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Note
juin 2016

Bremain ou Brexit
Europe, prépare ton avenir !

Europe
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Auteurs
Morgan Guérin
Morgan Guérin
Fellow - Europe, Défense

Morgan est Fellow - Europe, Défense de l'Institut Montaigne depuis juin 2019.

Aupravant, il était responsable du Programme Europe et  chargé d'études à l'Institut. Il y conduisait les travaux liés aux questions européennes.

Il a notamment participé à la réalisation et à la publication des rapports et notes suivants : L'Europe dont nous avons besoin, Traité transatlantique : pourquoi persévérer ?, Bremain ou Brexit : Europe, prépare ton avenir ! .

Morgan est diplômé de Sciences Po Paris, de l’ESCP-Europe ainsi que d’histoire de l’art et d’archéologie à l'université Sorbonne Paris IV. Il a également étudié à l’Université Boğaziçi d’Istanbul.

Découvrez les personnes auditionnées dans le cadre de ce travail
  • Benoît d’Angelin, co-fondateur, Ondra
  • Jacques Aschenbroich, président-directeur général, Valéo
  • David Azéma, chairman global infrastructure Group, Bank of America Merrill Lynch
  • Loïc Azoulai, professeur de droit, Sciences Po Paris
  • François Bafoil, professeur, Sciences Po Paris
  • Patryk Błaszczak, premier secrétaire de l’Ambassade de Pologne en France
  • Pierre de Boissieu
  • Christian de Boissieu, professeur à Paris I (Panthéon-Sorbonne)
  • Laurence Boone, chef économiste, groupe AXA
  • Pierre Cailleteau, Managing Director, Global Financial Advisory, Rothschild
  • Henri de Castries, président directeur général, groupe AXA
  • Pierre-André de Chalendar, président-directeur général, Groupe Saint-Gobain
  • Benoît Coeuré, membre du directoire, Banque centrale européenne
  • François David, président d’honneur, Coface
  • Sandrine Duchêne, secrétaire générale, AXA France
  • Pavel Fischer, directeur, Institut STEM
  • Sylvie Goulard, députée européenne
  • Manuel Lafont Rapnouil, directeur du bureau de Paris, European Council on Foreign Relations
  • Marwan Lahoud, directeur général délégué à la Stratégie et à l’International,Airbus Group
  • Jean Lemierre, président du conseil d’administration, BNP Paribas
  • Mark Leonard, directeur, European Council on Foreign Relations
  • Christian Lequesne, professeur, Sciences Po Paris
  • Johannes Lindner, chef de division à la direction générale des relations internationales et européennes, Banque centrale européenne
  • Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur de la République fédérale d’Allemagne en France
  • Laurent Mignon, directeur général, Natixis
  • Emmanuel Moulin, Managing director, Mediobanca
  • Christian Noyer, gouverneur honoraire de la Banque de France
  • Fabrice Picod, professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), Chaire Jean Monnet de droit et contentieux de l’Union européenne
  • Jacques Richier, président-directeur général, Allianz France
  • Xavier Rolet, CEO, London Stock Exchange Group
  • Philippe-Olivier Rousseau, directeur des affaires publiques France, BNP Paribas
  • Marta Stachowiak, adjointe à M. l’Ambassadeur de Pologne en France
  • Christian Thimann, directeur de la stratégie et des affaires publiques, groupe AXA
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  • Note (56 pages)
  • Synthèse (2 pages)
  • Policy paper (in english) (52 pages)

    • Le 20 juin dernier, trois jours avant la décision du peuple britannique de quitter l’Union européenne (UE), l’Institut Montaigne a publié la note Bremain ou Brexit : Europe, prépare ton avenir !
     
    Ce document analyse les principaux enjeux politiques et économiques de la sortie du Royaume-Uni de l’UE (Brexit) comme de son maintien (Bremain).
     
    Après une longue nuit de suspens, les résultats définitifs du référendum ont été annoncés le vendredi 24 juin à 8h : 51,9 % des électeurs britanniques ont opté pour une sortie de leur pays de l’UE.
     
    Passée la secousse médiatique et politique, l’UE doit à présent organiser au mieux la sortie du Royaume-Uni.
     
    Les négociations informelles qui ont débuté au lendemain du référendum et celles officielles qui commenceront avec l’activation de l’article 50 du traité sur l’Union européenne par le Royaume-Uni dureront au minimum deux années et leur issue demeure actuellement incertaines.

    Voici les cinq recommandations que formule l’Institut Montaigne afin d’organiser au mieux la procédure de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, ainsi que l’analyse des principaux enjeux du Brexit, mais aussi du Bremain.  

