Municipales 2020 : Les chiffres en trompe-l’œil des finances des grandes villes

ARTICLES - 4 Février 2020

Par Institut Montaigne

Dans le cadre de son opération de chiffrage des élections municipales et communautaires de mars 2020, l’Institut Montaigne présente un bilan de santé financière des onze plus grandes villes de France ainsi que des métropoles auxquelles elles appartiennent.

Ces bilans de santé présentent synthétiquement leurs principaux paramètres financiers : budget, dépenses, recettes et niveau d’endettement. Ils n’ont pas pour objectif d’établir un classement des villes, ni de constituer un jugement qualitatif de leurs gestions ; ils doivent servir à éclairer l’avenir. En fournissant des points de repères sur l’état des finances des villes, ces bilans permettent de mieux appréhender la faisabilité et la pertinence des propositions des candidats aux élections. Le caractère global de ces analyses ainsi que les évolutions constatées ces dix dernières années permettent d’identifier les dynamiques financières en cours.

Une maîtrise de l’endettement dans la quasi-totalité des grandes villes françaises

La situation financière des grandes villes françaises est globalement saine. L’endettement, qui avait connu une nette hausse entre 2013 et 2015, a baissé entre 2016 et 2018 et apparaît maîtrisé. Cependant, de fortes disparités existent, comme en témoignent les encours de dette - ramenés au nombre d’habitants - toujours élevés des villes de Paris (3 039 €), Lille (1 615 €) et Marseille (1 910 €), en comparaison à des villes comme Strasbourg (688 €), Montpellier (645 €) ou Nantes (582 €).

La capacité de désendettement correspond au ratio encours de dette/capacité d’autofinancement (CAF) et indique le nombre d’années nécessaires au remboursement de la dette si la totalité de la CAF y était consacrée.

La quasi-totalité des villes présente une capacité de désendettement inférieure à 10 ans - la capacité de désendettement correspond au ratio encours de dette/capacité d’autofinancement (CAF) et indique le nombre d’années nécessaires au remboursement de la dette si la totalité de la CAF y était consacrée. Cette durée de 10 ans est considérée comme un seuil de vigilance à partir duquel les difficultés de couverture budgétaire du remboursement de la dette se profilent pour les années futures. Les villes de Rennes, Strasbourg, Toulouse présentent respectivement des capacités de désendettement de 4,8 années, 4,6 années et 2,2 années.

Seules les villes de Paris et Nice présentent des capacités de désendettement plus préoccupantes, puisque l’indicateur s’y établit respectivement à 14 années et 11,2 années. Les dynamiques des deux villes sont cependant très différentes : Paris a vu sa capacité de désendettement augmenter de 5 années entre 2014 et 2018 et de 6 années entre 2008 et 2018, alors que la ville de Nice l’a vue diminuer de 2,5 années depuis 2014.

Un transfert de la dette des villes vers les métropoles

Si la dette des grandes villes françaises tend à diminuer depuis 2014, comme le démontrent les exemples montpelliérains (- 21 %), bordelais (- 10,5 %) ou nantais (- 24,6 %), la dette des intercommunalités auxquelles appartiennent ces grandes villes tend au contraire à augmenter fortement. C’est particulièrement le cas pour Rennes Métropole (+ 505,5 %), Toulouse Métropole (+ 55 %) ou pour la Métropole Nice Côte d'Azur (+ 42,1 %).

Les analyses conjuguées de la dette des villes et de leurs intercommunalités invitent donc à élargir le débat budgétaire au-delà des seuls enjeux municipaux. Une analyse fine de l’évolution des bilans métropolitains, à l’avenir, permettra de mieux comprendre les dynamiques financières municipales.

Des dépenses mieux maîtrisées dans l’ensemble des grandes villes de France

À l’exception de la ville de Nice (+ 13,5 %), les autres dix plus grandes villes de France ont connu une diminution de leurs dépenses entre 2014 et 2018. C’est particulièrement le cas pour les villes de Montpellier (- 20 %), Rennes (- 18,3 %) ou Paris (- 13 %).

Une partie de cette baisse s’explique par les nouveaux transferts de compétences des communes vers l’échelon métropolitain, transferts prévus par la loi MAPTAM (loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, 27 janvier 2014).

Pour reprendre l’exemple des villes citées plus haut, les dépenses de la Métropole du Grand Paris ont crû de 389 % depuis 2016, celles de Rennes Métropole, de 50,1 % depuis 2014 et celles de Montpellier Méditerranée Métropole, de 4 % depuis 2014 Naturellement, certaines de ces hausses sont explicables par la date de création ou de montée en puissance de la structure intercommunale, mais ces évolutions en disent long sur les transferts de dettes qui ont pu mécaniquement alléger l’endettement de l’échelon municipal.

Les dotations de l’État aux collectivités locales ont diminué de près de 30 % entre 2013 et 2017, passant de 38 à 27 milliards d’euros, avant d’être stabilisées en 2017.

