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Les États face au coronavirus - La Suisse et le principe de responsabilité

BLOG - 14 Mai 2020
Les points clés
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La Suisse, qui disposait avant le début de la crise d’un "plan pandémie" particulièrement détaillé, a malgré tout démontré qu’elle n’était pas mieux préparée à affronter l’épidémie que les autres États européens. L’insuffisance de ses capacités de dépistage et la faiblesse de son stock de masques au début de la pandémie ont battu en brèche le mythe d’un pays particulièrement bien préparé pour affronter les crises.

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Il importe de distinguer la préparation d’un pays et la capacité de réaction de son gouvernement. Malgré la diffusion massive du virus dans certains cantons frontaliers de l’Italie, la réactivité des institutions suisses ont permis d’éviter la saturation des capacités du système de santé. La qualité des laboratoires de recherche publics et privés a par ailleurs permis à la Suisse de renforcer rapidement ses capacités de dépistage, plaçant aujourd’hui la Suisse en bonne position pour développer les premiers tests sérologiques et un éventuel vaccin.

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À l’heure du déconfinement, la Suisse mise sur le principe de responsabilité pour permettre un retour à la normale plus rapide que ses voisins européens.

Chronologie

  • 25 février : premier cas de coronavirus – un homme de 70 ans qui est testé positif dans le Tessin, dans le sud du pays, à la frontière de l’Italie. Le Tessin interdit tous les événements publics.
  • 27 février : l’Office Fédérale de Santé Publique lance une vaste campagne de communication prônant la distanciation sociale.
  • 28 février : le gouvernement monte le niveau d’alerte à "situation spéciale" - interdisant les événements de plus de 1 000 personnes, notamment les championnats de football et de hockey sur glace, les carnavals de Bâle et Lucerne ainsi que le salon de la montre de Bâle.
  • 5 mars : une femme de 74 ans meurt à Lausanne, première victime confirmée du Covid-19 en Suisse.
  • 13 mars : le Tessin est le premier canton suisse à fermer ses écoles comme mesures d’urgence. Le gouvernement fédéral annonce des aides de 10 milliards de francs suisses et interdit parallèlement les réunions publiques de plus de 100 personnes.
  • 16 mars : le gouvernement suisse déclare une "situation exceptionnelle", instituant la fermeture des restaurants, bars, magasins et installations de loisirs, à l’exception des pharmacies et supermarchés. La mobilisation de l’armée pour aider les cantons à lutter contre la propagation du virus représente la plus grande mobilisation de l’armée suisse depuis la Seconde guerre mondiale.
  • 19 mars : le canton Uri ordonne aux personnes de 65 ans et plus de rester à leur domicile. Le gouvernement fédéral rappelle au canton deux jours plus tard qu’il n’a pas la capacité d’ordonner une telle mesure.
  • 20 mars : le gouvernement annonce l’interdiction nationale des réunions de plus de 5 personnes dans l’espace public. Il demande à la population de rester confinée à l'exception des sorties pour l’achat de la nourriture ou les visites médicales. Certains parcs publics sont fermés.
  • 21 mars : le ministre des Affaires étrangères annonce que des vols seront affrétés pour rapatrier les centaines de citoyens suisses bloqués en Amérique du Sud et en Afrique.
  • 22 mars : le canton du Tessin ordonne la fermeture des usines, malgré l’avertissement du gouvernement fédéral recommandant aux cantons de ne pas aller au delà des mesures prises par le gouvernement fédéral.
  • 25 mars : le gouvernement suisse élargit les restrictions d’entrée sur le territoire et mobilise l’armée pour contrôler les frontières terrestres.
  • 27 mars : les cantons suisses obtiennent la capacité de fermer les activités industrielles si elles démontrent des risques face à la propagation du coronavirus.
  • 31 mars : une équipe de scientifiques est mise en place pour conseiller le gouvernement et coordonner les actions des organismes de recherche sur le coronavirus, la "Swiss National Covid-19 Science Task Force".
  • 16 avril : le gouvernement suisse annonce un plan en trois étapes pour assouplir les restrictions mises en œuvre pour lutter contre le Covid-19.
  • 27 avril : la première phase de l’assouplissement débute par la réouverture de certains commerces tels que les salons de coiffure et les magasins de bricolage et jardinage.
  • 4 mai : le Parlement entame une session spéciale de plusieurs jours - première session depuis la suspension du travail parlementaire mi-mars.
  • 8 mai : le gouvernement fédéral annonce que les groupes à risque et les personnes de plus de 65 ans peuvent sortir de chez eux à condition de respecter les gestes barrières.
  • 11 mai : nouvelle phase de déconfinement marquée par la réouverture des écoles, des bars et des restaurants.