    Nos propositions pour organiser au mieux la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

    1
    Détails

    Les dirigeants européens doivent immédiatement affirmer, ensemble, leur volonté de poursuivre la construction européenne. Ils doivent définir au plus vite une feuille de route précise pour les prochains mois, qui se fonde sur une nouvelle vision commune du projet européen et qui puisse dissiper les incertitudes qui pèsent aujourd’hui sur son avenir. Cette position ne pourra pas ignorer que les peuples européens ne veulent plus d'une Europe qui apparaisse bureaucratique et dispersée.

    2
    Détails

    Dans les négociations qui s'ouvriront, les dirigeants européens ne devront en aucun cas se placer en situation de demandeurs. Ils ne pourront pas accorder au Royaume-Uniun statut plus favorable que celui des pays non membres de l’Union européenne mais membres de l’Espace économique européen, précisément parce qu'il ne peut exister  de statut plus profitable à un Etat que celui de membre de l’Union européenne.  Ils devront faire preuve de bienveillance à l’égard du Royaume-Uni, puisqu’il reste bien entendu notre allié, mais aussi d’une nécessaire fermeté, afin de préserver les intérêts des citoyens de l’Union européenne. Ainsi, qu'il puisse encore bénéficier du passeport financier européen serait une concession inacceptable, qu'on lui accorde le maintien des accords de défense serait un geste utile.

    3
    Détails

    Bien que leurs approches de la période qui s’ouvre semblent aujourd’hui divergentes, le président français et la chancelière allemande devront définir au plus vite, mais avec toute la préparation nécessaire, et avec les autres dirigeants européens, une position commune sur les conditions de l’activation de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne et donc du déclenchement de la procédure de sortie du Royaume-Uni. En aucun cas ce déclenchement ne pourra intervenir après le mois d'octobre 2016, que le nouveau premier ministre britannique ait été désigné à cette échéance ou qu'il faille attendre 2017 et de nouvelles élections. L’Europe ne pourra pas se plier une deuxième fois au calendrier interne au parti conservateur britannique.

    4
    Détails

    Le gouvernement britannique doit prendre acte de la volonté des citoyens britanniques en décidant d’une mise en réserve des eurodéputés britanniques. Il n'est pas envisageable qu'ils puissent voter des textes qui engageront le futur de l'Union européenne alors même que leur pays a décidé de ne plus en faire partie. Il faudra également s'interroger sur la pertinence du maintien dans leurs fonctions des fonctionnaires des institutions européennes et du Commissaire européen britanniques. Enfin, le Royaume-Uni devra bien entendu renoncer à la présidence de l’Union européenne qui doit lui échoir au deuxième semestre 2017. 

    5
    Détails

    Les dirigeants européens, dans les capitales des Etats membres comme à Bruxelles, doivent mettre à profit le temps qui précède l’activation de la procédure de sortie pour définir la durée, le contenu ainsi que les différentes étapes des négociations qui s’ouvriront avec le Royaume-Uni. Fixer clairement ce cadre est une condition indispensable pour éviter que des divisions entre les Etats membres n’empêchent l’Union européenne de faire prévaloir pleinement ses intérêts.

    Brexit : Vers une dislocation de l’Europe ?

    Aucun État membre n’ayant jamais quitté l’Union Européenne, un vote en faveur du Brexit serait suivi d’une période de turbulences fortes et constituerait indéniablement un précédent dangereux pour le projet européen. D’autres Etats pourraient à leur tour décider de renégocier les termes de leur adhésion, voire même de quitter l’Union européenne.

    Un risque immédiat sur les marchés financiers

    Bien que de nombreux mécanismes européens aient été mis en place depuis la crise de 2008, les marchés financiers pourraient pâtir durablement d’un Brexit. Il n’est pas à exclure que certains investisseurs souhaitent profiter de la situation pour « attaquer » les actifs européens les moins solides. La BCE comme la Banque d’Angleterre disposent aujourd’hui des outils nécessaires pour amortir des coups trop brutaux, néanmoins une baisse de la valorisation de nombreux marchés pourrait avoir lieu. Le budget de l’UE devra par ailleurs être modifié afin de compenser la contribution budgétaire nette du Royaume-Uni, pesant ainsi considérablement sur les autres Etats membres ou sur la qualité des politiques publiques et des institutions européennes qui subiront des coupes drastiques.

    Le risque d’une crise politique

    Les Etats membres de l’Union européenne risquent de se diviser profondément quant à la réponse à apporter au Royaume-Uni en cas de départ de celui-ci. Certains pourraient vouloir adopter une ligne "dure" en n’octroyant au Royaume-Uni aucun accès au marché intérieur européen. Cette position aurait l’avantage de ne pas inciter de nouveaux pays à vouloir quitter l’Union européenne. A l’inverse, d’autres pays plaideront pour une ligne plus conciliante afin de préserver leurs intérêts commerciaux mais aussi de conserver ce pays dans le giron européen.

