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[Démocraties résilientes] Liban – quel avenir pour la démocratie de consensus ?

BLOG - 2 Août 2019

Une guerre civile destructrice de 15 ans (1975-1990), un état permanent de crise politique, des interférences extérieures massives, des difficultés économiques grandissantes : malgré tous ces facteurs adverses, le pays du Cèdre demeure une enclave de relative liberté politique dans un Proche-Orient où l’autoritarisme est la règle. 

Elizabeth Picard, directrice de recherche émérite au CNRS et profonde analyste des affaires du Levant, expose pour nous les racines de l’"exception libanaise", qui plongent à la fois dans l’Histoire et dans la société civile. Elle ne dissimule pas pour autant les graves dangers auxquels la "formule libanaise" se trouve plus que jamais exposée.

Michel Duclos, conseiller spécial géopolitique, rédacteur en chef de cette série de l'été


Dans un Moyen-Orient accablé par une violence politique endémique, où l’ardeur des régimes dictatoriaux à mater les crises sociales semble si inépuisable qu’elle balaie à chaque occasion les espoirs de transition démocratique, l’image de l’"exception libanaise" demeure particulièrement séduisante. Pas seulement pour les touristes qui s’enchantent de l’atmosphère hédoniste du pays, ni pour les émigrés libanais qui profitent de ses avantages bancaires et du laxisme de sa réglementation foncière. Mais aussi pour la communauté des experts et décideurs internationaux, ravis des bonnes dispositions et des promesses vertueuses de leurs interlocuteurs locaux. Voire pour les Libanais eux-mêmes, qui ont bien des motifs de se réjouir lorsqu’ils se comparent à leurs voisins - y compris aux Israéliens.
 
C’est entendu. Le Liban reste aujourd’hui la seule démocratie vivante au Moyen-Orient. Le Bahreïn a été repris en main par la monarchie des Khalifa, la Turquie étouffe sous Erdogan, et Netanyahu a exclu de la citoyenneté d’Israël les Arabes qui constituent 21 % de sa population. Comparé à ces déboires, le bilan démocratique libanais, après trois quarts de siècle d’indépendance, semble "globalement positif". Dotés d’une Constitution républicaine depuis 1926 et d’un Conseil constitutionnel depuis 1993, représentés par un Parlement élu au suffrage universel (les femmes ont acquis le droit de vote en 1954), protégés par la séparation entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire (article 20 de la Constitution), les Libanais ont, au cours de leur histoire, tenu l’institution militaire à l’écart du pouvoir et déjoué de brèves tentatives de putsch.

La démocratie libanaise peut être qualifiée de libérale puisque, à l’encontre de l’uniformisation forcée de l’identité nationale, l’État du Cèdre reconnaît et applique les règles du statut personnel de 18 confessions religieuses différentes, à ses citoyens appartenant au judaïsme, au christianisme ou à l’islam, notamment en matière de succession, de mariage et d’autorité parentale. L’enseignement privé scolarise aujourd’hui plus de la moitié des enfants libanais et la majorité des institutions sociales, en particulier dans le domaine de la santé, y sont gérées par des autorités confessionnelles. Le pluralisme libanais est également linguistique (l’anglais y est devenu la deuxième langue usuelle après l’arabe) et politique : le pays compte plus d’une douzaine de "partis", fondés sur des solidarités familiales et locales plus que sur un programme. Ce pluralisme est remarquable dans l’expression publique, la presse et les médias, même si le rayonnement régional du Liban est aujourd’hui supplanté par les puissantes machines à communiquer des États du Golfe. Encore frileuse en matière de mœurs ou sur les thèmes touchant à Israël, la censure officielle se montre incomparablement plus libérale que celle des Etats voisins, tant envers les comportements individuels qu’envers les acteurs politiques. On peut en dire de même sur le fonctionnement de la justice et sur la question de la répression : le Liban fait partie des États qui appliquent encore la peine de mort, mais son Code pénal a été réformé en 2018 afin de lutter contre la torture et les abus dans les prisons.

