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Budget 2023 : Rénovation énergétique des logements - le bilan à l'heure du PLF 2023

Analyses - 9 Novembre 2022

Entre 7 et 8 millions, c’est le nombre de logements mal isolés en France, qualifiés de "passoires thermiques", recensés depuis la réforme du diagnostic de performance énergétique (DPE) en 2021. En outre, au moins 12 millions de Français déclarent avoir froid dans leur logement parce qu’ils vivent dans ces passoires ou qu'ils n'ont pas les moyens de payer le chauffage. Face à ces chiffres, le gouvernement a lancé en 2021 un plan de rénovation énergétique des bâtiments articulé autour de deux objectifs : réduire notre consommation d’énergie en renforçant l’efficacité énergétique et assurer des logements décents en luttant contre la précarité énergétique.

Agir pour la rénovation énergétique représente à la fois un chantier environnemental et un enjeu social, impliquant de lutter contre le mal-logement lié à la précarité énergétique. Quatre millions de Français seraient en situation de mal-logement, c'est-à-dire qu'à la problématique des mauvais scores énergétiques s'ajoutent des difficultés d’accès au logement dans les zones tendues, où la demande est largement supérieure à l'offre. La situation est celle d’une tension latente entre le respect des objectifs environnementaux et l’urgence d’apporter des réponses aux millions de Français mal-logés et en attente de logements.

L'examen parlementaire du budget 2023 a été particulièrement agité au sujet de la rénovation thermique des logements, en témoigne le vote de deux amendements des groupes écologiste et socialiste visant à relever les crédits de 12 milliards d’euros supplémentaires (par rapport aux 2,5 milliards initialement prévus), face à ce qui a été considéré comme une "faiblesse des dépenses" contenue dans le projet gouvernemental - juste avant le recours à l’article 49.3 par le gouvernement. Au-delà des tensions provoquées par ce sujet dans l'Hémicycle, le projet de loi de finances (PLF) pour 2023 affiche-t-il des objectifs et des moyens suffisants pour faire face au double enjeu environnemental et social de la rénovation énergétique des logements ?

État des lieux de la précarité énergétique et des enjeux pour atteindre l’objectif de neutralité carbone à horizon 2050

Les enjeux environnementaux

Dans un premier temps, atteindre notre objectif de neutralité carbone à horizon 2050 impose de verdir considérablement notre mix énergétique et de s’attaquer en priorité aux secteurs les plus émetteurs de gaz à effet de serre. Au niveau national, le secteur du bâtiment (logements privés et bâtiments publics) représente 43 % des consommations énergétiques annuelles et 23 % des émissions de gaz à effet de serre. L'objectif du gouvernement est de réduire de 28 % la consommation finale des bâtiments d'ici à 2030 en ciblant en priorité les bâtiments existants, dont l'efficacité énergétique est très inférieure à celle des constructions neuves.

La rénovation énergétique est ainsi devenue un enjeu prioritaire de l'action publique visant à améliorer la performance des bâtiments.

La rénovation énergétique est ainsi devenue un enjeu prioritaire de l'action publique visant à améliorer la performance des bâtiments (bâtiments tertiaires, publics comme privés, ainsi que des logements privés, dont il est question dans cette analyse). Un logement classé A, dit "propre", consomme près de dix fois moins d’énergie (300 euros / 100m2 par an) sur une année qu'un logement classé G dit "passoire thermique" (plus de 2225 euros / 100 m2). 

En ce sens, la loi de transition énergétique pour la croissance verte (2015) a fixé l'objectif de 500 000 rénovations par an dès 2017. Lancée en 2021, MaPrimeRénov', la principale aide de l'État pour les logements privés bénéficiant d’un budget de 2 Md€ jusqu’en 2022, doit permettre à tous les propriétaires occupants (quels que soient leurs revenus), tous les propriétaires bailleurs, ainsi que toutes les copropriétés de financer cette rénovation. En ouvrant un dispositif large et simple d’utilisation, ce programme d'aide recherche une "massification", soit un encouragement à la rénovation du plus grand nombre de logements pour atteindre les objectifs en matière de lutte contre les effets du changement climatique.