    La tentation du "détricotage"

    Le Brexit serait le premier véritable recul de l’histoire de la construction européenne. Sans un contre-discours fort et audible, il pourrait devenir l’élément déclencheur d’une dislocation progressive de l’Union européenne. L’influence de la remise en question du projet européen sur les opinions publiques déjà gagnées par l’euroscepticisme et le risque de contagion à d’autres Etats-membres seraient significatifs. Chaque pays demanderait à son tour que lui soit accordé des dérogations ou des droits spécifiques ou déciderait même d’organiser son propre référendum afin de bénéficier des dividendes de l’UE sans en supporter les charges et les contraintes.

    Quel avenir pour la zone euro ?

    Une sortie du Royaume-Uni de l’UE pourrait in fine permettre de clarifier la cohérence de la zone euro avec le périmètre du marché unique et serait aussi l’occasion de réfléchir à la manière de conduire à son terme l’intégration économique et de revisiter sa gouvernance économique. Cette opportunité ne pourra pas être exploitée sans une vision partagée et une volonté politique forte

    Dans ces conditions, quel sera donc l’avenir de l’UE en cas de Bremain ? L’accord apporte des garanties substantielles aux demandes du Royaume-Uni mais de nombreuses incertitudes quant à sa mise en œuvre demeurent. Les États membres ont-ils anticipé et se sont-ils préparés aux conséquences d'un tel accord ?

    Pourquoi un référendum maintenant ?

    La relation du Royaume-Uni à la construction européenne a toujours oscillé entre un sentiment d’appartenance et d’éloignement. Depuis 1973, cette approche particulière a teinté sa participation au projet européen.
     
    Cette méfiance s’explique pour partie par les motivations ayant présidées à l’adhésion britannique, alors perçue comme une association essentiellement économique. Cependant, la participation du Royaume-Uni n’a pas été sans bénéfices pour l’Europe continentale : l’économie britannique s’est pleinement inscrite dans une dynamique de spécialisation au sein du marché unique et est aujourd’hui de loin le premier destinataire européen d’investissements directs étrangers.
     
    Si le Royaume-Uni joue un rôle moteur en matière d’accords commerciaux, il est plus réservé sur d’autres dimensions fondamentales de l’UE. Promoteur du marché unique, il a néanmoins obtenu une dérogation permanente sur la perspective d’adoption de la monnaie unique. Acceptant la libre circulation des personnes, il a souhaité rester à l’écart de l’espace Schengen. Bénéficiaire des politiques financées par l’UE, il a obtenu un "rabais" sur sa contribution au budget. Sur bien des aspects, le Brexit est donc déjà une réalité !
     
    Partenaire autant que contrepouvoir, Londres est à la fois un "grain de sable" dans les rouages institutionnels européens et un "grain de sel" qui donne une saveur particulière à la conduite des affaires en Europe, un partenaire qui permet parfois l’émergence d’un certain équilibre.

    Une Europe qui ne convainc plus

    Le choix de l’élargissement plutôt que de l’approfondissement - passage d’une Union européenne de 15 à 28 membres - a modifié profondément la construction européenne. Parallèlement, le cadre institutionnel mis en place à la création de l’euro présentait des lacunes évidentes que la crise a révélées de manière criante :

    • incapacité à coordonner les politiques macroéconomiques des différents États membres et à empêcher le développement de déséquilibres économiques profonds ;

    • fragilité de l’intégration financière soutenant l’union monétaire.

     Ces problèmes ont été mis en évidence de manière aiguë par les crises qui se sont succédées depuis 2007. Au cours des dix dernières années, l’UE a progressivement été identifiée comme l’origine de politiques économiques (redressement des finances publiques, plans d’austérité dans certains États) qui, quelles qu’aient été leur nécessité ou leur pertinence, ont été rejetées par une grande partie des opinions publiques européennes.

    Une division interne au parti conservateur britannique

    Si la dimension économique nourrit la frustration des peuples à l’encontre de l’UE et la remise en cause du projet européen, la critique britannique relève aussi, voire avant tout, d’un autre registre. Le débat sur le Brexit se cristallise en effet sur des questions d’immigration et de souveraineté et renvoie in fine à des interrogations sur la place du Royaume-Uni au sein de l’UE et sur son identité.
     
    Promesse de campagne de David Cameron, le référendum a exacerbé les divergences au sein du parti conservateur. Près de la moitié du gouvernement britannique s’est en effet prononcé en faveur de la sortie de leur pays.
     
    Nul doute que les tories sortiront plus divisé que jamais du scrutin. Mais la fracture entre les partisans du Brexit et les partisans du Bremain devrait perdurer longtemps après la tenue du scrutin et continuer à traverser toute la classe politique britannique. 

