Mouvements continus de population, Aquarius et autres périples méditerranéens, réactions nationales parfois fortes, confusion fréquente entre migrants et réfugiés…, depuis 2015, les questions migratoires sont au centre du débat public partout en Europe. 

En 2015, près de 1,4 millions de demandes d’asile ont été déposées en Europe, puis 1,2 millions en 2016. Si les flux ont diminué depuis, cette crise a donné à voir les insuffisances des outils juridiques européens en matière de gestion des demandeurs d’asile.

Le droit d’asile dans l’Union européenne est en danger. 

Dans ce contexte, l’Institut Montaigne et Terra Nova appellent à une refonte de la politique européenne de l’asile et à une réponse rapide et solidaire à l’urgence humanitaire en Méditerranée. 
 

"Notre exigence commune est de marier le plus étroitement possible humanisme et réalisme, dignité et efficacité, afin de sortir d’un jeu politique pervers où ceux qui formulent des promesses toujours plus nombreuses de fermeté, voire de fermeture, se rendent en réalité complices du plus grand désordre et d’un sourd reniement. Une approche plus rationnelle et un peu de courage politique permettraient de corriger les dysfonctionnements identifiés dans notre rapport."

Thierry Pech, directeur général de Terra Nova,
Jean-Paul Tran Thiet, Senior Fellow à l’Institut Montaigne et fondateur de JPTT & Partners
et Jean-François Rial, membre de Terra Nova et de l'Institut Montaigne et président de Voyageurs du Monde,
tous trois auteurs du rapport Sauver le droit d’asile.

La Convention de Genève de 1951 constitue le socle du droit d’asile en Europe. Tous les Etats membres européens sont signataires de ce traité. 

L’article 67, paragraphe 2, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit que l’UE "développe une politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre Etats membres". 

Dans les faits, les Etats membres sont libres d’organiser les procédures administratives d’examen des demandes d’asile et d’octroi du statut. En France, c’est l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) qui s’en charge. En Allemagne, c’est le Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) qui joue ce rôle. 

En 1985, plusieurs pays européens ont décidé de l’ouverture de leurs frontières internes et, en conséquence, du renforcement de leurs frontières extérieures. C’est ce que l’on appelle l’espace Schengen. De ce fait, les Etats ont dû s’organiser à un niveau européen pour prévoir la répartition des demandeurs d’asile et des réfugiés. Le règlement de Dublin, réformé à de nombreuses reprises, joue ce rôle. Il prévoit notamment que le pays européen de première entrée d’un demandeur d’asile a la charge de traiter cette demande.

La loterie de l’asile 

Bien que tous les Etats membres appliquent la même convention de Genève, il existe de grandes disparités dans l’octroi du droit d’asile entre vingt-sept pays européens.
 

On remarque que ce taux varie fortement entre pays, mais également qu’au sein même d’un pays il n’est pas stable dans le temps. S’agissant par exemple des demandeurs d’asile afghans en Allemagne, le rejet est ainsi passé de 27 % en 2015, à 53 % en 2017. 

Au total, 61 % des demandes d’asile déposées en 2017 dans les 28 Etats de l’Union ont abouti à une décision positive. Cependant, en Hongrie le taux de rejet atteint 90 %, alors qu’il n’est que de 30 % dans les Pays-Bas ou en Allemagne. 

La situation est telle que l’on peut parler d’une véritable "loterie de l’asile" en Europe !

Le règlement de Dublin et ses conséquences 

En vertu du règlement de Dublin et en conséquence des routes migratoires actuelles, la charge de l’accueil et de l’examen des demandes d’asile en Europe repose actuellement très largement sur la Grèce, Malte et l’Italie. L’exposition des pays de l’Union européenne aux flux migratoires est fonction de leur situation géographique.

