds / eurobonds.

L’Espagne et l’Italie, touchées de plein fouet par la crise sanitaire, réclamaient des financements mutualisés, les fameux coronabonds / eurobonds.

La France, dont la dette publique est passée de 56 % du PIB en 1995 à 100 % du PIB en 2019, s’était d’ailleurs rangée du côté du "Sud", arguant de l’urgence d’une forte solidarité européenne, mais parvenant mal à cacher son impatience à obtenir une ouverture vers la mutualisation, et donc vers les eurobonds. Parfois ressenties comme des affronts par les opinions publiques – le ministre des finances hollandais dut s’excuser pour son manque d’humanité — ces postures étaient en réalité des positions de négociation, et ne présumaient pas d’une volonté de blocage.

De façon surprenante, l’Allemagne est parvenue à se placer en position de négociateur entre les deux camps, alors que sa classe politique partage largement la position néerlandaise. Bruno Le Maire eut la sagesse de ne pas s’arc-bouter sur les coronabonds, de façon à plaider pour un fonds de relance après la sortie de crise, qu’il a obtenu.

Regardons plus en détail les points principaux de l’accord, au-delà de ce qui avait déjà été acté - une plus grande flexibilité budgétaire, le fonds d’urgence de la Commission, limité à 2,7 Mds€ mais sous forme de dons, ou la mobilisation par la Banque Européenne d’Investissement d’un fonds de garantie Covid-19 de 25 Mds, permettant de financer des PME à hauteur de 200 Mds. Il y en a trois :

  1. Le Mécanisme européen de solidarité (MES) pourra accorder aux pays membres qui le souhaitent des lignes de crédit de précaution pour un montant allant jusqu’à 2 % du PIB du pays, soit un total potentiel de 240 Mds. L’Italie s’était farouchement opposée à un appel au MES assorti de conditions (réformes structurelles) et d’une surveillance de leur mise en œuvre. Elle a obtenu que la seule condition sera que les sommes dégagées aillent exclusivement à la lutte contre les conséquences "directes et indirectes" de la crise Covid-19, ce qui est très vague. On peut penser qu’ex-post, le MES serait en droit de vérifier l’usage des fonds, mais cela non plus n’est pas précisé. Se livrant à une analyse fine des conditions de prêts du MES, Lorenzo Codogno arrive à la conclusion qu’ils ne seraient financièrement plus intéressants que les conditions de marché du moment que pour des pays comme la Grèce, l’Italie, l’Espagne ou le Portugal.
    En réalité, l’importance de cette décision est qu’elle permettra aux pays qui feront appel au MES - ce qu’ils pourraient décider de façon coordonnée pour éviter toute stigmatisation - d’être ipso facto protégés par l’arme de dissuasion de la BCE mise au point lors de la crise de l’euro, les OMTs, en cas de défiance des marchés.
     
  2. L’Eurogroupe fait sienne la proposition d’Ursula von der Leyen d’un fonds d’assistance sous forme de prêts destinés à soutenir les marchés du travail, par exemple le financement du chômage partiel ou des allocations chômage, pour un montant allant jusqu’à 100 Mds d’euros. Les ministres des finances ont demandé que le cadre juridique du fonds soit précisé et adopté dès que possible. Même si les prêts seraient limités à la période de la crise (une formulation à nouveau bien vague) et d’une taille modeste au regard des sommes à mobiliser pour indemniser le chômage partiel ou total dans les pays de la zone euro, la mesure est un premier pas vers ce que la candidate von der Leyen avait présenté dans son programme pour la présidence de la Commission : un fonds de réassurance des assurance chômage des pays membres, qui financerait le surcoût du chômage en cas de crise majeure. L’idée originale, développée en détail par Miroslav Beblavy, Daniel Gros et Ilaria Maselli en 2015, s’inspirait des concepts de l’assurance et prévoyait qu’en cas de crise "majeure", et au-delà d’un certain seuil, les charges des systèmes d’assurance chômage seraient intégralement prises en charge par le mécanisme d’assurance communautaire. On est bien loin de ce concept, puisque le projet "SURE" ne prévoit que des prêts, et pour une enveloppe limitée. Il reste que la porte est désormais ouverte.
     
  3. Une série d’engagements pour soutenir la reprise à la sortie de la crise vient compléter ce dispositif : un fonds de relance "temporaire, à objectif déterminé et proportionné aux coûts extraordinaires de la crise" sera étudié, ainsi que le cadre budgétaire multi-annuel de l’Union européenne, et un plan conjoint entre la Commission et la BCE. Des trois, le premier est le plus important et le plus intéressant. C’est aussi celui pour le financement duquel les ministres des finances n’ont pu que constater leurs désaccords, ce qui, pour le moment, situe le fonds de relance dans la catégorie "à négocier" plutôt qu’opérationnelle.

Les décisions prises sont-elles à la hauteur des défis de long terme posés par la crise Covid-19 ?

À l’évidence, non. Le compromis porte sur les financements d’urgence et ne vaut que parce que la BCE apporte également un soutien massif aux États, leur permettant de s’endetter à bon compte pour financer les déficits budgétaires considérables que la crise est en train de creuser.