Les enjeux sociaux de la précarité énergétique

Au-delà de l’enjeu climatique, la rénovation thermique porte un enjeu social fort face aux situations de mal-logement engendrées par la précarité énergétique. 

Les passoires énergétiques sont majoritairement occupées par des ménages modestes et âgés : plus de 50 % de ces ménages disposent de faibles revenus et 62 % des occupants ont plus de 60 ans. La précarité énergétique touche plus sévèrement les ménages les plus modestes et contribue au maintien dans la pauvreté dans un contexte où le prix de l’énergie, notamment carbonée, subit des hausses importantes. S'il est plafonné à 15 % d’augmentation, grâce au bouclier tarifaire, cela est à mettre en regard de la hausse de 4 % des prestations sociales et familiales dans le contexte inflationniste actuel. Est-ce suffisant pour permettre aux ménages de faire face aux dépenses d'énergie ?

La précarité énergétique pèse non seulement sur la capacité des plus modestes à régler leurs factures, mais aussi à rester dans leur logement, qui représente leur premier poste de dépenses (22 %). Ainsi, 40 % des impayés des ménages accompagnés par le Secours Catholique (1,4 million) concernent autant les factures d’énergie que les loyers. 

Par ailleurs, à partir de janvier 2023, les logements classés "G" seront interdits à la location. Les zones dites "tendues" - où la demande de logement excède largement l'offre - figurent parmi les plus touchées. À Paris, plus de 54 % des logements sont considérés comme des passoires énergétiques. Ils devront donc être massivement rénovés, dans un contexte d’extrême tension sur le marché et alors que plus d'un million de personnes sont considérées comme mal-logées. S'agissant des logements sociaux, qui accueillent des ménages sous condition de ressources, on dénombre pas moins de 460 000 passoires énergétiques, soit 9 % du parc social.

La précarité énergétique pèse non seulement sur la capacité des plus modestes à régler leurs factures, mais aussi à rester dans leur logement.

Ainsi, il est urgent d'accélérer le rythme de la rénovation thermique, pour faire face au défi social considérable que représente le mal-logement en France.

Ainsi, il convient de questionner la capacité des dispositifs existants en faveur du financement de la rénovation énergétique - notamment La Prime Rénov'- à se déployer de manière efficace, en particulier pour les plus modestes, et à regarder de plus près ce que prévoit le PLF pour 2023 à ce sujet.

Que dit le PLF 2023 au sujet de la rénovation énergétique des logements ?

Le bilan en demi-teinte de MaPrimeRénov'

En définissant un dispositif non ciblé et intentionnellement très large, l'objectif est bien celui de la massification de la rénovation thermique. Dans une récente évaluation, la Cour des Comptes fait pourtant état d'un bilan en demi-teinte. Certes, le démarrage du dispositif est réussi : 574 000 demandes en 2021, dont près de 300 000 ont été acceptées en un peu plus d'un an. En outre, le dispositif est basé sur des délais de réalisation réduits, compte tenu du caractère simple des travaux engagés, et prévoit une mise en paiement sous quinze jours, dès remise des factures attestant de la fin des travaux.

Mais le gain de performance énergétique réalisé grâce à l'utilisation de ce dispositif est loin d’être évident. Pour commencer, MaPrimeRénov' répond à des travaux simples et souvent uniques, tels que le changement de chauffage ou l’isolation de fenêtres, ce qui ne favorise pas une rénovation globale du logement qui permettrait alors d’éliminer les passoires thermiques : 86 % des travaux financés avec MaPrimeRenov' ne concernent que des mono-gestes. 

Les rénovations globales ne représentent que 0,1 % des dossiers, et les sorties de passoires 0,2 % (les ménages ne sont pas toujours bien informés et accompagnés, le partage de la décision entre co-propriétaires peut s'avérer complexe…).

86 % des travaux financés avec MaPrimeRenov' ne concernent que des mono-gestes. 