Pourtant, 30 ans après la fin d’une guerre civile destructrice (1975-1990), ce Liban si admiré des démocraties occidentales survit dans une crise permanente et multiforme, au point qu’un observateur averti soupçonne qu’il ne fait que traverser une parenthèse de "guerre froide" avant de replonger dans des combats meurtriers (Bahout, 2013). Guerres menées par l’armée contre des maquis islamistes ; affrontements entre milices confessionnelles comme à Beyrouth-Ouest (2008) et, régulièrement, au centre de Tripoli ; guerres israéliennes sur le territoire national (1993, 1996, 2006) ; vagues d’attentats contre des personnalités politiques (2004-2005)…

Le Liban reste aujourd’hui la seule démocratie vivante au Moyen-Orient [...] Comparé à ces déboires, le bilan démocratique libanais, après trois quarts de siècle d’indépendance, semble "globalement positif".

Le retrait de l’armée israélienne en 2000, et celui des forces syriennes à la suite de l’assassinat de l’ancien Premier ministre Rafic Hariri en 2005 n’ont guère suffi à l’armée libanaise pour reprendre en main la sécurité du pays, qui demeure paralysée par les dissensions entre les patrons politiques du pays. Au contraire, depuis 2013, les débordements de la guerre en Syrie au long des frontières Nord et Est ont mis en lumière les dissonances entre la stratégie officielle de défense de la souveraineté et la stratégie de soutien au régime de Bachar el-Assad et de lutte contre les jihadistes, qui est celle du Hezbollah.

La crise n’est pas que sécuritaire. Elle est aussi économique, et principalement politique. Comme ailleurs dans le monde, les écarts de revenu se sont creusés au cours des deux dernières décennies. En 2011, 36 % des quelques quatre millions de Libanais résidents vivaient au-dessous du seuil de pauvreté. En l’absence d’investissements productifs de la part de l’État, l’économie ne créait chaque année qu’un sixième des emplois attendus par les entrants sur le marché du travail, provoquant l’émigration des plus qualifiés et un taux de chômage de 20 % chez les moins de 30 ans. Depuis la dévastation de la Syrie, l’arrivée de plus d’un million de réfugiés a suscité une hausse des loyers et des denrées de première nécessité en même temps qu’une dégradation, tant de l’accès aux soins et à l’éducation que du niveau des salaires des emplois peu qualifiés. Sur le plan politique, c’est peu de dire que l’État est dysfonctionnel. Depuis 1990, il accumule les pratiques inconstitutionnelles "à titre exceptionnel" et "temporaire" (en particulier dans l’organisation des élections) ; il est le théâtre de compétitions et d’accords privatifs entre ministres, entre les présidents (de la République, du Conseil des ministres et de la Chambre)… quand il n’est pas tout bonnement paralysé par l’absence d’élection présidentielle, les mois de tractations nécessaires pour former un gouvernement, ou la suspension de la vie parlementaire. Par exemple, aucun budget national n’a été adopté entre 2005 et 2017 !

Même si le terme de "résilience" souffre d’imprécision, il peut être heuristique pour analyser la nature et le fonctionnement de cette démocratie libanaise. En effet, le Service d’action extérieure de l’Union européenne ne l’utilise pas moins de 29 fois dans le document de 46 pages qu’il a produit en 2016 Vision partagée, action commune : une stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne. Ce texte programmatique précise en page 20 qu’il entend par résilience "la capacité d'États et de sociétés à se réformer, et donc à résister aux crises internes et externes et à se remettre de celles-ci", ajoutant que "tout État résilient repose sur une société résiliente, basée sur la démocratie, la confiance dans les institutions, et le développement durable". Ma réflexion sur la nature, la durabilité, la capacité à se réformer, et les obstacles au fonctionnement de la démocratie au Liban, retient ici trois thèmes, qui constituent à la fois le moteur et la problématique de la survie et de l’avenir de ce pays : celui du régime constitutionnel et de la "formule" de la gouvernance de l’État ; celui des dynamiques de la société civile dans son articulation à cet État ; et, en troisième lieu, celui des effets de l’environnement international sur la démocratie au Liban.