Ces pays de première ligne considèrent être dans un piège inextricable : 

• Le droit international les oblige àsecourir les migrants et à ouvrir leurs ports. 
• La Convention de Genève les enjoint ensuite d’examiner les demandes d’asile éventuelles des personnes secourues. 
• Le règlement de Dublin les empêche enfin de reporter sur un autre Etat membre la charge d’examiner cette demande et les oblige à accueillir les migrants que certains Etats européens leur retournent. 

Tout ceci concourt à reporter la charge du contrôle des frontières extérieures de l’UE et de l’examen des demandes d’asile aux pays de première ligne, en contradiction avec l’esprit de solidarité qui doit prévaloir au sein de l’Union. En l’état du droit actuel, il n’existe pas de mécanisme de partage des demandeurs d’asile en cas de crise.
 

Les solutions pour diminuer les entrées 

Le président du Conseil italien, Giuseppe Conte, à la tête d’un gouvernement de coalition populiste a proposé en 2018 une série de mesures visant à renforcer le contrôle des frontières extérieures de l’UE. Selon lui, en réduisant les flux en amont - c’est à dire les entrées sur le territoire européen -, nous réduirons les flux en aval et ainsi les problèmes de circulation de migrants entre Etats européens. 

Dans cette même logique, en mars 2016, l’UE a conclu un accord avec la Turquie afin que cette dernière mette notamment fin aux passages clandestins sur son territoire en direction de l’Union, en contrepartie de versements financiers (trois milliards d’euros pour 2016 et 2017, puis un même montant pour 2018 et 2019). En février 2017, l’Union est également tombée d’accord pour verser 200 millions d’euros à la Libye, notamment pour permettre au pays de mieux équiper ses garde-côtes. 

Toujours dans cette logique, la Commission a proposé en 2016 d’adopter un nouveau règlement qui imposerait aux Etats membres de procéder à un examen préalable de recevabilité des demandes d’asile avant le démarrage de l’instruction. Les demandes des personnes ayant séjourné dans un "pays tiers sûr" avant de rejoindre l’UE seraient irrecevables. 

Limites de ces solutions 

Peut-on externaliser la gestion de migrants voulant rejoindre notre territoire à des pays tiers - parfois dans des conditions déplorables - alors que certains seraient éligibles à une protection en Europe ? 

• S’agit-il de solutions viables sur le long terme ? Certains pays pourraient vite être débordés par l’arrivée de migrants. De plus, tous ne parviendront pas à assurer l’étanchéité de leurs frontières comme le fait la Turquie. 
• Peut-on à ce point tordre l’esprit de la Convention de Genève ? L’HCR a récemment rappelé qu’en vertu de l’article 35 de la Convention "l’asile ne peut être refusé uniquement pour le motif qu’il aurait pu être demandé à un autre Etat."
• Est-ce viable pour l’Europe que de se placer dans une telle position de dépendance ? D’ores et déjà, les revendications d’Ankara vont grandissantes. 

Les solutions pour répartir la charge entre les Etats membres 

En 2015, face à un afflux record de migrants sur le territoire de l’Union, la Commission a proposé au Conseil la mise en place d’un mécanisme provisoire de relocalisation des demandeurs d’asile entre les différents Etats membres, à la fois automatique et contraignant. Cela afin de répartir 160 000 personnes présentes en Italie, Grèce ou Hongrie, "ayant manifestement besoin d’une protection internationale". 

Le Conseil a par la suite validé cette proposition, s’agissant de 120 000 personnes présentes en Italie et en Grèce. En mai 2018, la Commission a publié une analyse de la mise en oeuvre de ce dispositif, indiquant que seul 35 % des migrants avaient été relocalisés. Cela s’explique en partie par le refus de certains pays de mettre en oeuvre ce plan, la Hongrie et la Pologne n’ayant relocalisé aucun migrant. En 2017, la Commission a ouvert une procédure d’infraction contre ces pays et la Slovaquie, pour non respect des conclusions du Conseil. 

Face à ces blocages et à l’urgence de la situation, il est urgent de réformer en profondeur le système européen de l’asile.