Budget 2024 : La loi de programmation budgétaire à l'épreuve du Parlement

Auteur

Lisa Darbois

Directrice des études France, Experte Résidente

Mardi 4 octobre, dans le cadre de sa rentrée parlementaire, la commission des finances de l'Assemblée nationale était chargée de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 (LPFP 2023-2027). Ce texte - qui s'inscrit dans un cadre organique rénové porté par la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 2021 - prévoit une trajectoire des finances publiques, à horizon 2027, et tend à assurer les moyens de son pilotage par le gouvernement et le Parlement. Pourtant, après plusieurs heures d’examen et malgré l'adoption de plusieurs amendements, la commission des finances a rejeté le texte, par 30 voix pour et 36 voix contre.

Hautement plus technique et moins politique que le projet de loi de finances pour 2023 (PLF 2023), ce texte revêt pourtant une importance significative au regard de la nécessité qui nous incombe désormais - et tout particulièrement depuis la crise économique et sanitaire - de réduire durablement la dépense publique et de restaurer une trajectoire soutenable de nos finances publiques. Le renforcement et le respect de ce pilotage est par ailleurs un impératif européen, puisque l'atteinte des objectifs qui sont introduits dans cette loi de programmation - notamment l’objectif à moyen terme (OMT) de réduction du déficit structurel des administrations publiques, fixé à -0,4 % du PIB potentiel - figure dans le pacte budgétaire européen et fait l'objet, chaque année, d’un avis de la Commission européenne et du Haut conseil pour les finances publiques (HCFP).

Pourtant, malgré le caractère fondamental de l'existence d’une telle loi de programmation pour nos finances publiques - qui s'inscrit désormais dans un cadre organique réformé, amélioré, donnant des compétences élargies au Parlement et au HCFP - l’adoption de cette LPFP 2023-2027 est plus que jamais incertaine. La composition renouvelée de l’Assemblée nationale constitue, en effet, un blocage politique important, que le gouvernement pourrait ne pas parvenir à dépasser. Or, la LPFP, aussi budgétaire soit-elle, est une loi ordinaire et non une loi financière. Forcer son adoption par le recours à l'article 49-3 de la Constitution du 4 octobre 1958 est possible, mais serait ainsi le seul recours autorisé par l'exécutif, sur toute la session parlementaire à venir, soit jusqu'au 30 juin 2023.

Que contient concrètement cette loi de programmation budgétaire ?

Introduites par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les LPFP sont des lois ordinaires qui fixent une trajectoire d’évolution de l'ensemble des finances publiques : celles des administrations publiques centrales, locales et aussi de sécurité sociale. Ainsi, depuis 2008, cinq lois de programmation ont été adoptées par le Parlement, soit un rythme d'une loi de programmation à peu près tous les deux ans, pour une programmation initiale d’au moins trois années. En effet, la récurrence des crises économiques et financières a entaché la légitimité et la crédibilité de ces lois, dont les objectifs ne sont, en pratique, jamais respectés.

Ces améliorations clés devraient permettre - en théorie - de mieux piloter les finances publiques sur le moyen et long terme, et d'atteindre les objectifs fixés en LPFP.

C'est la raison pour laquelle, à la suite d'une initiative parlementaire, la loi organique du 28 décembre 2021 - qui réforme la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances - améliore significativement la transparence des finances publiques, renforce son pilotage pluriannuel et le contrôle parlementaire. Ainsi, plus concrètement, la LPFP 2023-2027 définit désormais des objectifs de dépenses publiques en milliards d’euros - et non plus en points de PIB - pour une meilleure lisibilité. De même, chaque année, en amont du dépôt du projet de loi de finances (PLF), le gouvernement est désormais tenu de justifier, devant le HCFP, de tout écart éventuel par rapport à la trajectoire pluriannuelle de la LPFP.