La démocratie de consensus, garant du pluralisme mais outil de domination

La "démocratie de consensus" adoptée par le Liban consiste en un partage du pouvoir entre blocs régionaux, linguistiques ou religieux au sein d’un même État. Elle a notamment été appliquée aux Pays-Bas, en Belgique, en Autriche et en Suisse – le Liban a souvent été qualifié de "Suisse du Proche-Orient". Plus récemment, à mesure que les États du Moyen-Orient révélaient leurs pratiques autoritaires et même dictatoriales, la formule libanaise de consensus a été présentée comme un contre-modèle pour réformer leurs systèmes politiques défaillants et réintroduire la démocratie "réelle" dans la région. C’est un point qui fait l’objet de vives controverses dans les débats actuels sur la reconstruction de la Syrie, et c’est aussi une suggestion qu’avait avancée le diplomate Ghassan Salamé lorsqu’il assistait Sérgio Vieira de Melho à Bagdad en 2003 : remplacer le système baathiste majoritaire et unanimiste, non par un partage territorial du pouvoir, mais par une démocratie de consensus à la libanaise, où le pouvoir est distribué sur la base des appartenances ethniques et religieuses individuelles à l’échelle nationale.

UNE DÉMOCRATIE PLURALISTE, PORTÉE PAR DES LIBÉRAUX

La Constitution de 1926 de la République libanaise, rédigée par des hommes politiques libanais sous l’égide du Mandat français, a posé le principe de l'autonomie des groupes confessionnels composant la société. Tant le "Pacte national", accord tacite de gouvernement entre dirigeants maronites et sunnites à l’heure de l’indépendance en 1943, que la révision constitutionnelle au sortir de la guerre civile en 1990, ont confirmé ce système politique pluraliste sur base confessionnelle.
 
Ce choix n’est pas le fruit d’un quelconque déterminisme géographique ou culturel, même si ce petit État de la taille de la Corse abritait depuis des siècles des communautés de même langue et de même culture matérielle, mais singulières dans leur foi et leurs pratiques religieuses. C’est celui d’une élite libérale, nourrie de cosmopolitisme méditerranéen au cours du 20ème siècle. Figure emblématique de ce système de consensus, le banquier et essayiste Michel Chiha (1881-1954) s’est fait le promoteur d’une conception plurielle de l’identité nationale : la coexistence de plus d’une quinzaine de groupes confessionnels au sein d’un État unique. Chiha a fait adopter une formule constitutionnelle libérale en adaptant la Constitution française aux exigences de ce pluralisme : parlementarisme, représentation des groupes confessionnels et large coalition gouvernementale. Pour les élites libérales qui tenaient les rênes du pays à l’indépendance, le Liban n’assure sa survie que par un partage du pouvoir entre les groupes identitaires inclus dans son territoire, assorti d’une autonomie de ces groupes dans le domaine du droit personnel, de la culture et de l’enseignement. De même que l’État doit encourager la libre entreprise et la recherche du profit, il doit respecter et refléter le consensus entre les élites des diverses confessions.

QUELLE RÉFORME POUR LA DÉMOCRATIE DE CONSENSUS ?

Près d’un siècle s’est écoulé depuis la création de l’État du Grand Liban (1920). La démocratie libanaise a connu des crises politiques, comme la "petite" guerre civile de 1958, subi les guerres israélo-arabes à répétition (1948, 1967, 1973) et l’occupation de son territoire par Israël et la Syrie. Elle a survécu à la guerre civile de 1975-1990 à la suite de laquelle elle est retournée à la formule politique de partage et d’équilibre assurant sa stabilité. Jusqu’aujourd’hui, elle a réussi à contrecarrer les tentations autoritaires d’une communauté particulière : durant longtemps, les dirigeants de la confession maronite à laquelle étaient réservés par coutume la présidence de la République, le commandement de l’armée et la direction de la Banque centrale ; depuis 1985, ceux de la confession chiite qui a organisé, au sein du Hezbollah (le "Parti de Dieu"), une mobilisation populaire sans égale, et une force armée plus puissante et mieux entraînée que l’armée régulière nationale.
 
