Budget 2023 : La loi de programmation budgétaire à l'épreuve du Parlement

Ces améliorations clés devraient permettre - en théorie - de mieux piloter les finances publiques sur le moyen et long terme, et d’atteindre les objectifs fixés en LPFP. À cet égard, le projet de LPFP (ou PLPFP) 2023-2027 actuellement à l’étude à l'Assemblée nationale, prévoit, à horizon 2027, un retour ambitieux du déficit public à 4 % du PIB en 2025 et à 2,9 % du PIB en 2027, contre 5 % du PIB en 2022. Il est également inscrit que la dette publique devrait légèrement augmenter de 111,5 % du PIB en 2022 à 111,7 % du PIB en 2025 avant d'atteindre 110,9 % du PIB en 2027. Enfin, s’agissant des dépenses publiques, si leur poids dans le PIB est prévu de baisser de 57,6 % du PIB de 2022 à 53,8 % du PIB en 2027, elles passeront toutefois, en valeur absolue, de 1 522 Md€ à 1 709 Md€ en cinq ans.

Crédibilité budgétaire et baisse des dépenses publiques : deux enjeux au cœur des débats parlementaires

Dans le cadre de l'examen de ce projet de loi de programmation 2023-2027, un peu plus de 70 amendements ont été déposés en commission des finances de l'Assemblée nationale, portant principalement sur deux enjeux. En premier lieu, les hypothèses économiques et conjoncturelles retenues par l'exécutif ont fait l’objet de vifs débats qui se sont matérialisés par le dépôt de deux amendements de députés de la NUPES en faveur de la suppression de l’article 2 du projet de loi de programmation. Les Républicains ont, quant à eux, soutenu un amendement visant à intégrer dans les projections budgétaires de la LPFP, des économies de 20 Md€ liées à la réalisation d’un "plan de sobriété bureaucratique". Les débats parlementaires ont abouti au rejet de ces amendements, tout en soulignant le caractère (très) optimiste des prévisions du gouvernement, en faveur notamment de la croissance économique - ramenée à 1 % de PIB en 2023 et estimée à 1,6 % dès 2024 dans le PLPFP - alors que la Banque de France par exemple, estime la croissance à 0,5 % de PIB en 2023, soit moitié moins que les prévisions de l'exécutif.

Cette évaluation aura notamment pour objectif d'apporter "des précisions sur l’efficacité et le coût des mesures", mesure historiquement soutenue par la Cour des comptes. Le "bornage" dans le temps de créations, extensions ou prolongations d'un dispositif d’aides aux entreprises, dans la limite de trois ans - et non cinq ans comme initialement inscrit dans le PLPFP - a ainsi également été adopté. Enfin, le sujet des opérateurs d'État - organismes chargés d’une mission de service public - dont la cohérence du périmètre d’action et les moyens mis à disposition gagneraient à être encadrés et évalués, pourrait être au cœur d’une stratégie de rationalisation de la dépense publique. Un amendement déposé par un député de la majorité présidentielle, et qui propose la réalisation d’un travail de recensement des "doublons et enchevêtrements de compétences entre les opérateurs de l'État, ainsi qu’entre les opérateurs de l'État et l'État et les collectivités territoriales", a été adopté.

Ces débats en commission des finances sont plus que décisifs pour la poursuite de l'examen parlementaire de cette loi de programmation car - contrairement aux loi de finances - les amendements adoptés en commission sont supposés être directement intégrés au texte débattu en séance publique, à l'Assemblée nationale. Toutefois, en raison du rejet du texte par la commission, seul le projet de loi tel qu'il a été présenté par le gouvernement sera débattu en séance publique. Nul ne doute que les principales oppositions - NUPES, RN et LR - se mobiliseront contre son adoption.

Vers un (non) vote inédit d’une loi de programmation budgétaire

Le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 fera l'objet d'un examen en séance publique, à l'Assemblée nationale, dès lundi 10 octobre prochain. Malgré l'adoption d’une poignée d’amendements par la commission des finances - dont l’adoption définitive n’est pas garantie - les oppositions semblent déterminées à ne pas voter ce texte. Cet exercice de programmation traduit en effet les choix budgétaires et donc politiques de l’exécutif, en matière de recettes et de dépenses publiques. À ce titre, les efforts demandés aux collectivités locales, et tout particulièrement le mécanisme de limitation de l'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités à 0,5 % en dessous de l'inflation - inscrit à l’article 23 de cette LPFP - suscite de nombreuses contestations parlementaires, de tous bords. En témoignent les 23 amendements déposés sur ce seul article dont 4 en faveur d'une suppression d’un tel mécanisme.

L'adoption définitive de cette LPFP 2023-2027 est donc hypothétique : le blocage politique potentiel, d’ores et déjà anticipé pour les PLF et PLFSS pour 2023, pourrait également paralyser le vote de cette loi de programmation. Avec toutefois une différence notable : la loi de programmation n'est pas une loi de finances. Dès lors, en cas de blocage parlementaire et de rejet du texte, l'utilisation de l'article 49-3 serait possible, mais serait l’unique recours autorisé pour l'exécutif, sur toute la session parlementaire à venir, soit, jusqu’au 30 juin 2023. Or, à l'aube de l'examen parlementaire de multiples réformes structurelles, à forts enjeux pour l'exécutif - telles que celles sur l'assurance-chômage ou sur les retraites - il est plus que probable que le gouvernement souhaite conserver cette "cartouche" constitutionnelle.

Dès lors, cette LPFP 2023-2027 pourrait ne pas être votée, ni appliquée, pour les années à venir. Il n'y a, de prime abord, aucune conséquence importante ou constitutionnelle à la non-adoption d'une loi de programmation des finances publiques. Ce rejet enverrait toutefois un signal très négatif à nos partenaires européens et pourrait retarder ou suspendre l'octroi de crédits budgétaires européens destinés à la France, au titre du Plan national de relance et de résilience, pour les années 2022-2023. À moyen et long terme, l'absence d'une LPFP prive surtout le Parlement de pouvoirs de contrôle et d'évaluation, pourtant étendus grâce à la loi organique de décembre 2021 dans laquelle s'inscrit la LPFP 2023-2027. Appeler de ses vœux un nouvel outil de contrôle, pour le rejeter moins d'un an plus tard : voici un énième paradoxe parlementaire, qui nous éloigne encore un peu plus, de toute programmation et encadrement crédible de nos finances publiques.

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