Analyse

"Nous souhaitons agir aussi vite que possible et aussi lentement que nécessaire" : c’est avec cette formule choc que le Conseiller fédéral Alain Berset a présenté les mesures progressives de déconfinement, lors d’une conférence de presse le 16 avril 2020. Au-delà du défi au temps que pose cette formule, elle résume parfaitement la doctrine du gouvernement suisse dans sa gestion de la crise, marquée par le pragmatisme et la modération.

63 % des Suisses soutiennent fortement la politique menée par le gouvernement pour lutter contre l’épidémie.

Le Conseil fédéral est l’organe exécutif de la Confédération suisse : chargé de gouverner le pays, il dirige l’administration, propose des lois et les met en œuvre. Actuellement présidé par Simonetta Sommaruga, il est composé de sept conseillers fédéraux, qui représentent les différentes sensibilités politiques du Parlement. Il fonctionne sur le principe de la collégialité. Il est un élément central du fédéralisme suisse, qui accorde aux cantons et aux communes une grande part de souveraineté.

Si la crise sanitaire a conduit à un renforcement sans précédent de ses prérogatives, le Conseil fédéral a agi durant cette crise avec efficacité, contribuant à renforcer la confiance de la population suisse dans ses institutions. Selon un sondage publié le 17 avril 2020, 63 % des Suisses soutiennent fortement la politique menée par le gouvernement pour lutter contre l’épidémie. La réaction du gouvernement a permis à la Suisse de combler son manque de préparation face à la pandémie.

Alors que la confiance apparaît comme l’un des éléments clés des réponses apportées par les États à la crise du Covid-19, le succès de la stratégie suisse permet désormais au gouvernement de miser sur la responsabilité des citoyens pour aborder la phase du déconfinement.

Un pays face aux risques

La Suisse est sans doute le pays d’Europe ayant le plus investi dans la prévention des risques. Durant la Guerre froide, la Suisse a par exemple imposé la construction de plus de 360 000 abris anti-atomiques, permettant de protéger la totalité de sa population en cas de catastrophe nucléaire. Dans cette appréhension des risques, le cas des catastrophes sanitaires n’a pas été oublié. En 2018, l’Office Fédéral de Santé Publique (OFSP) présente son nouveau "plan pandémie Influenza" définissant de façon détaillée la répartition des compétences et les mesures à prendre en cas de pandémie. En théorie, la Suisse était donc préparée à faire face à la crise du Covid-19.

La Suisse a par ailleurs perçu très tôt la menace que représentait le virus. Dans une interview accordée à la Neue Zürcher Zeitung le 19 février, Daniel Koch, l’incontournable directeur de la section "maladie transmissibles" de l’OFSP, déclare que "si l’épidémie ne représente pas encore une menace pour la Suisse, la situation pourrait se transformer dans les semaines à venir", rappelant au passage que le virus n’a rien à voir avec une simple grippe. La proximité directe de la Lombardie, premier foyer de l’épidémie, contribue dans les faits à accélérer la propagation du virus sur le territoire national.

Le premier cas de contamination est répertorié dans le canton du Tessin, au Nord des lacs italiens, dès le 27 février 2020. La barre des 100 premières personnes contaminées est franchie le 5 mars, alors que le même jour la Suisse identifie son premier décès lié au Covid-19. La courbe des contaminations suit dans les semaines suivantes une pente ascendante particulièrement marquée, qui conduit à mettre sous pression les systèmes de santé dans les régions les plus touchées – Genève et le Tessin.

Le 12 mai 2020, la Suisse compte 30 000 personnes contaminées et 1 500 décès pour une population totale de 8,5 millions d’habitants. À titre de comparaison, l’Autriche, qui compte près de 8,9 millions d’habitants, recense à la même date 16 000 cas de contamination et 623 décès – soit moitié moins que la Confédération suisse.

La Suisse est sans doute le pays d’Europe ayant le plus investi dans la prévention des risques.