Ce partage du pouvoir n’est cependant pas sans poser quelques obstacles au fonctionnement démocratique. D’abord, parce qu’il s’opère sur la base du recensement général de 1932 – il n’y en a pas eu depuis – au prix d’un écart croissant entre la distribution de la représentation politique et les tendances lourdes de la démographie. Tant l’émigration que les taux de natalité différents de groupes confessionnels ont creusé l’écart entre ce que le constitutionnaliste Antoine Messarra (1983) appelle le pays "légal" et le pays "réel". Le tabou qui pèse sur les réalités démographiques du pays nourrit des frustrations permanentes et les revendications à peine voilées de leaders qui assurent chacun représenter la confession la plus nombreuse. Le partage confessionnel a été réajusté à plusieurs occasions pour refléter les changements du rapport de forces politiques, en particulier lors de la révision constitutionnelle de 1990 qui a substitué la parité entre chrétiens et musulmans à un rapport 5/4 dans la représentation politique, et redistribué les sièges parlementaires entre les groupes confessionnels d’une même religion. Mais force est de reconnaître que les confessions restent plus ou moins bien représentées en son sein.
 
Cette inégalité est généralement acceptée comme un moindre mal dans la mesure où elle garantit la participation politique des groupes minoritaires, tels les Alaouites représentés en 2017 par deux députés (sur 128) alors qu’ils ne comptaient que 0,7 % des inscrits. Plus dommageable pour la démocratie est le fait qu’une fois son vote exprimé au sujet des candidats de toutes confessions concourant dans sa circonscription, un individu est représenté politiquement par les élus et les dirigeants de sa confession. Il ne peut que difficilement s’engager en politique hors du cadre de son appartenance confessionnelle dont il ne peut s’extraire juridiquement. Au-delà de leur désinvolture à l’égard des nombres et de l’emprise de la hiérarchie confessionnelle sur les individus, les opérations électorales interrogent donc la prétention démocratique du système politique libanais : d’élection en élection, les connivences entre leaders confessionnels, le découpage des circonscriptions, ainsi qu’une débauche financière n’ayant rien à envier à celle des États-Unis, assurent des résultats immanquables. Annoncée dès 1926, promise en 1990, la réforme de la Loi électorale a donné lieu à des années de calculs et de tractations entre dirigeants confessionnels. Enfin adoptée en 2017 et appliquée aux élections législatives de 2018, elle a introduit un système proportionnel complexe à l’échelle des circonscriptions locales. Une réforme pour la forme, puisqu’elle ne touchait pas aux sacro-saints quotas confessionnels en vigueur. Elle a, cette fois encore, favorisé la victoire du cartel d'élites qui en demeurent les principales bénéficiaires en leur permettant d’exercer de concert un autoritarisme diffus sur les segments confessionnels de la société, et de perpétuer leur domination au sommet des institutions de la République. Qu’on ne s’y trompe pas : factions gouvernantes et factions opposantes (y compris le Hezbollah) participent ensemble au contrôle de la société et se partagent "équitablement" les prébendes du pouvoir. Malgré l'existence du suffrage universel, le système de consensus libanais reste dans la réalité un système "censitaire", dont les populations, commente Ghassan Salamé, peuvent être au mieux considérées comme des « bénéficiaires secondaires » (1994).
 
Arend Lijphart (1997), le théoricien des "démocraties de consensus", a émis l’hypothèse que le Liban "a utilisé des méthodes consociatives qui ne sont pas suffisamment flexibles". Ce qui conduit à se demander si la norme constitutionnelle organisant ce consensus confessionnel ne porte pas en elle-même sa contradiction : soit elle demeure le garant de la domination d'une oligarchie en faisant rigidement obstacle au changement politique ; soit elle ouvre la voie à l'accommodement en réponse au changement social, et elle s'assouplit. Mais elle appelle alors à son propre dépérissement.
 


