Que connaissons-nous réellement de la Seine-Saint-Denis ? Ce département est un territoire paradoxal. Lieu d’accueil de sièges sociaux de grandes entreprises, vitrine que la France offre au monde lors d'événements planétaires tels que la Coupe du Monde de football ou les Jeux Olympiques, ce département est également celui d’une grande pauvreté, des émeutes de 2005 ou de l’explosion du communautarisme.

Plongée dans une profonde crise sociale et économique suite à la désindustrialisation qu’elle a connue dans les années 70, la Seine-Saint-Denis fait l’objet d’une tentative de reconquête par les pouvoirs publics depuis les années 80.Objet de toutes les politiques, de tous les dispositifs prioritaires, de toutes les expérimentations, la Seine-Saint-Denis attire l’attention des autorités publiques qui tentent d’assurer son bon développement. L’Institut Montaigne, avec le soutien de J.P. Morgan, a souhaité conduire un travail relatif à l’insertion et à l’accès à l’emploi dans ce territoire complexe et très particulier. Pourquoi plusieurs décennies d’intervention des pouvoirs publics n’ont pas permis d’endiguer la constitution d’une extrême pauvreté et de générer des chemins vers l’emploi pour des milliers de Séquanos-Dionysiens ? De quelles opportunités dispose la Seine-Saint-Denis pour permettre aux personnes les plus éloignées de l’emploi de vivre du fruit de leur travail ? De quels atouts disposent le département dans les années à venir ?

Ce travail formule l’hypothèse qu’avec une meilleure coopération entre les différents acteurs, les politiques déployées pourraient être beaucoup plus efficaces. Il s’attache donc à mieux comprendre leurs interactions et ce qui se joue à l’intersection de la mise en œuvre des politiques publiques nationales, de l’action des collectivités locales, des acteurs de l'économie sociale et solidaire et des entreprises. Il identifie également les opportunités à venir, notamment la vague exceptionnelle de grands travaux prévus dans les vingt prochaines années, ainsi qu’un ambitieux projet de transformation numérique.

La Seine-Saint-Denis est un territoire de pauvreté réelle. Près d’un tiers des habitants vivent avec moins de 1 060 euros par mois (considéré comme le seuil de pauvreté). Le département est largement frappé par le chômage puisque sur les quarante communes qui le composent, onze connaissent un taux de chômage supérieur à 20 %, contre 8,1 % au quatrième trimestre 2019 en France métropolitaine. Ce dernier frappe particulièrement les jeunes puisque 28 % des personnes âgées de 18 à 24 ans sont sans emploi ni formation. Enfin, plus d’un habitant sur dix dans ce département est allocataire du RSA, contre 5,1 % en France métropolitaine.

Cependant, ce constat alarmant doit être relativisé pour trois raisons.

La Seine-Saint-Denis est un territoire hétérogène

L’analyse des indicateurs communaux permet d’établir une dissociation géographique des difficultés à l’intérieur du département.

Les communes les plus en difficulté sont celles de l’ouest du département et de la première couronne parisienne, où l’habitat collectif prédomine. Elles concentrent des difficultés socio-économiques importantes et ne bénéficient pas suffisamment du dynamisme économique liée à l’implantation d’entreprises dans le département. En revanche, les communes localisées dans la partie est du département et caractérisées par une plus faible densité de population et de vastes zones pavillonnaires, présentent des indicateurs comparables à la moyenne nationale.

Un département fortement créateur d’emplois

Depuis le début des années 2000, l’implantation d’entreprises privées issues du secteur de l’économie tertiaire se traduit par des créations d’emplois plus dynamiques dans le département qu’au niveau national. Malheureusement ces emplois ne profitent que trop faiblement aux Séquanos-Dionysiens. Ainsi, dans le département, le nombre d’emplois augmente nettement plus vite (+ 8,5 %) que le nombre de personnes en emploi (+ 0,9 %).

Cela s’explique par le fait que l’offre d’emploi de cadres et professions intellectuelles supérieures est plus élevée que les besoins de la main d’œuvre locale (1,3 emplois pour 1 actif occupé), tandis que l’offre d’emploi des ouvriers et employés est au contraire inférieure aux caractéristiques de la main d’œuvre locale (6 emplois pour 10 actifs). Ainsi, les employeurs du département sont contraints de recourir à une main d’œuvre extérieure pour obtenir le niveau de qualification souhaité, tandis que les résidents sont incités à sortir du département pour travailler.
 