    Bremain : ne pas sous-estimer les risques pour l’Europe

    Respectant l’engagement pris par David Cameron envers son parti, ce dernier a présenté au Conseil européen des 18 et 19 février 2016 les réformes qu’il appelait de ses vœux pour l’Union européenne et posé le cadre des négociations futures avec ses partenaires.
     
    L’accord du 19 février porte en lui les germes d’une intégration européenne beaucoup moins homogène. Il prévoit notamment des évolutions dans quatre domaines : la gouvernance économique, la compétitivité, les questions de souveraineté et les questions de liberté de circulation.

    Trois ruptures fondamentales par rapport au cadre européen tel qu’il prévalait jusqu’à aujourd’hui sont d’ores et déjà identifiables.

    Vers la fin d’une "Union sans cesse plus étroite" ?

    Insérée dans le préambule du Traité de Rome de 1957 et toujours présente dans les traités actuellement en vigueur, la référence à une "Union sans cesse plus étroite entre les peuples européens" s’est progressivement imposée comme un des objectifs de la construction européenne.
     
    Or l’accord du 19 février prévoit qu’à la prochaine modification des traités, le Royaume-Uni soit dispensé de l’obligation de former "une Union sans cesse plus étroite" avec les autres Etats, puis reconnaît quelques lignes plus loin qu’il existe au sein de l’UE différentes "voies d’intégration".
     
    Si David Cameron s’est félicité d’avoir obtenu "le meilleur des deux mondes", les fondations mêmes du processus d’intégration sont mises à mal.

    La dissociation entre le marché unique et la zone euro

    Jusqu’à présent prévalait le principe selon lequel tout Etat membre de l’Union adopterait à terme la monnaie unique. En reconnaissant que le Royaume-Uni n’adopterait jamais l’Euro, l’accord du 19 février semble porter un coup d’arrêt à ce principe et à la coïncidence entre le marché intérieur et l’Union économique et monétaire. 

    La libre circulation des travailleurs est-elle en danger ?

    La libre circulation des personnes et des travailleurs est l’un des principes fondateurs de la construction européenne. Or l’accord du 19 février prévoit un nouveau mécanisme inédit de limitation de cette liberté par les différents Etat membres. L’immigration – intra et extra européenne – sera à cet égard un sujet majeur.
     
    Dans ces conditions, quel sera donc l’avenir de l’UE en cas de Bremain ? L’accord apporte des garanties substantielles aux demandes du Royaume-Uni mais de nombreuses incertitudes quant à sa mise en œuvre demeurent. Les Etats membres ont-ils anticipé et se sont-ils préparés aux conséquences d'un tel accord ?

    L’Europe doit impérativement sortir du statu quo et répondre à ces défis !

    La tenue même de ce référendum est le symptôme de l’incapacité de l’UE à susciter chez les peuples européens une forte adhésion à ce projet commun.
     
    En cas de maintien du Royaume-Uni, l’accord du 19 février 2016 obligera les Etats membres à définir précisément le nouveau modèle dans lequel ils souhaitent inscrire l’avenir de l’Union. Il marque probablement la fin d’une intégration européenne par le droit et pourrait acter un premier pas dans la direction d’une UE au sein de laquelle existent et se développent des "cercles concentriques" ou une intégration "à la carte". Cependant, aucun des gouvernements européens ne semble préparé à la mise en place effective d’un nouveau modèle, qui reste entièrement à dessiner. Pour eux, la tentation sera grande de s’en tenir dans les prochains mois à un statu quo ou à des évolutions a minima.
     
    En cas de sortie du Royaume-Uni, l’incertitude politique pourrait être telle qu’elle paralyserait l’UE et d’autres procédures de sortie pourraient être engagées. Pour redonner confiance dans l’UE, les Etats membres et leurs dirigeants devront impérativement manifester une forte volonté politique, afin de clarifier au plus vite la raison d’être de l’UE et son ambition. Pour ce faire, un nouveau discours européen devra nécessairement être porté par les différents gouvernements européens, et en premier lieu par ceux de la France et de l’Allemagne. Les élections qui se tiendront en 2017 dans ces deux pays sont une opportunité qu’il est impératif de saisir, en quittant ostensiblement la situation actuelle de bien trop faible investissement politique en faveur de la construction européenne.
     
    Dans un cas comme dans l’autre, l’Union européenne ne peut plus être utilisée comme le bouc émissaire de nos renoncements domestiques.
     
    Pour regagner la confiance des peuples, l’Union européenne doit apporter des résultats tangibles et cesser de concentrer son énergie dans des débats institutionnels. Dans la situation actuelle, la tentation du statu quo et de l’immobilisme serait un suicide politique. 

    Morgan Guérin
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