Une société civile d’exception

S’il est bien pourtant une exception libanaise dans la région du Moyen-Orient, c’est celle de l’existence d’une société civile foisonnante et entreprenante. À elle seule, elle donne sa valeur à la démocratie libanaise et un sens aux espoirs de consolidation démocratique. Pourtant, elle se heurte encore à des parois de verre qui empêchent la coopération entre les groupes de la société et les maintiennent dans la dépendance des leaders confessionnels.

RÉALITÉ DU RENOUVEAU DÉMOCRATIQUE

La société civile, qui a donné de la voix dans les dernières années de la guerre libanaise, a changé de logiciel et pris un nouvel essor au cours de la décennie 1990. Aux nombreuses associations caritatives, éducatives et culturelles issues de la société confessionnelle, plus que jamais sollicitées et actives après les désastres de la guerre, sont venus s’ajouter des mouvements associatifs issus de la société civile trans-confessionnelle. Ils sont soutenus par la "société civile mondiale" - en réalité occidentale - dont ils se sentent proches. Les militants des associations de plaidoyer (défenseurs des droits humains et de l’État de droit, écologistes, altermondialistes, et autres forums sociaux…) et de revendication de réformes politiques (pour la tenue d’élections municipales, pour l’abaissement de l’âge du vote à 18 ans, pour la légalisation du mariage civil…) ont accédé à l’espace public et ébranlé un conservatisme politique confortablement installé sous la houlette de l’occupant syrien.
 
Le "Soulèvement de l’Indépendance" au lendemain de l’assassinat de Rafic Hariri en 2005, a représenté un moment démocratique fondateur pour la société libanaise. Trois millions de Libanais sont descendus dans la rue pour réclamer, outre le retrait des forces syriennes, le respect des libertés individuelles et collectives, une réforme de la justice, l’ouverture des dossiers des victimes de la guerre, la transparence de la vie politique et la responsabilisation des élus. Certains ont suggéré plus tard que cette "révolution" de 2005 avait constitué le prélude aux soulèvements arabes à venir. Il y a là une part d’infatuation, d’autant que la mobilisation a été rapidement désamorcée par les dirigeants libanais eux-mêmes. Mais une part de vérité, aussi : il n’est pas au Moyen-Orient arabe de société où l’audace des revendications soit aussi remarquable (à cette période naît par exemple le mouvement HELEM de défense des homosexuels) et la liberté d’expression aussi étendue. Les médias libanais contribuent toujours à diffuser les thèmes de revendication dans les sociétés arabophones où l’inventivité des pratiques contestataires inspire et suscite des émules.
 
Ce moment de février 2005 a constitué la matrice d’une multiplicité de mobilisations populaires et de revendications sectorielles qui n’ont cessé depuis de s’en inspirer dans leur programme et dans leur répertoire d’action. C’est le cas notamment des Sâmidûn (résistants civils) mobilisés en soutien aux populations touchées par la guerre israélienne de l’été 2006 ; des participants au sit-in des opposants au gouvernement à partir de décembre 2006 ; des manifestants hebdomadaires en faveur de l’abolition du système confessionnel en février-mars 2011, qui se déclaraient en lutte "non contre un tyran [comme en Syrie] mais contre une douzaine de petits tyrans confessionnels". Et beaucoup d’autres ensuite, des les grévistes des supermarchés Spinneys en 2012 aux protestataires mobilisés dans tout le pays contre la gestion mafieuse et calamiteuse des déchets par des autorités publiques "puantes (tal’et rihatkum)" à l’automne 2015. L’arrivée de centaines de milliers de familles syriennes prises pour cibles par les belligérants du conflit entre le régime de Bachar el-Assad et ses opposants, a suscité de nouveaux engagements pluriels. Le travail social, médical et éducationnel sur le terrain, les analyses juridiques et les prises de position politiques pallient la paralysie d’un État qui, certes, a étendu ses services éducatifs et médicaux aux réfugiés, mais refuse de leur faire une place légale dans le pays, d’autant qu’il n’a toujours pas admis la présence des réfugiés palestiniens de 1948 et 1967. Sous le Lebanese Crisis Response Plan, adopté le 15 décembre 2014 - coopération minimale entre le gouvernement libanais et les institutions onusiennes et européennes -, la prise en charge de cette terrible crise humanitaire revient principalement à des ONG et des associations internationales et surtout locales, avec un soutien financier extérieur.