Une autre partie de la baisse des dépenses des grandes villes françaises s’explique par un effort accru de maîtrise des dépenses sous l’effet de la rationalisation des dotations de l’État. Les dotations de l’État aux collectivités locales ont diminué de près de 30 % entre 2013 et 2017, passant de 38 à 27 milliards d’euros, avant d’être stabilisées en 2017, dans le cadre du "pacte de Cahors" promu par le président de la République, et par le biais duquel les collectivités se sont engagées à limiter l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement à hauteur de 1,7 % par an.

Il est à ce titre intéressant de noter combien les stratégies mises en œuvre pour la maîtrise de la dépense publique locale diffèrent selon les équipes municipales.

Premier levier, celui des dépenses de personnel. Il a été particulièrement activé au nom de la diminution globale des dépenses par les villes de Bordeaux (- 23,4 % depuis 2014) et Toulouse (- 9 %). A contrario, les dépenses de personnel ont nettement augmenté pour les villes de Paris (+ 11,3 %) et Nice (+ 7,1 %).

À Montpellier (- 13 %), Bordeaux (- 16,4 %) ou Paris (- 7,1 %), ce sont les charges de fonctionnement qui ont été réduites entre 2014 et 2018.A contrario, elles ont augmenté dans des villes comme Strasbourg (+ 10 %) ou Lille (+ 4,1 %).

Enfin, certaines villes ont préféré sensiblement diminuer leurs dépenses d’investissement depuis 2014. C’est le cas des villes de Rennes (- 45,5 %), Nantes (- 38,5 %) ou Lyon (- 32 %). En moyenne, dans les onze plus grandes villes françaises, on constate une chute de l’investissement (- 22,2 % depuis 2014).

En matière d’investissement, les dynamiques sont contrastées. Des villes comme Paris, Bordeaux et Lille investissent sensiblement plus que la moyenne avec respectivement des dépenses d’équipement par habitant de 531, 316 et 236 euros. On constatera cependant que respectivement, pour ces villes, les dépenses d’équipement par habitant sont en nette diminution depuis 2014, ayant chuté respectivement de 33 %, 45,6 % et 36,5 %.

Recettes des grandes villes : une évolution fortement caractérisée par la baisse des dotations

Dans certaines villes, les recettes ont particulièrement diminué depuis 2014. Ainsi, les recettes totales de la ville ont diminué de 22 % à Montpellier, de 18,4 % à Bordeaux, de 15,9 % à Rennes, de 13,6 % à Paris et de 12 % à Nantes. Dans le même temps, les recettes totales ont connu une nette augmentation dans les villes de Strasbourg (+ 30 %) et de Nice (+ 11 %).

Dans la très grande majorité des villes, la fiscalité est restée stable depuis 2014. La forte baisse des dotations de l’État (- 27,5 % depuis 2014 en moyenne pour les onze plus grandes villes françaises) a été compensée par une progression des recettes fiscales liée principalement à une augmentation de la population et donc du nombre de contribuables. La quasi-totalité des villes de plus de 200 000 habitants ont connu une augmentation de leur population, à l’exception de Paris et de Nice.

C’est notamment le cas pour la ville de Bordeaux. Depuis 2014, la baisse de la dotation globale de fonctionnement y a été de 32 %. Dans le même temps, le produit de la fiscalité locale directe bordelaise a progressé de 16,9 %, principalement sous l’effet de la dynamique de ses bases fiscales, les taux de la fiscalité n’ayant été relevés qu’une seule fois, en 2015. De même à Rennes, où les taux des taxes et impôts locaux n’ont pas évolué depuis 2010 mais où les recettes fiscales ont progressé de 39 % entre 2008 et 2018.

La création des métropoles, qui a eu pour effet des transferts de compétences, a permis aux grandes villes françaises de transférer des dépenses qui pesaient auparavant sur elles.

En revanche, en ce qui concerne la ville de Strasbourg, la baisse de la dotation globale de fonctionnement (- 24 % depuis 2014) a été compensée par une augmentation des taux des impôts locaux en 2015 et en 2016. La ville de Nice dispose quant à elle d’un niveau de recettes supérieur à la moyenne, malgré une diminution de la dotation globale de fonctionnement (- 28 %), qui s’explique par des bases imposables par habitant supérieures à la moyenne de la strate (villes de plus de 100 000 habitants).

Entre baisse des dotations et métropolisation : une analyse en trompe-l'œil

Les bilans de santé financière des grandes villes françaises reflètent un double mouvement. D’une part, la baisse des dotations de l’État aux collectivités a contraint les grandes villes à une meilleure maîtrise de leurs dépenses et d’autre part, la création des métropoles, qui a eu pour effet des transferts de compétences, a permis aux grandes villes françaises de transférer des dépenses qui pesaient auparavant sur elles.

Dans les années à venir, les dépenses demeureront contraintes en raison des "contrats de Cahors" qui visent à limiter l’augmentation des dépenses de fonctionnement des villes. Ce sont donc principalement sur l’évolution des bilans financiers des intercommunalités, auxquelles les villes appartiennent, que les futures analyses devront porter.