Contexte local et national 

Au niveau national, plusieurs politiques publiques encadrent et orientent l’action des collectivités en matière de restauration scolaire, sans toutefois remettre en cause leur autonomie tarifaire. La loi EGalim fixe des objectifs de montée en gamme de l’alimentation en restauration collective publique, notamment l’atteinte d’un minimum de 50 % de produits durables et de qualité, dont au moins 20 % de produits biologiques, en valeur des achats. Ces objectifs constituent un socle réglementaire commun à l’ensemble des collectivités, indépendamment de leur taille.

Par ailleurs, l’État a mis en place des dispositifs d’accompagnement ciblés visant à améliorer l’accessibilité sociale de la restauration scolaire, tels que le programme de la "cantine à 1€", destiné principalement aux communes rurales ou de petite taille répondant à des critères sociaux spécifiques. Ces dispositifs ne s’appliquent pas directement aux grandes villes comme Toulouse et ne constituent pas un financement pérenne pour une politique de gratuité universelle.

Enfin, les politiques nationales de santé publique et de transition écologique encouragent la diversification des sources de protéines et le développement des menus végétariens en restauration collective, notamment à travers des recommandations nutritionnelles et environnementales. Ces orientations, non contraignantes sur le plan tarifaire, constituent un cadre incitatif dans lequel s’inscrivent les choix locaux en matière de menus et d’approvisionnement.

Au cours de la mandature précédente (2020-2026), la Ville de Toulouse a poursuivi et renforcé sa politique de restauration scolaire autour de trois axes principaux : une tarification sociale progressive du temps du midi, le développement de la qualité des repas et l’intégration progressive des objectifs nationaux en matière d’alimentation durable. La collectivité a maintenu un système de facturation modulé selon les ressources des familles, incluant une part distincte pour le repas et pour le temps périscolaire du midi (CLAE). Par ailleurs, la Ville a engagé une montée en gamme de l’approvisionnement alimentaire, avec une part significative de produits biologiques et durables, ainsi que l’introduction et la généralisation de menus végétariens réguliers dans les cantines scolaires. Ces actions s’inscrivent dans le cadre des obligations issues de la loi EGalim. Entre 2021 et 2024, selon les données déclarées sur la plateforme "ma cantine", la part des achats alimentaires durables dans la restauration collective toulousaine se maintient à un niveau majoritaire (autour de 50 à 55 %), avec une proportion de produits bio stable autour de 30 %, traduisant une consolidation plutôt qu’une accélération de la politique d’approvisionnement responsable.

Les propositions relatives à la restauration scolaire occupent une place récurrente dans les programmes municipaux, en particulier sous l’angle de la tarification sociale, de la qualité alimentaire (bio, local) et du développement des menus végétariens. Toutefois, dans les grandes villes comparables, les engagements observés portent majoritairement sur des dispositifs ciblés (gratuité pour les familles modestes, renforcement de la progressivité tarifaire) et sur l’atteinte ou le dépassement des objectifs nationaux fixés par la loi EGalim, plutôt que sur une gratuité universelle du repas ou un approvisionnement à 100 % biologique et local. À ce titre, la proposition analysée se distingue par un niveau d’ambition supérieur à la moyenne des engagements constatés dans les programmes municipaux des villes de taille comparable, tant sur le plan social qu’environnemental.

Sur le plan social, la gratuité du repas scolaire vise à améliorer l’accessibilité de la restauration scolaire, en réduisant le reste à charge pour les familles, en particulier les plus modestes, et en limitant les inégalités d’accès à un repas équilibré. Elle pourrait également entraîner une hausse de la fréquentation de la cantine. Sur le plan sanitaire et nutritionnel, le développement d’une option végétarienne quotidienne est susceptible de favoriser la diversification alimentaire et de réduire la consommation de protéines carnées, en cohérence avec les orientations nationales de santé publique.

Sur le plan environnemental et économique, la montée en gamme de l’approvisionnement vers des produits biologiques et locaux pourrait contribuer à la réduction de l’empreinte environnementale de la restauration collective et au soutien des filières agricoles de proximité, sous réserve de leur capacité à répondre à la demande en volume.

