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Accord d'investissement UE-Chine : avancées et impasses

Trois questions à François Godement

INTERVIEW - 21 Janvier 2021

Dans une note parue cette semaine en anglais, Wins and Losses in the EU-China Investment Agreement (CAI), notre conseiller pour l’Asie François Godement propose une analyse de l’accord global UE-Chine sur les investissements (AGI, Comprehensive Agreement on Investment, CAI) conclu fin 2020 entre l’Union européenne (UE) et la Chine et dont le texte devrait être rendu public dans les prochains jours. En se fondant sur ce qui est connu des premières versions de cet accord et sur des entretiens de recherche, François Godement dresse un bilan des avancées et des impasses de cet accord pour chacune des parties - une analyse déclinée ici sous la forme de trois questions que nous lui avons posées.

Dans votre note, vous rappelez le contexte dans lequel s'inscrit cet accord d'investissement UE-Chine. Que peut-on en dire ?

Il s’agit en réalité du pire moment, d’un point de vue géopolitique, pour conclure un accord avec la Chine en invoquant des valeurs que l’Europe défendrait dans ce texte, puisque la Chine n’a jamais été autant à rebours de ces valeurs : enfermement et travail forcé dans le Xinjiang, violation claire du traité international organisant depuis 1997 l’autonomie de Hong Kong - et transformation de Hong Kong en une ville chinoise "comme les autres" près de 27 ans avant 2047, date jusqu’à laquelle son autonomie devait être garantie par ce même traité -, mise au pas des entreprises privées et des entrepreneurs les plus en vue en Chine… ce sans compter la diplomatie extérieure de la Chine ou encore ses rapports avec l’Inde.

Conclure un accord dans un tel contexte est de ce point de vue un choix étrange ; il n’en reste pas moins que les deux parties étaient dans la dernière ligne droite, après sept années de négociation et surtout dans la perspective de l’arrivée d’une nouvelle administration américaine davantage favorable à une plus grande coordination avec ses alliés. La Chine cherche à minimiser son risque de découplage et d’isolement, en acceptant de faire quelques concessions, et les Européens ont choisi de saisir la fenêtre d’opportunité qui s’ouvrait alors, et dont ils pouvaient penser qu’elle allait se refermer : conscients de leurs faiblesses par rapport aux États-Unis en tant que partenaire de négociation, les Européens ont ainsi pris un coup d’avance sur une nouvelle administration américaine qui devrait reprendre l’initiative à l’égard de la Chine.

Conscients de leurs faiblesses par rapport aux États-Unis [...], les Européens ont ainsi pris un coup d’avance sur une nouvelle administration américaine qui devrait reprendre l’initiative à l’égard de la Chine.

Par ailleurs, l’Union européenne a tellement l’habitude de voir la Chaîne traîner en longueur dans ses négociations qu’elle avait elle-même fixé une date butoir à la conclusion de cet accord. Les deux parties ont ainsi mis à profit l’existence de cette échéance : la respecter permettait à la Chine de conclure un accord à la veille de la prise de pouvoir de Joe Biden et, peut-être, d’enfoncer un clou dans la coopération transatlantique ; du côté européen, la conclusion de l’accord permet notamment à Angela Merkel de couronner la présidence allemande du Conseil de l’UE et la fin de ses seize ans à la tête de l’Allemagne.

Il est ici important de souligner que l’Allemagne est le plus important partenaire économique de la Chine en Europe ; Angela Merkel a, au sein du débat politique allemand, tenu un discours visant à éviter tout découplage économique avec la Chine et tout risque de voir émerger des sanctions ou des entraves qui auraient pénalisé les entreprises allemandes opérant en Chine. L’attitude de la France est, elle, plus complexe : réputée soutenir l’accord, la France met officieusement l’accent sur le rôle des dialogues politiques au sommet dans la "vérification" de la mise en œuvre par la Chine de ses engagements. Notons qu’aucun État membre ne s’est opposé frontalement à cet accord d’investissement, tant l’ombre portée de la Chine est aujourd’hui importante sur notre continent.