LES PAROIS DE VERRE DES MOBILISATIONS CIVILES

L’efficacité de toute société civile se mesure néanmoins dans ses interactions avec le pouvoir politique. Or, force est de reconnaître qu’au-delà d’avancées ponctuelles, comme le retour à la pratique des élections municipales, abandonnée de 1963 à 1998, la proposition gouvernementale en 2018 de révision du droit de la nationalité discriminatoire à l’égard des femmes, ou encore l’engagement du ministre de l’Environnement en mars 2019 à fermer les carrières illégales qui ravagent la montagne libanaise depuis des décennies, les militants de la société civile ne parviennent pas à imposer des réformes significatives. Ni leur capacité à mobiliser en nombre ni l’adhésion populaire à leurs actions et revendications ne leur ont permis jusqu’ici d’effectuer une percée durable dans l’espace public. Les plus brillants et prometteurs d’entre eux, mobilisés au lendemain de la guerre civile autour de programmes de changement démocratique, se retrouvent aujourd’hui dans des organisations et des think tanks internationaux, après d’amères tentatives pour se faire admettre comme indépendants dans l’arène politique.
 
Pour la société civile, la dernière occasion manquée de se faire entendre des politiques a été à la fois honorable et désespérante. Aux Législatives de 2018, les 21 listes "indépendantes" - citoyennes, pluri-confessionnelles et écologiques - présentant des candidats, se sont elles aussi divisées en factions rivales courtisées par les leaders traditionnels. Elles n’ont obtenu que 4 % des votes exprimés à l’échelle nationale. Un seul candidat (une hôtesse de talk show) est rescapé de ce naufrage, porté par la liste Kulluna Watanî ("nous sommes tous la patrie") qui n’a fait élire qu’un député sur huit dans la circonscription de Beyrouth 1 où elle a pourtant remporté 18 % des suffrages. Une fois encore, la mobilisation citoyenne a été enrayée par les machines électorales conjuguées des six grands partis confessionnels qui se partagent 73 des 128 sièges du nouveau Parlement. Grâce aux connivences entre ses patrons, le système confessionnel fonctionne sur un mode clientéliste, la redistribution des pouvoirs et des richesses s’effectuant au long de chaînes exclusives d’autorité et de loyauté. Braver l’autorité du patron et enfreindre la loi de la solidarité confessionnelle, c’est risquer son emploi, sa maison, l’accès aux soins et aux études de ses enfants, et subir l’opprobre frileuse du groupe qui se sent menacé par l’Autre, l’intime voisin. 

Un soutien international aux effets paradoxaux

Si la fragile démocratie libanaise résiste encore aux vents violents de l’autoritarisme et des extrémismes idéologiques qui balayent le Moyen-Orient, c’est en grande partie en raison de l’attention que lui portent les puissances extérieures, du caractère exemplaire qu’elles lui attribuent, et aussi des interventions diplomatiques et militaires qu’elles s’autorisent à son endroit, sans compter une assistance financière la plus élevée au monde par habitant.

Dans sa Lettre apostolique d’octobre 1989, le pape Jean-Paul II avait ainsi proclamé : "le Liban est plus qu’un pays : c’est un message de liberté et un exemple de pluralisme pour l’Orient comme pour l’Occident". En avril 2018 à Paris, les participants internationaux à la Conférence économique pour le développement par les réformes et avec les entreprises (Cèdre) se sont engagés à mobiliser 11 milliards de dollars en prêts et dons en faveur du Liban "afin de moderniser l'économie du pays et renforcer sa stabilité, menacée par les crises régionales". Or, cette insistante attention et cette aide financière exceptionnelle ne sont pas sans produire des effets pervers sur le fonctionnement démocratique du pays.

Si la fragile démocratie libanaise résiste encore aux vents violents de l’autoritarisme et des extrémismes idéologiques qui balayent le Moyen-Orient, c’est en grande partie en raison de l’attention que lui portent les puissances extérieures.