La crise du coronavirus a révélé les failles du plan suisse visant à anticiper le risque de pandémie. Comme le rappelle un article du journal Le Temps, ce plan, qui mise sur l’existence d’un vaccin, ne prévoit pas la constitution de stocks de masques ou de gel désinfectant. Et dès 2018, un rapport de l’ancien directeur de l’agence suisse de santé soulignait la forte dépendance de la Suisse vis-à-vis des pays étrangers concernant son approvisionnement en biens médicaux. En révélant l’impréparation de la Suisse, la crise du coronavirus a battu en brèche le mythe d’un pays particulièrement résilient.

La réaction du gouvernement

Pour Michael Schoenenberger, directeur du département politique de la Neue Zürcher Zeitung à Zürich, il importe de distinguer la phase de préparation de la crise et la phase de réaction pour analyser la réponse de la Suisse à l’épidémie. Le défaut de préparation, en particulier le manque de masques de protection, est à l’origine de certaines incohérences dans la stratégie adoptée par le Conseil fédéral, mais cette stratégie se caractérise de manière générale par une indéniable réactivité.

Deux jours après l’apparition du premier cas de contamination sur le territoire national, les autorités fédérales lancent une campagne de communication appelant à respecter les règles de distanciation sociale et ordonne l’annulation de plusieurs grands événements, en particulier Baselworld, le principal salon de l’horlogerie à Bâle. Dès le milieu du mois de mars, et alors que certains cantons ont déjà ordonné la fermeture de leurs commerces et de leurs écoles, le Conseil fédéral déclare l’état d’urgence prévu par la loi sur les épidémies, qui renforce ses prérogatives au détriment des cantons et du Parlement.

Cette déclaration de l’état d’urgence s’accompagne de l’interdiction des manifestations publiques ou privées, de la fermeture des écoles, bars, restaurants et centres sportifs, d’un rétablissement des contrôles aux frontières et d’une mobilisation de l’armée sans précédent, prévoyant de mettre à disposition 8 000 militaires au service de la logistique et du système de santé. Comme dans de nombreux États européens, l’action du gouvernement s’appuie en situation de crise sur un recours accru à l’expertise scientifique. Le Conseil fédéral annonce ainsi le 31 mars la création d’une Task Force Covid-19, dirigée par le président du Conseil de la recherche du Fonds national suisse (FNS), Matthias Egger, et composée de chercheurs issus des principales universités.

En comparaison des mesures adoptées par ses voisins européens, les restrictions imposées par la Suisse apparaissent mesurées. Cette modération s’explique en partie par l’appel à la responsabilité de chacun, inhérente à la tradition démocratique suisse, mais également par la nécessité de créer un cadre commun adapté aux réalités des différents cantons. Ainsi, lorsque certains cantons particulièrement affectés par l’épidémie choisissent de durcir leurs règles de confinement, le Conseil fédéral leur impose d’assouplir ces règles pour se conformer au cadre national. Le 23 mars, le Canton d’Uri est ainsi contraint de lever le confinement qu’il avait voulu imposer aux personnes de plus de 65 ans et les cantons de Genève et du Tessin sont invités le même jour à revenir sur la fermeture imposée à leurs usines et chantiers de construction.

Le caractère modéré de ces restrictions a sans doute moins pénalisé économiquement la Suisse que d’autres États européens, mais les experts s’attendent à voir le PIB de la Suisse reculer de 6,7 % en 2020.

Pour faire face aux conséquences économiques de l’épidémie, la Suisse a lancé un plan de soutien massif aux entreprises se chiffrant à près de 65 milliards de francs suisses, constitué essentiellement de prêts transitoires pour les PME, de financement du chômage partiel et d’allocation pour les pertes de gain à destination des indépendants. Pour permettre la reprise de l’activité, le gouvernement envisage également de permettre aux commerçants de ne pas payer de loyer sur la période concernée, faisant ainsi peser les sur les propriétaires fonciers une part de cette crise afin de minimiser les faillites et les destructions d’emplois. La Suisse prévoit enfin de soutenir ses compagnies aériennes - Swiss Air et Edelweiss - à hauteur de 1,9 milliard d’euros.

La Suisse figure ainsi parmi les pays où le montant global des mesures prises face au Covid-19 rapporté à la population est le plus élevé (environ 7 500 francs suisses par habitant), après le Luxembourg et le Japon.