Enfin, la mesure pourrait renforcer le rôle de la restauration scolaire comme levier structurant des politiques alimentaires locales, avec des effets indirects sur l’éducation au goût et les pratiques alimentaires des ménages.

Faisabilité

La restauration scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires relève de la compétence de la commune, qui est libre d’organiser le service et d’en fixer les tarifs, conformément au Code général des collectivités territoriales. En tant que service public communal facultatif, la tarification peut être modulée en fonction des ressources des familles, et la gratuité totale ou partielle du repas scolaire est juridiquement possible, sous réserve d’une délibération explicite du conseil municipal et du respect des principes d’égalité et de non-discrimination des usagers.

Le temps périscolaire du midi (CLAE) constitue juridiquement un service distinct de la restauration scolaire. La commune peut donc dissocier les régimes tarifaires applicables au repas et à l’encadrement périscolaire, ce qui permet de limiter la gratuité au seul repas sans remettre en cause le financement du temps d’animation.

L’approvisionnement alimentaire est soumis au code de la commande publique. Les objectifs de montée en gamme vers des produits biologiques et durables sont compatibles avec le cadre juridique existant, notamment au regard des orientations de la loi EGalim, sous réserve de traduire les exigences de qualité, de durabilité ou de proximité en critères juridiquement objectivables, sans discrimination géographique directe.

La mesure relève principalement de la compétence et du financement de la commune. La restauration scolaire des écoles maternelles et élémentaires, ainsi que la fixation des tarifs applicables aux familles, sont des attributions communales. La gratuité du repas scolaire se traduit donc par une perte de recettes supportée intégralement par le budget municipal, sous forme de dépense de fonctionnement récurrente.

En pratique, aucun cofinancement obligatoire ou automatique n’est attendu pour une mesure de gratuité du repas scolaire dans une grande ville comme Toulouse. D’éventuelles aides ponctuelles (dispositifs nationaux ciblés, appels à projets, soutiens à l’agriculture biologique) peuvent exister, mais elles sont non pérennes et marginales au regard de l’ordre de grandeur du coût annuel de la mesure. La charge financière serait donc quasi exclusivement supportée par la commune.

L’objectif d’un approvisionnement "100 % bio et local" doit être juridiquement sécurisé dans le cadre de la commande publique : les critères liés à la proximité géographique ou au caractère "paysan" ne peuvent être formulés de manière directe et doivent être traduits en critères objectivables (qualité, labels, saisonnalité, performances environnementales).

Détail du chiffrage 

Le chiffrage porte exclusivement sur la gratuité du repas de restauration scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques de la Ville de Toulouse. Il correspond à la perte annuelle de recettes liées à la facturation du repas, calculée à partir du dernier Compte financier unique (CFU) exécuté disponible, en isolant la part imputable au temps du midi puis à la composante "repas". Le chiffrage est exprimé en coût annuel de fonctionnement, ainsi qu’en coût cumulé sur la durée d’un mandat municipal.

Sont exclus du périmètre du chiffrage : (1) la gratuité du temps périscolaire du midi (CLAE), qui reste facturée aux familles, (2) les services de restauration relevant d’autres niveaux de collectivités (collèges, lycées), (3) la restauration municipale hors écoles (restaurants seniors, restaurant social), (4) les éventuels investissements ponctuels (adaptation des outils de facturation, communication, accompagnement administratif), considérés comme non structurants à l’échelle de l’ordre de grandeur, (5) les effets indirects de comportement (hausse de fréquentation, modification des choix d’inscription à la cantine).

Le chiffrage repose sur les hypothèses suivantes :

• la mesure est mise en œuvre en année pleine, sans montée en charge progressive ;
• la structure actuelle de fréquentation de la cantine est supposée constante ;
• la clé de ventilation entre recettes périscolaires et recettes du temps du midi, ainsi qu’entre part "repas" et part "CLAE", est estimée à partir des grilles tarifaires municipales et appliquée de manière homogène ;
• Aucune compensation financière pérenne de l’État ou d’autres collectivités n’est retenue.