Le compromis porte sur les financements d’urgence et ne vaut que parce que la BCE apporte également un soutien massif aux États.

À long terme, deux défis majeurs seront à relever.

  • D’une part, la crise, même si elle touche tous les pays, n’aura pas le même impact économique et budgétaire pour chacun. Si les dettes publiques vont toutes augmenter, celle de l’Italie le fera plus que celle de l’Allemagne, ce qui provoquera des tensions de marché. Même si on adopte la position optimiste d’Olivier Blanchard, qui estime que l’excès d’épargne mondiale garantit pour longtemps des taux d’intérêt si bas que l’Italie peut s’endetter bien plus qu’aujourd’hui (135 % du PIB), il reste que, pour les investisseurs, les qualités de crédit des deux pays seront encore plus éloignées qu’avant la crise.
     
  • D’autre part, les niveaux de dettes publiques et privées vont augmenter d’une façon si importante, de plusieurs dizaines points de PIB pour l’ensemble de la zone à horizon de 5 à 10 ans, que leur financement de marché ne peut être garanti. Comme ce sera également le cas des États-Unis et de la Chine, il est possible que les marchés obligataires s’en ressentent et que les taux d’intérêt à long terme montent. La BCE sera-t-elle en mesure d’augmenter indéfiniment son bilan, faisant ainsi disparaître l’excès d’endettement sous le tapis en attendant que l’expansion économique les rendent soutenables ? Nous ne le savons pas.

Les décisions cruciales concernant l’avenir de la zone euro, mutualisation d’une partie des dettes héritées de la crise de la zone euro puis de celle que nous traversons, monétisation permanente, ou même répudiation (voir l’article de Lorenzo Codogno et Eric Chaney sur ce même blog) sont encore à venir, et la profonde récession causée par la crise sanitaire en rapproche l’échéance. Tout au plus peut-on dire que les ministres des finances ont compris qu’il fallait tout faire pour que la reprise soit la plus forte et équilibrée possible, car, au bout du compte, c’est bien la vigueur de l’économie qui permet de rembourser les dettes. Mais il faut bien reconnaître qu’ils sont restés assez évasifs sur le sujet.

Changeons de sujet. L’accord entre les pays producteurs de pétrole de l’Opep, la Russie, les États-Unis et d’autres comme le Mexique, modifie-t-il la donne pour le prix du pétrole et aura-t-il un impact sur la reprise ?

Ne l’oublions pas : une fois la crise du coronavirus passée, l’urgence climatique reviendra plus forte que jamais.

De mon point de vue, l’accord ne change pas grand-chose car il est peu crédible. Dans un article récent (pandémie, guerre du pétrole et carbone), j’indiquais que la guerre des parts de marché entre l’Arabie saoudite et la Russie serait terriblement coûteuse pour chacun des protagonistes, mais que l’Arabie Saoudite était en meilleure position. L’intervention assez inattendue du Président Trump, très inquiet des risques de faillites de ses amis producteurs alternatifs (pétrole de schiste), a convaincu les deux camps de faire des concessions.

Partant d’une position de force, car ayant pu augmenter sa production malgré l’énorme surplus mondial, l’Arabie saoudite a forcé la Russie à faire volte-face. De son côté, le Président Trump n’a apporté aucune garantie de baisse de production américaine, au-delà de ce que les conditions de marché imposent, ce qu’on savait d’avance. Au bout du compte, l’accord d’une baisse coordonnée de production de 10 mb/j n’engage que ceux qui veulent bien y croire. L’intérêt à long terme de l’Arabie saoudite est d’inonder le marché tant que la demande mondiale reste élevée, sachant qu’une partie de ses immenses réserves pourrait bien rester sous le sable si la décarbonation des économies se poursuit. D’ailleurs, les marchés, même s’ils ont réagi par une hausse des prix du brut à court terme à l’annonce de l’accord, sont restés fondamentalement sceptiques : le prix à terme du WTI pour livraison en décembre 2021 est resté proche de 38$/b, alors qu’il était encore à 53$ il y a quatre mois.

À court terme, l’accord est plutôt positif pour les marchés financiers, qui craignaient une escalade russo-saoudienne. De ce point de vue, il est positif pour l’économie mondiale. À supposer que l’accord tienne à long terme, il serait négatif : une coalition mondiale de producteurs d’énergie vise fondamentalement à se constituer une rente, au détriment des acheteurs, qu’ils s’agisse des entreprises ou des consommateurs finaux, ce qui réduit le surplus collectif. Mais ce cas me paraît peu probable.

Au bout du compte, c’est bien la récession mondiale qui cause la chute du prix du pétrole, et les tentatives de cartellisation de producteurs dont les intérêts stratégiques divergent radicalement sont, de mon point de vue, vouées à l’échec. Pour les dirigeants européens, c’est une opportunité de repenser leur stratégie de décarbonation, car la baisse du prix des hydrocarbures relancera leur consommation lors de la reprise, à moins qu’une stratégie de prix du carbone ne le prévienne. Ne l’oublions pas : une fois la crise du coronavirus passée, l’urgence climatique reviendra plus forte que jamais.

 

Copyright : Ludovic MARIN / AFP

 

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