Selon le site d’information SwissInfo, la Suisse figure ainsi parmi les pays où le montant global des mesures prises face au Covid-19 rapporté à la population est le plus élevé (environ 7 500 francs suisses par habitant), après le Luxembourg et le Japon. Malgré cette réaction puissante sur le plan économique, la crise a également révélé les nouveaux visages de la pauvreté en Suisse. Les files de travailleurs immigrés et de jeunes indépendants faisant la queue pour recevoir l’aide alimentaire dans les rues de Genève début mai apparaissent déjà comme une préfiguration de la récession à venir.

Forces et faiblesses du système de santé suisse

La capacité de réaction du gouvernement a incontestablement bénéficié d’un système de santé suisse particulièrement bien armé. Selon les chiffres de l’OCDE, le montant des dépenses de santé en Suisse atteint 7 317 dollars par habitant, ce qui représente, après les États-Unis (10 586 $ par habitant), le montant le plus élevé des pays de l’OCDE. La Suisse compte par ailleurs un nombre de médecins pour 1000 habitants particulièrement élevé, au même niveau que l’Allemagne (4,3) et plus élevé que la France (3,4).

Le nombre de lits en soins intensifs rapproche en revanche la Suisse de la moyenne des pays de l’OCDE : au début de l’épidémie, la Société suisse de médecine intensive (SSMI) annonçait que la Suisse comptait 82 unités de soins intensifs certifiées, et recensait entre 950 et 1 000 lits, dont la plupart étaient équipés de respirateurs. Le nombre de lits en soins intensifs pour mille habitants se rapprochait ainsi du taux français, mais restait bien inférieur aux taux autrichiens et allemands (3,56 en Suisse contre 3 en France, 5,4 en Autriche et 6 en Allemagne). Début avril, le ministère de la Santé annonçait avoir augmenté de 60 % les capacité de soins intensifs, portant celles-ci à 1 600 unités alors que les prises en charge n’ont pas dépassé 560 patients au pic de la crise.

Malgré la pression exercée sur le système de soins dans certains cantons, et les inquiétudes liées à la fermeture des frontières – les travailleurs transfrontaliers représentant près de la moitié du personnel soignant dans certains cantons, rendant le système de santé suisse particulièrement dépendant de la main d’œuvre étrangère – les capacités du système de santé n’ont pas été saturées, permettant à la Suisse de prendre en charge des patients français.

Selon un article publié par le journal Le Temps, à la fin du mois de mars, les hôpitaux suisses auraient en revanche affronté une pénurie de masques comparable à celle observée en France. Fin mars, la pharmacie de l’armée, chargée de distribuer les réserves de la Confédération, avait pourtant livré 16 555 000 masques d’hygiène et 180 000 masques de protection FFP2/3 aux cantons et disposait encore de 6 millions de masques d’hygiène et de 403 000 masques de protection. Pour combler l’écart entre le stock disponible et les besoins anticipés du personnel soignant la Suisse a dû s’approvisionner sur un marché en pleine tension et mettre sur pied un consortium baptisé ReMask, visant à soutenir la production nationale de masque de protection.

Si la dépendance de la Suisse vis-à-vis de l’étranger pour cet approvisionnement représente l’une de ses principales faiblesses dans la gestion de la crise, sa capacité à accroître rapidement ses possibilités de dépistage représente en revanche un véritable succès. Si la Suisse a dû affronter au début du mois de mars une pénurie de tests, contraignant le pays à limiter pendant un temps le dépistage de sa population aux seules personnes à risque, le pays n’en reste pas moins l’un des pays ayant réalisé le plus de tests par rapport à sa population.

La Suisse dispose des deux plus grandes entreprises pharmaceutiques d’Europe, Novartis et Roche, plaçant le pays en bonne position dans la course au vaccin.

Selon un article du Financial Times, la Suisse serait le pays ayant réalisé le plus de tests durant la crise, et ce bien que le dépistage ne fit pas partie au début de l’épidémie des priorités du gouvernement. Alors que le prise en compte du contact tracing apparaissait progressivement comme un élément crucial de la gestion de la crise, la Suisse a augmenté rapidement son stock de tests, grâce notamment à l’engagement de l’industrie pharmaceutique et en particulier du géant pharmaceutique Roche. Après avoir considérablement augmenté sa production de tests épidémiologiques, l’entreprise bâloise développe actuellement à grande échelle un nouveau test sérologique permettant de détecter les anticorps au Covid-19.