La méthode consiste à identifier, au sein des produits des services, les recettes correspondant aux prestations de restauration scolaire, puis à appliquer une clé de ventilation permettant d’isoler : la part des recettes imputable au temps du midi ; la part correspondant spécifiquement au repas, à partir des grilles tarifaires municipales distinguant la composante "repas" de la composante "temps périscolaire (CLAE)".

Les ratios mobilisés (part du repas dans le tarif du midi, part du midi dans les recettes périscolaires) sont issus de documents tarifaires officiels et appliqués de manière homogène à l’ensemble des usagers.

Le chiffrage repose sur une montée en charge progressive de la mesure, conformément à la formulation "tendre vers".

La gratuité du repas est supposée immédiate pour les familles les plus modestes, puis étendue progressivement aux autres usagers au cours du mandat. De même, l’objectif d’un approvisionnement à 100 % biologique et local est appréhendé comme une cible de fin de période, atteinte de manière graduelle.

La mesure constitue une dépense de fonctionnement récurrente, sans investissement structurant identifié à ce stade.

La trajectoire retenue vise à refléter une mise en œuvre réaliste et soutenable, tant sur le plan budgétaire qu’opérationnel, au regard des pratiques observées dans des collectivités comparables.

Déterminants clés du coût

Déterminant 1 - Le volume de repas scolaires servis annuellement, fonction du nombre de repas produits par jour, de la part réellement scolaire et du nombre de jours facturés. 

Les hypothèses de volume reposent sur les ordres de grandeur communiqués par la Ville :

• La ville de Toulouse produit/sert environ 35 000 repas/jour (cantines + restaurants seniors + restaurant social, selon communication municipale).
• Part scolaire : comprise entre 70 % et 90 %, faute de ventilation publique consolidée.
• Nombre de jours facturés/an : compris entre 170 et 190 jours (année scolaire).

Nombre annuel de repas scolaires :

• Borne basse : 35 000 × 70 % × 170 ≈ 4,2 millions de repas/an
• Borne haute : 35 000 × 90 % × 190 ≈ 6,0 millions de repas/an

Déterminant 2 - Le prix moyen actuellement facturé aux familles, et en particulier la distinction entre la part "repas" et la part "CLAE / temps périscolaire" ;

Déterminant 3 - Le surcoût des denrées alimentaires induit par le passage progressif de 31 % de produits biologiques à une cible élevée (80 % ou 100 %), combiné à des exigences de proximité et de qualité ;

Variable d’ajustement : la capacité de la collectivité à compenser une partie de ces surcoûts par des leviers de gestion : réduction de la part de protéines carnées, lutte contre le gaspillage alimentaire, réingénierie des menus.

Mesure 1 - Généralisation des options végétariennes

Contenu de la mesure : Mise en place d’une option végétarienne quotidienne dans les cantines et restaurants publics.
Objectif affiché : deux repas végétariens par enfant à horizon 2032.

Réduction progressive de la part des protéines carnées.

Aucun coût spécifique isolé n’est imputé à cette mesure. La généralisation d’une option végétarienne quotidienne et de deux repas végétariens par semaine n’est pas chiffrée comme un coût autonome. Les protéines végétales sont en moyenne moins coûteuses que les protéines animales. Les effets dépendent fortement des menus (légumineuses, œufs, fromages, produits transformés). Cette mesure est surtout un levier permettant de contenir le surcoût lié à la montée en gamme bio/local.

• Hypothèse basse : coût neutre → 0€
• Hypothèse haute : économies modestes mais plausibles → jusqu’à -0,5 M€ par an

Ces économies potentielles sont utilisées pour compenser partiellement le surcoût du bio/local.

Mesure 2 - Tendre vers 100 % d’alimentation biologique et locale

Contenu de la mesure : Passage progressif de la situation actuelle (environ 31 % de produits biologiques) vers une cible élevée, distinguée en deux niveaux :

• cible intermédiaire réaliste : 80 % bio/local,
• cible haute telle qu'annoncée dans le programme : 100 % bio/local, atteinte en fin de trajectoire.