En conséquence, seuls 2 500 logements - sur les 644 073 dossiers financés par MaPrimeRénov’ en 2021 ; 338 265 au premier semestre 2022 - ont changé de performance énergétique en 2021, en contraste avec l'objectif fixé par le gouvernement de 80 000 logements sortis du statut de passoire thermique pour l'année.

Pour les copropriétés, parmi les 65 dossiers engagés (soit 26 M€) début 2021, onze unités sont sorties de l'appellation "passoires" et onze autres ont atteint des niveaux "bâtiment basse consommation".

De plus, le dispositif n'étant pas lié à une obligation de résultat - aucun gain de consommation énergétique minimal n'est requis et aucune vérification d'efficacité a posteriori n'est réalisée -, l'arbitrage entre un objectif de quantité et de qualité de rénovation est encore fragile.

Qu’en est-il donc des priorités du gouvernement dans le budget pour 2023 ?

Avec le PLF pour 2023, le gouvernement a revu à la hausse les moyens et les ambitions du dispositif MaPrimeRénov'. Parmi les 20,5 Md€ consacrés au logement dans le PLF pour 2023, 2,5 Md€ ont été affectés au dispositif MaPrimeRénov’ - contre 2 Md€ en 2022 -, en priorisant "les rénovations les plus performantes". Ainsi, ce sont 700 000 logements qui bénéficieront de ce dispositif en 2023, contre 500 000 les années précédentes. Par ailleurs, 200 M€ seront alloués à la rénovation énergétique des logements sociaux.

Si les objectifs quantitatifs ont été rehaussés par le gouvernement, les procédures d'accès et le périmètre de l'aide n’ont pas évolué. Il n’est alors pas évident d'anticiper une amélioration réelle des objectifs d’accès aux aides, de performance énergétique et de reste à charge pour les ménages, des enjeux pourtant clés de la massification de la rénovation thermique. 

Un chantier socio-environnemental qui met en tension objectifs écologiques et objectifs sociaux d’accès au logement

Les freins à l'accès aux dispositifs de rénovation énergétique, en particulier pour les ménages modestes

Au-delà de MaPrimeRénov', il existe plusieurs types de dispositifs, nationaux ou locaux, visant à lutter contre la précarité énergétique et à aider les ménages pour la rénovation thermique de leur logement. C'est le cas, par exemple, du chèque énergie, qui, même s'il peut être mobilisé pour des travaux de rénovation, est utilisé à 94 % auprès de fournisseurs d’énergie. 

Or,  25 % des ménages en situation de précarité énergétique ne reçoivent pas le chèque énergie, tandis que, dans le même temps, 51 % de ceux qui le reçoivent ne sont pas en situation de précarité. Il existe également plusieurs types de prêts pour financer les travaux de rénovation, comme le prêt avance rénovation ou l'éco prêt à taux zéro, permettant notamment de financer le reste à charge des travaux de rénovation. Le dispositif MaPrimeRenov' reste celui qui est le plus utilisé par les ménages modestes (à hauteur de 63 %). Il peut être cumulé avec la prime Certificat d’économie d’énergie (CEE) afin d’accroître son montant. Or, celle-ci reste largement méconnue du grand public à cause de complexités administratives et de manque de lisibilité, freins réels à son utilisation efficace.

25 % des ménages en situation de précarité énergétique ne reçoivent pas le chèque énergie, tandis que, dans le même temps, 51 % de ceux qui le reçoivent ne sont pas en situation de précarité.

De fait, la multiplicité des aides existantes et des acteurs de pilotage nuit à la lisibilité de ces dispositifs. Face à cela, l'Institut Montaigne préconisait, dans un rapport de 2019, d’agir pour la rénovation énergétique en se focalisant sur le parcours client associé. Cela peut passer par l'harmonisation des niveaux d’aides et de leurs critères d’éligibilité sur le territoire. Dans le même temps, un effort de convergence des dispositifs existants doit être envisagé. Le rapprochement progressif des forfaits "rénovation globale" de MaPrimeRénov' et du programme "Habiter Mieux Sérénité", proposé par la Cour des comptes, doit permettre de meilleures incitations à des rénovations plus globales des logements.