La Suisse dispose des deux plus grandes entreprises pharmaceutiques d’Europe, Novartis et Roche, plaçant le pays en bonne position dans la course au vaccin. La réserve qui caractérise les dirigeants suisses en politique se retrouve cependant dans le domaine industriel : les PDG des deux géants pharmaceutiques ont déclaré ne pas croire à la disponibilité d’un vaccin avant 2021.

Un plan de déconfinement fondé sur l’appel à la responsabilité

Le 16 avril 2020, le Conseil fédéral, prenant en compte l’aplanissement de la courbe des contaminations, présente son plan de reprise progressive de l’activité, marqué par la date symbolique du 11 mai, que le Président Emmanuel Macron avait choisi de définir quelques jours plus tôt comme horizon de sortie du confinement pour la France.

À partir du 27 avril, les coiffeurs, les magasins de jardinage et de bricolage sont autorisés à rouvrir, mais le 11 mai représente le véritable retour à la "nouvelle normalité". À partir de cette date, les cantons peuvent choisir de rouvrir les écoles ; les musées, magasins, bars et restaurants peuvent rouvrir à condition d’éviter les groupes de plus de 4 personnes. Les restrictions à l’entrée sur le territoire sont progressivement levées et, à partir du 8 juin, toutes les activités peuvent reprendre normalement, à l’exception des manifestations de plus de 1 000 personnes, qui restent suspendues jusqu’à la fin du mois d’août.

En comparaison de ses voisins européens, la Suisse semble aborder la sortie de crise avec une étonnante décontraction. La vie y reprend plus rapidement que chez ses voisins, le port du masque n’est pas obligatoire, mais seulement recommandé dans les transports publics aux heures de pointe. Un étonnant débat agite par ailleurs la Confédération suisse, depuis que Daniel Koch, l’épidémiologiste le plus écouté du pays, a annoncé que les grands-parents pouvaient de nouveau embrasser leurs petits-enfants, dans la mesure où ces derniers ne seraient pas des facteurs de transmission du virus.

Ce retour progressif à la normale s’accompagne de mesures visant à renforcer la capacité des autorités à suivre la chaîne des contaminations. L’application suisse DP-3T, développée par les écoles polytechniques de Lausanne et Zurich, sera lancée mi-mai, lors d'une phase pilote. Son utilisation est facultative et elle s’appuie sur la technologie Bluetooth, sans géolocalisation et de façon anonyme. Son utilisateur reçoit une notification s’il a été en contact rapproché (moins de deux mètres de distance pendant au moins 15 minutes) avec une personne testée positive au Covid-19. Ce système fonctionne de manière décentralisée, c’est-à-dire que les données ne sont pas stockées sur un serveur unique.

Selon le politologue Marcus Freitag, chercheur à l’université de Bern, la confiance des Suisses dans leurs institutions et celle du gouvernement à l’égard de sa population sont les deux composantes principales de la stratégie de sortie de crise. Malgré les appels du gouvernement à la responsabilité de chacun, la période de déconfinement pourrait mettre à mal cette concorde, comme en témoignent les nombreuses manifestations organisées le 9 mai dans les principales villes suisses pour dénoncer les atteintes aux droits fondamentaux que représentent les mesures imposées par le gouvernement.

Conclusion

"Agir aussi vite que possible et aussi lentement que nécessaire" : cette devise du gouvernement Suisse se rapproche du festina lente ("hâte toi lentement") que Suétone attribuait à l’empereur Auguste comme principe du bon gouvernement. Elle résume parfaitement l’action du gouvernement suisse face à l’épidémie : loin de la rhétorique martiale et des mesures coercitives prônées par différents dirigeants européens, la Suisse a abordé la crise avec calme et modération, permettant de limiter le nombre de morts et de renforcer la confiance des Suisses dans leurs institutions. Si elle n’était pas mieux préparée pour cette pandémie que les autres États européens, la Suisse semble davantage accepter l’existence d’un risque au sein de sa société.

 

 

Avec la collaboration de Margaux Tellier

Copyright : Fabrice COFFRINI / AFP

 

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