INTERVENTIONS EXTÉRIEURES ET MONTÉE AUX EXTRÊMES

Au Moyen-Orient, la régionalisation des problèmes sécuritaires s’est accélérée au 21ème siècle à la faveur du développement de réseaux financiers et logistiques, et de la circulation des militants transnationaux et des ressources symboliques. Au Liban, on ne compte plus les interférences politiques et les interventions militaires des acteurs externes, en particulier depuis l’installation de la direction de la Résistance palestinienne sur son territoire en 1969. Il ne s’agit pas – loin de là - de stratégies désintéressées : la transposition sur le territoire libanais de conflits ou de luttes pour le leadership, et le recours à des proxies locaux pour y exécuter des projets de portée régionale, autorisent à lui en faire payer le coût humain et politique, ainsi que l’a dénoncé le grand représentant du Liban à l’ONU Ghassan Tuéni (1985). Les effets pour le Liban en sont parfois tragiques, comme la longue occupation syrienne ou les violentes attaques israéliennes, parfois rocambolesques, comme la démission de Saad Hariri de son poste de Premier ministre en novembre 2017 depuis Riyad. Toujours est-il qu’aucune de ces interventions régionales ne s’opère sans l’implication d’acteurs politiques locaux qui les ont provoquées ou sollicitées afin de faire aboutir leurs propres objectifs à l’échelon libanais. Pour gagner le soutien de puissances régionales, les chefs de parti s’emploient à cloisonner les divers segments confessionnels de la population et à les mobiliser en leur faveur. Ce faisant, ils asphyxient la société plurielle sur laquelle reposent la démocratie de consensus mais aussi leur propre légitimité.
 
La conséquence de ces stratégies sur la vie politique libanaise est de faire monter le niveau de violence dans les querelles entre rivaux et jusque dans les mobilisations populaires – violence des familles, des clans et des confessions. Déjà, la guerre civile avait provoqué la militarisation des partis traditionnels et la multiplication de milices équipées avec l’aide de patrons étrangers. Depuis, le Hezbollah, qui a seul échappé en 1991 à la Loi de dissolution des milices, au nom de sa lutte contre l’occupation israélienne, n’a cessé d’augmenter sa puissance armée grâce à des équipements électroniques et balistiques fournis par l’Iran. Il les utilise dans sa guerre contre Israël et, depuis 2013, en soutien au régime de Bachar el-Assad en Syrie ; mais aussi au Liban même, ranimant la guerre civile contre d’autres partis qu’il qualifie "d’ennemis de l’intérieur" comme lors de sa bataille contre les partisans de Saad Hariri à Beyrouth en mai 2008. En retour, les Jihadistes libanais se prêtent eux aussi au jeu des mobilisations segmentaires. En Syrie, ils ont pris parti pour le Front al-Nusra (affilié à al-Qaïda) ou pour l’État Islamique de Baghdadi, contre le régime des Assad ; au Liban, ils fomentent des attentats contre des cibles civiles pour envenimer les rivalités entre sunnites et chiites. Pour leur part, les chefs confessionnels qui se sont officiellement ralliés à la doctrine du tafakkuk - la "distanciation" d’avec les conflits de la région, édictée en Conseil des ministres en juin 2012 -, entretiennent la mémoire traumatisée de la guerre civile, les peurs collectives et les mobilisations bellicistes dans l’intention de désarmer les contestataires et conserver chacun le leadership du groupe qu’il domine. Plutôt que de s’inspirer du rare espace relativement démocratique qu’est encore le Liban, les régimes de la région tendent ainsi à l’attirer dans une spirale de violence où l’autoritarisme est promu comme seule parade contre l’insécurité.