Il semblerait que la rationalisation des dispositifs et leur accès simplifié soient aussi l'objectif recherché par le gouvernement qui a annoncé la mise en place du réseau des guichets France Renov' et du dispositif Mon Accompagnateur Renov' dans le cadre du PLF pour 2023. L’Institut Montaigne recommandait d'ailleurs dans sa note intitulée Logement : rebâtir nos ambitions (février 2022) de massifier la rénovation énergétique en simplifiant l’accès aux dispositifs existants par la mise en place d’un guichet unique. La création le 1er janvier 2022 de la plateforme internet "France Rénov" va dans ce sens, bien qu'il soit difficile d'en mesurer actuellement les effets - or, l'illectronisme, particulièrement répandu chez les personnes en situation de précarité, peut représenter un frein supplémentaire à ce guichet en ligne.

Enfin, la difficulté majeure réside dans le reste à charge des travaux de rénovation pour les ménages modestes, qui s’élève à 56 %, et à 39 % pour les très modestes, pour des travaux pouvant atteindre plusieurs milliers d'euros - ce qui contraste avec l'ambition de 10 % de reste à charge affichée par le gouvernement. Cet enjeu est en réalité décisif pour la massification de la rénovation énergétique et dans la lutte contre le mal logement et le réchauffement climatique.

Pour une politique d'aide globale avec une obligation de résultats 

Du fait du caractère peu efficient du dispositif actuel, peu d'améliorations réelles ont été observées en termes de lutte contre le changement climatique et la précarité énergétique. L'objectif du gouvernement doit être désormais d'aller vers plus de qualité s’agissant de la rénovation. Cela doit passer par des dispositifs d'aides plus ciblés vers les logements les moins performants et une offre de rénovation plus globale. 

L'objectif du gouvernement doit être désormais d’aller vers plus de qualité s’agissant de la rénovation. 

En ce sens, le Haut Conseil pour le climat recommandait dans son rapport "Rénover mieux : leçons d’Europe" de supprimer les aides aux mono-gestes et de n’offrir que des aides conditionnées à l’atteinte d’un niveau de performance. Cela ajouterait un critère de performance, ou "obligation de résultat", qui fait défaut au présent dispositif. En outre, d’un point de vue financier, inciter à davantage de travaux d'ampleur devrait aussi permettre de réduire le reste à charge des propriétaires et d’optimiser le travail des agents administratifs.

Par ailleurs, certaines critiques peuvent être portées sur le budget alloué à MaPrimeRénov’, qui, à de nombreux égards, ne semble pas à la hauteur des ambitions affichées, malgré une hausse de 500 M€ pour 2023. Prenons simplement comme exemple le parc social. S’il faut compter en moyenne 38 000 € pour réaliser des travaux de rénovation globale, les 200 M€ alloués aux logements sociaux sont loin de permettre la transition des 460 000 passoires thermiques du parc social. Ramenés au nombre de logements, cela offre seulement 435 € d’aides par logement, ce qui représente 1,1 % des moyens nécessaires pour rénover le parc.
 
La rénovation énergétique des logements doit donc faire face à une tension structurelle et structurante pour la politique du logement : atteindre nos objectifs environnementaux tout en veillant à ne pas dégrader l’aspect social fondamental que cette politique doit porter. Au-delà de la rénovation du parc existant - qui reste un enjeu fort face à la dégradation de la situation de mal-logement qu’elle peut engendrer - les objectifs environnementaux doivent être intégrés aux politiques de construction et d’aménagement urbain. L’objectif de zéro artificialisation nette fixé par la loi Climat et Résilience (2021) impose de revoir la manière de vivre dans nos territoires, alors que les prix sur les marchés immobiliers explosent et que la tension immobilière est très forte dans certaines zones. Le secteur du bâtiment va également connaître des transformations notables dans sa manière de travailler, tant sur ses expertises que les matériaux utilisés… Comment allons-nous affronter ces transitions multiples - écologique, économique, sociale, culturelle - dans un contexte de fragilisation du pouvoir d’achat et de crise énergétique ?

 

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