Le surcoût des denrées est intégré dans le coût total annuel selon le nombre de repas scolaires, et monte progressivement avec la trajectoire bio retenue. La situation actuelle est estimée à 31 % de produits bio. La promesse étant de "tendre vers", deux cibles sont distinguées.

Le surcoût net des denrées alimentaires est estimé à +0,30€ par repas pour une trajectoire vers environ 80 % de produits biologiques et locaux, et à +0,60€ par repas pour une cible de 100 %, sur la base des ordres de grandeur publiés par l’Agence Bio et l’ADEME. Ces montants tiennent compte des effets de compensation liés à la réduction des protéines carnées, à la lutte contre le gaspillage alimentaire et à l’optimisation des menus, dans un contexte où la collectivité atteint déjà environ 31 % de produits biologiques.

a) Trajectoire vers 80 % bio / local (cible intermédiaire réaliste)

On retient un surcoût net de 0,30€ par repas, après prise en compte de la baisse des protéines carnées, de la lutte contre le gaspillage, de la réorganisation des menus.

• Hypothèse basse : 4,2 millions de repas × 0,30€ ≈ 1,3 M€ par an
• Hypothèse haute : 6,0 millions de repas × 0,30€ ≈ 1,8 M€ par an
• Surcoût annuel : 1,3 à 1,8 M€

b) Trajectoire vers 100 % bio / local (cible haute)

On retient un surcoût net de 0,60€ par repas, correspondant à une exigence plus forte sur les filières, des contraintes accrues de proximité, des marges de compensation plus limitées.

• Hypothèse basse : 4,2 millions de repas × 0,60€ ≈ 2,5 M€ par an
• Hypothèse haute : 6,0 millions de repas × 0,60€ ≈ 3,6 M€ par an
• Surcoût annuel : 2,5 à 3,6 M€

Mesure 3 - Tendre vers la gratuité du repas scolaire

Contenu de la mesure : Rétablissement immédiat de la gratuité pour les familles les plus modestes. Extension progressive de la gratuité, la formulation "tendre vers" laissant ouverte (1) une gratuité ciblée durable ou (2) une gratuité universelle du repas en fin de mandat.

La gratuité porte uniquement sur le repas, hors temps périscolaire du midi (CLAE).

Le prix moyen retenu pour la part "repas" est d’environ 3€ par repas, en cohérence avec la grille tarifaire (0,94€ à 5,61€). La tarification municipale "temps du midi" (repas + part d’animation/CLAE) est progressive : pour une famille avec 1 enfant, de 1,10€ à 6,60€, dont part "repas" de 0,94€ à 5,61€ (grille 2025/2026). La tarification dépend également du nombre d’enfants. 

Nature de la dépense : Dépense de fonctionnement récurrente, correspondant à une perte de recettes constatée dans le CFU / Aucun cofinancement pérenne identifié pour une grande ville.

Scénario a - Gratuité immédiate pour les familles modestes + montée jusqu’à 60 % des repas gratuits

En fin de mandat, 60 % des repas seraient gratuits donc :

• Première année (gratuité pour les 25 % de familles modestes) : ((4,2 + 6)/2 millions de repas × 25 % × 3€) = 4M€ environ
• Hypothèse basse : 4,2 millions de repas × 60 % × 3€ = 7,6 M€ par an en fin de trajectoire
• Hypothèse haute : 6,0 millions de repas × 60 % × 3€ = 10,8 M€ par an en fin de trajectoire

Compte tenu d’un prix moyen potentiellement plus faible pour les publics concernés, des incertitudes sur le volume strictement scolaire, le coût cible serait en cible de 9M€ par an en fin de trajectoire.

Scénario b - Gratuité immédiate pour les familles modestes + montée progressive jusqu’à 100 % de gratuité

Première année (gratuité pour les 25 % de familles modestes) : ((4,2 + 6)/2 millions de repas × 25 % × 3€) = 4M€ environ.

• Hypothèse basse : 4,2 millions de repas × 3€ = 12,6 M€ par an en fin de trajectoire
• Hypothèse haute : 6,0 millions de repas × 3€ = 18 M€ par an en fin de trajectoire