CONSOLIDER OU RÉFORMER ? LES CHOIX DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE

Il serait intéressant de déconstruire les fondements et le fonctionnement du soutien exceptionnel que la "communauté internationale", entendue ici comme coalition des organisations onusiennes et des États occidentaux, porte au Liban. La mémoire, qu’on ne confondra pas avec l’Histoire, y joue un rôle important, ainsi que la présence à Washington, Bruxelles, Genève et dans les capitales européennes, de brillants émigrés libanais qui sont les avocats talentueux de ce soutien. Mais, dans l’immédiat, il s’agit d’interroger les effets sur la démocratie libanaise de cette sollicitude exceptionnelle.
 
La communauté internationale s’est engagée depuis 30 ans dans le soutien à la reconstruction (physique mais aussi sociale et politique) du pays et sa protection contre les débordements des crises régionales. Durant la décennie 2000, aucun État en crise n’a fait l’objet d’autant de missions, commissions et interventions onusiennes, d’autant de résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU, de tels soutiens logistiques et pédagogiques à son armée et ses polices. Le Liban a bénéficié d’une coopération attentive dans la surveillance de ses frontières. Il a reçu des promesses d’aide financière exceptionnelle : 4,3 milliards de dollars à la conférence des donateurs Paris II en 2003 et 7,6 milliards à Paris III en 2007 avant les 11 milliards issus de Cèdre (Paris IV) en 2018. Mais, jusqu’à récemment, ces aides ont été prioritairement consacrées par des dirigeants libanais, qui mêlent intimement politiques publiques et intérêts économiques privés, aux infrastructures routières et à des restaurations immobilières, ainsi qu’au renflouement des finances publiques et à la consolidation du secteur bancaire - le Liban cumulait 42 milliards de dollars de dettes (157 % de son PIB) en 2017, l’un des taux les plus élevés au monde s’agissant d’une économie improductive. Tandis que la fonction publique demeure une source inépuisable de gâchis et de corruption, peu de progrès significatifs ont été effectués dans la fourniture des équipements de base : l’eau potable et l’électricité manquent dans tout le pays, particulièrement dans les régions éloignées de la capitale, et l’accès à l’éducation et aux soins a renchéri en même temps que régressait leur qualité.
 
L’objectif des décideurs publics était de donner la priorité aux secteurs moteurs de l’économie libanaise : les transactions bancaires et l’immobilier, deux secteurs par ailleurs dominés par des entrepreneurs privés issus de leur famille ou de leur clan. Les donateurs internationaux appréciaient la stabilité du système que leurs subventions servaient à "lubrifier", sans en ignorer les pesanteurs ni les tares. Ils louaient la capacité du cartel des dirigeants politiques et économiques libanais à contenir la contestation et les violences, tout en faisant l’économie d’une réforme institutionnelle et du respect de la loi. Mais, ces dernières années, la crise des réfugiés syriens est venue s’ajouter à celle des populations libanaises déshéritées. Les participants à la réunion Cèdre de Paris en 2018 ont vertueusement martelé qu’il n’y aurait plus d’aide sans réformes, plus de crédits sans budget approuvé par les élus, et que l’urgence était de ramener à la participation citoyenne les Libanais marginalisés et clientélisés. Le récent gouvernement "de coalition" de Saad Hariri (janvier 2019) déploie en réponse un zèle tous azimuts pour produire des signes de gestion responsable. Mettre ces signes en actes ferait courir le risque d’ébranler les relations précaires entre État et société ; ce serait aussi soutenir la démocratie libanaise.
 

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Bibliographie

Joseph Bahout, Vies et mort de l’accord de Taëf, Thèse de Sciences Politiques, Paris : IEP, 2013.
Antoine Messarra, Le Modèle politique libanais et sa survie, Beyrouth : presses de l’Université Libanaise, 1983, p. 399.
Ghassan Salamé, Small is Pluralistic: Democracy as an Instrument of Civil Peace, in Democracy without Democrats? The Renewal of Politics in the Muslim World, Londres: I. B. Tauris, 1994, p. 134.
Arend Lijphart, Changement et continuité dans la théorie consociative, Revue Internationale de Politique Comparée 4 (3), 1997, p. 696.
Ghassan Tuéni, Une guerre pour les autres, Paris : J.-C. Lattès, 1985.

 

Copyright : JOSEPH EID / AFP

 

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