Le phénomène de "sas"

La Seine-Saint-Denis compte 63 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) qui regroupent 39 % de la population du département. Dans ces QPV, les nouveaux arrivants disposent de revenus plus faibles que ceux qui y sont déjà installés, eux-mêmes disposant de revenus plus faibles que ceux qui quittent ces quartiers. Ainsi, les QPV joueraient pleinement un rôle de "sas" pour des populations fragilisées et contribuent à leur accession à une classe moyenne.

La stagnation des indicateurs socio-économiques en Seine-Saint-Denis trouverait donc son explication, non dans l’inconséquence des politiques publiques - qui permettraient une promotion individuelle - mais dans le renouvellement des populations qui est à l’œuvre dans ces quartiers.

Si un sentiment d’abandon est souvent véhiculé par les acteurs locaux, la Seine-Saint-Denis a pourtant bénéficié durant les dernières décennies d’une succession de dispositifs prioritaires qui se sont progressivement étendus à plusieurs champs des politiques publiques.

Une mobilisation exceptionnelle principalement portée par les pouvoirs publics

Depuis l’origine, le département de la Seine-Saint-Denis fait partie des territoires ciblés par la politique de la Ville, qui se donne pour objectif de réduire les écarts de développement entre les quartiers et d’y améliorer les conditions de vie.

Des opérations "habitat et vie" lancées en 1977 aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), des ZEP (zone d’éducation prioritaire) lancée en 1981 aux REP, REP+ en passant par les ZRU (zone de redynamisation urbaine) ou ZFU (zone franches urbaines), la Seine-Saint-Denis a fait l’objet d’investissements massifs en matière de rénovation urbaine, de développement de l’activité économique ou de restauration de l’équité scolaire.

À titre d’exemple, la communauté d’agglomération de Clichy-sous-Bois et de Montfermeil est le territoire qui a bénéficié du plus important plan de rénovation urbaine sur le territoire national avec un investissement de près de 600 millions d’euros pour une agglomération qui compte environ 60 000 habitants.

Une vague exceptionnelle de grands travaux

Après la construction du Stade de France ou l’implantation de nombreuses agences sanitaires susceptibles de dynamiser l’accès à l’emploi dans le département, la Seine-Saint-Denis, sous l’impulsion des pouvoirs publics et dans le prolongement des actions engagées, va être profondément redessiné durant les vingt prochaines années.

Une vague exceptionnelle de grands travaux, sans équivalent sur notre territoire national, y est programmée durant les vingt prochaines années. Cinq grands projets (le Grand Paris, la Cité olympique, l’extension de Roissy - Terminal 4 -, le CDG express et le nouvel hôpital de l’APHP) doivent sortir de terre pour un montant d’investissement public estimé dans le département à 20 milliards d’euros.

Dans les domaines de l’insertion et de l’accès à l’emploi en Seine-Saint-Denis, les relations entre les acteurs publics et privés sont perfectibles. L’étude ne nie pas l’insuffisance de financements qui rend impossible la conduite efficace de telle ou telle action, mais s’attache à démontrer qu’une meilleure coopération entre les acteurs corrigera l’échec des politiques publiques dans le domaine de l’emploi.

Les grands acteurs agissent selon leurs enjeux-ressources et contraintes

L’approche sociologique a permis d’établir que les acteurs présents sur le territoire, avant tout en quête de valorisation de leur action individuelle, ne parviennent pas à collaborer dans l’intérêt du territoire. Ils se livrent à une concurrence inefficace et sont guidés par l’atteinte d’indicateurs de gestion parfois incompatibles avec le suivi d’un dossier complexe et de long terme.

Ce manque de coopération est doublé d’outils ne favorisant pas le développement de projets structurants pour le département : nous nous intéressons ici aux contrats de ville et aux appels à projets.

Deux outils historiques de la politique de la ville "en butée"

Depuis plusieurs décennies, la mise en œuvre de la politique de la Ville s’est construite autour de contrats : les contrats de ville. Signés à l’échelle intercommunale, depuis 2014, ils sont ciblés sur les quartiers prioritaires et visent une triple action : sociale, urbaine et économique. Cette politique contractuelle présente plusieurs faiblesses :

• Elle est d’abord un mécanisme de tour de table de financement de dispositifs avec recherche d’un "effet de levier", peu propice à la réalisation d'objectifs communs.
• Elle est ensuite très éloignée d’une approche par publics prioritaires et portent davantage sur des approches territoriales.
• Enfin, ces contrats sont signés et mis en œuvre par des acteurs qui connaissent une instabilité permanente rendant ainsi relativement inefficaces les ambitions et les actions contractualisées. À titre d’exemple, la Seine-Saint-Denis a connu quatre préfets différents sur ces dix dernières années et dix préfets depuis 2000.