Pour chacun des trois piliers de l’accord (accès au marché, règles du jeu équitable et développement durable), comment évaluer les résultats obtenus par l’Union européenne ?

Si je devais résumer, je dirais que les gains des Européens sont plus grands en matière de règles encadrant les investissements que sur l’accès au marché. Pour chaque pilier de l’accord et selon chacun des sujets, on trouve de nombreuses nuances dans les possibilités d’application de sanctions. Dans la note, j’entreprends d’examiner le contenu technique de l’accord négocié par les experts de la Direction générale du Commerce (DG Trade, Commission européenne) et de poser la question des gains qu’ils ont ainsi obtenus.

Sur l’accès au marché (premier pilier de l’accord, c’est-à-dire l’accès au marché chinois pour les investisseurs européens), l’accord vient en réalité entériner une ouverture que la Chine avait déjà progressivement consentie sur les investissements, y compris dans le cadre de son accord commercial avec les États-Unis (en particulier pour les services financiers). Sur les services (mais pas sur les investissements manufacturiers), la clause de la nation la plus favorisée (NPF ou MFN) devait s’appliquer. Reconnaissons que cette répétition est souvent le propre des accords de cette nature, qui confirment des engagements antérieurs. Les concessions chinoises nouvelles concernent le domaine de la santé (cliniques privées et fournitures de services), l’automobile électrique (mais dans une approche très encadrée, et probablement limitée en pratique aux groupes déjà présents en Chine), les services de consultance dans certains domaines. En revanche, l’Union européenne, dont le marché est déjà très ouvert aux investissements, a souhaité protéger ses secteurs sensibles et les concessions européennes se limitent à la distribution en gros et en détail de l’énergie, à l’exclusion des réseaux et de la production d’énergie.

En matière de règles du jeu équitable (second pilier de l’accord, couvrant les engagements pris sur les règles d’investissement, résumés par la formule anglaise level playing field), les concessions chinoises sont importantes mais souvent vagues et ne sont pas adossées à des sanctions en matière de développement durable, et donc de droit du travail, d’environnement, de responsabilité sociale des entreprises (RSE).

Les gains des Européens sont plus grands en matière de règles encadrant les investissements que sur l’accès au marché.

Sur l’épineux dossier des subventions chinoises, vivement critiquées en cela qu’elles viennent fausser la concurrence, l’accord impose certes des obligations d’information et de transparence, mais ne prévoit ni mécanisme contraignant ni possibilité de sanctions. Du côté des entreprises d’État chinoises, l’UE obtient de la Chine une définition large de ce qu’est une entreprise publique ; c’est là un progrès qu’il faut saluer, bien que les termes restent vagues. En matière de transferts de technologie forcés, l’accord aligne les gains de l’UE avec ceux antérieurement obtenus par les États-Unis, ce qui résulte aussi d’une coordination en 2019 entre Europe, États-Unis et Japon

En ce qui concerne enfin le développement durable, les engagements que prend la Chine sur l’environnement et le climat sont importants et coïncident d’ailleurs avec ses objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables et de réduction de ses émissions unitaires de CO2. Mais ces ambitions et engagements résistent difficilement à l’épreuve des faits, car ils sont contredits par l’évolution explosive de la production chinoise de charbon (y compris dans les objectifs fixés par le nouveau plan quinquennal chinois) et par la hausse de la production d’acier en 2020 - un milliard de tonnes, un montant ahurissant.