Deuxième outil fréquemment utilisé dans le cadre de la politique de la ville, l’appel à projets engendre plusieurs effets pervers. Il induit une absence de coopération entre les acteurs issus de l’économie sociale et solidaire, d’une part, et une absence de réflexions communes sur les objectifs à atteindre et les moyens d’y parvenir, d’autre part. Ainsi, les opérateurs clés de la Seine-Saint-Denis sont rarement en situation de coopération, alors même que leurs savoir-faire sont davantage complémentaires que redondants.

Neuf dispositifs victimes de ces contraintes

Plusieurs enjeux clés sont insuffisamment pris en compte. Nous avons identifié neuf enjeux dont la résolution pourrait grandement accroître l’impact des efforts entrepris depuis plusieurs années par les acteurs en place :

1. la politique RH des agents publics
2. le financement du RSA (prestation et insertion)
3. les dispositifs visant à l’apprentissage de la langue française
4. les solutions pour les personnes en situation de handicap
5. les solutions de garde d'enfants pour les demandeurs d’emplois
6. l’orientation scolaire
7. la création d'entreprise par les demandeurs d'emploi
8. l'accompagnement des entreprises dans l'embauche
9. les sujets de sécurité pour les grandes entreprises

Nous vous proposons d’accorder une attention particulière à deux d’entre eux.

L’enjeu de gestion des ressources humaines des fonctionnaires est identifié comme l’une des causes de l’inefficacité relative de l’action de l’État dans le département, particulièrement dans le domaine de l’éducation.
 

L’absence d’une véritable stratégie de gestion des ressources humaines dans le département aboutit, dans le domaine de l’éducation, à ce que des enseignants débutants soient affectés dans des établissements confrontés aux plus grandes difficultés scolaires et à un turnover important des équipes pédagogiques. À titre d’exemple, 35,7 % et 50 % des professeurs des écoles primaires et des enseignants du second degré restent moins de deux ans dans la même école ou le même établissement en Seine-Saint-Denis et le taux d’efficacité de la suppléance (le remplacement des enseignants absents) est de 51,26 %, c’est-à-dire près de 25 points inférieurs aux taux de suppléance sur toute la France (78,41 %). Cette situation induit une perte de temps scolaire qui peut être estimée à une année sur l’ensemble de la scolarité des enfants de Seine-Saint-Denis.

Autre sujet qui mérite une attention particulière, le financement des actions d’insertion et d’accès à l’emploi dans le département.

Aujourd’hui, le financement de la prestation de revenu de solidarité active (RSA) pèse trop lourdement sur le département. L’absence de compensation de cette charge, transférée par l’État en 2008, fait peser sur le Conseil départemental un reste à charge (différence entre les sommes allouées par le département et les recettes perçues de la part de l’État) de 215,2 millions d’euros.

Cette situation n’est plus tenable dans la mesure où elle a pour principale conséquence, par effet domino, une diminution de la part des financements dédié aux politiques d’insertion.

Nous n'entendons pas assez le potentiel qu'a la Seine-Saint-Denis à se transformer du point de vue du numérique. Pourtant, elle possède de véritables atouts.

D’une part, les difficultés que ce département connaît permettent d’en faire un terrain idéal pour des disruptions et approches par "saut de grenouille". D’autre part, le territoire présente des atouts essentiels pour affronter la transformation numérique avec notamment la jeunesse de la population, la proximité de Paris et l’accès au marché du travail le plus dynamique de France en matière de numérique. Nous mettons en lumière trois pistes potentielles.

• Le développement du numérique éducatif : les mauvais résultats scolaires enregistrés dans le département sont une limite importante à l’employabilité des jeunes. Face à ce problème, le numérique offre des pistes de solution en permettant l’individualisation des enseignements et en s’adaptant à la progression des élèves.
• Le développement de la e-administration de façon plus importante qu’elle ne l’est aujourd’hui pourrait être une solution face aux problèmes rencontrés par la population (temps d’attente pour recevoir les aides sociales, complexité des démarches administratives, etc.).
• L’optimisation des politiques publiques : une plus grande utilisation des données via les techniques de big data ou d’intelligence artificielle permettrait, sur la base de données bien structurées, de réaliser des analyses pour comprendre des phénomènes, anticiper des événements et ainsi mener des actions concrètes.