J’ajouterais à ces trois piliers un quatrième : celui de la mise en œuvre de l’accord, autrement dit l’enjeu des mécanismes d’applications et l’existence d’éventuelles sanctions. Pour les investissements dans les services par exemple, l’accord se contente d’un mécanisme de règlement des différends et des sanctions proches des mécanismes de l’OMC - et, à ce titre, la possibilité de recourir initialement à l’OMC plutôt que de se référer à l’accord lui-même. Dans les éléments relatifs au développement durable, l’accord ne prévoit qu’un arbitrage plus ou moins à l’amiable entre les parties, sans possibilité de sanctions. Dans l’ensemble, l’UE a obtenu de la Chine - ce qui rappelle d’ailleurs les accords conclus entre la Chine et d’autres États - la promesse de groupes de travail bi-annuels et d’une réunion annuelle à un haut niveau politique qui serviront de mécanisme suivi de la mise en œuvre de l’accord. La réunion annuelle se tiendrait au niveau du vice-Premier ministre Liu He et du vice-président de la Commission européenne Valdis Dombrovskis. C’est là une victoire statutaire pour l’UE, car Liu He, principal négociateur de l’accord commercial Chine-États-Unis, n’a commencé à s’impliquer directement dans l’accord UE-Chine que dans les six derniers mois de la négociation.

Quel sera l'impact de cet accord sur l'avenir de la relation entre l'Union européenne et la Chine ? Qu'implique-t-il pour la relation transatlantique ?

Le message véhiculé par les Européens à travers cet accord est complexe : ils affirment leur liberté de négociation, ce qui n’est jamais mauvais, mais abordent l’arrivée au pouvoir de l’administration Biden avec un accord séparé qui rappelle certaines pratiques de l’administration Trump qu’on a pourtant tant dénoncées… Le risque principal soulevé par cet accord est qu’il amène les Européens à croire qu’ils pourront à eux seuls le faire appliquer par la partie chinoise : c’est là une illusion.

Dans l’immédiat, on peut compter sur la prudence de l’administration Biden qui d’une part est sensible à son héritage difficile et qui d’autre part sait que pour les États-Unis aussi, la constitution d’une coordination avec les principaux partenaires économiques de la Chine est une condition de leur capacité à peser avec succès sur celle-ci.

Le risque principal soulevé par cet accord est qu’il amène les Européens à croire qu’ils pourront à eux seuls le faire appliquer par la partie chinoise : c’est là une illusion.

Sur les valeurs, l’UE accuse désormais un retard par rapport aux mesures qui s’annoncent au Royaume-Uni, par rapport à celles déjà prises par l’administration Trump et par rapport à ce qu’on comprend à ce stade des intentions de l’équipe Biden. Rien dans l’accord UE-Chine n’est réellement préjudiciable au système multilatéral que l’administration Biden se déclare favorable à renforcer - ni réellement préjudiciable aux intérêts particuliers américains.

Le nœud de l’affaire est ailleurs : conclure un accord séparé, d’autant plus au regard du contexte de sa conclusion, valide évidemment le risque de division transatlantique et l’efficacité du jeu que la Chine mène en permanence pour diviser ses différents interlocuteurs.

Les prochains mois seront décisifs car ils auront valeur de test pour la solidité de la résolution européenne, avec l’avancement éventuel de la législation sur les subventions des pays tiers, et avec les sanctions financières qui seront adoptées sur les dossiers du Xinjiang et de Hong Kong, ainsi que la fermeté des mesures prises dans le cadre des règles sur le filtrage des investissements, la sécurité des infrastructures télécoms et informatiques. On scrutera aussi les positions qu’adoptera l’UE en matière de politique extérieure et de sécurité commune couvrant des domaines variés allant des questions maritimes aux risques de conflit autour de l’Inde et de Taiwan. Dans les institutions européennes, on entend beaucoup l’idée que cet accord global UE-Chine sur les investissements n’est qu’un volet de la politique chinoise de l’Union européenne ; il reste à démontrer que les autres volets parviennent eux aussi à progresser, dans le contexte d’une Chine qui multiplie les offensives.

 

 

Copyright : JOHANNA GERON / POOL / AFP

 

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