Ces améliorations clés devraient permettre - en théorie - de mieux piloter les finances publiques sur le moyen et long terme, et d’atteindre les objectifs fixés en LPFP. À cet égard, le projet de LPFP (ou PLPFP) 2023-2027 actuellement à l’étude à l'Assemblée nationale, prévoit, à horizon 2027, un retour ambitieux du déficit public à 4 % du PIB en 2025 et à 2,9 % du PIB en 2027, contre 5 % du PIB en 2022. Il est également inscrit que la dette publique devrait légèrement augmenter de 111,5 % du PIB en 2022 à 111,7 % du PIB en 2025 avant d'atteindre 110,9 % du PIB en 2027. Enfin, s’agissant des dépenses publiques, si leur poids dans le PIB est prévu de baisser de 57,6 % du PIB de 2022 à 53,8 % du PIB en 2027, elles passeront toutefois, en valeur absolue, de 1 522 Md€ à 1 709 Md€ en cinq ans.

Crédibilité budgétaire et baisse des dépenses publiques : deux enjeux au cœur des débats parlementaires

Dans le cadre de l'examen de ce projet de loi de programmation 2023-2027, un peu plus de 70 amendements ont été déposés en commission des finances de l'Assemblée nationale, portant principalement sur deux enjeux. En premier lieu, les hypothèses économiques et conjoncturelles retenues par l'exécutif ont fait l’objet de vifs débats qui se sont matérialisés par le dépôt de deux amendements de députés de la NUPES en faveur de la suppression de l’article 2 du projet de loi de programmation. Les Républicains ont, quant à eux, soutenu un amendement visant à intégrer dans les projections budgétaires de la LPFP, des économies de 20 Md€ liées à la réalisation d’un "plan de sobriété bureaucratique". Les débats parlementaires ont abouti au rejet de ces amendements, tout en soulignant le caractère (très) optimiste des prévisions du gouvernement, en faveur notamment de la croissance économique - ramenée à 1 % de PIB en 2023 et estimée à 1,6 % dès 2024 dans le PLPFP - alors que la Banque de France par exemple, estime la croissance à 0,5 % de PIB en 2023, soit moitié moins que les prévisions de l'exécutif.

La baisse pluriannuelle des dépenses publiques a également suscité de nombreux débats en commission, tout particulièrement sur le sujet des dépenses fiscales, des aides économiques à destination des entreprises et des opérateurs de l'État. Sous l'impulsion du groupe Renaissance, trois amendements relatifs à la maîtrise des dépenses publiques ont été présentés et adoptés par la commission des finances, dans un relatif consensus. Ces derniers proposent ainsi, notamment, de rendre obligatoire une évaluation des dépenses fiscales - dispositions fiscales dérogatoires - lors de leur prorogation.

La baisse pluriannuelle des dépenses publiques a également suscité de nombreux débats en commission.

Cette évaluation aura notamment pour objectif d'apporter "des précisions sur l’efficacité et le coût des mesures", mesure historiquement soutenue par la Cour des comptes. Le "bornage" dans le temps de créations, extensions ou prolongations d'un dispositif d’aides aux entreprises, dans la limite de trois ans - et non cinq ans comme initialement inscrit dans le PLPFP - a ainsi également été adopté. Enfin, le sujet des opérateurs d'État - organismes chargés d’une mission de service public - dont la cohérence du périmètre d’action et les moyens mis à disposition gagneraient à être encadrés et évalués, pourrait être au cœur d’une stratégie de rationalisation de la dépense publique. Un amendement déposé par un député de la majorité présidentielle, et qui propose la réalisation d’un travail de recensement des "doublons et enchevêtrements de compétences entre les opérateurs de l'État, ainsi qu’entre les opérateurs de l'État et l'État et les collectivités territoriales", a été adopté.

Ces débats en commission des finances sont plus que décisifs pour la poursuite de l'examen parlementaire de cette loi de programmation car - contrairement aux loi de finances - les amendements adoptés en commission sont supposés être directement intégrés au texte débattu en séance publique, à l'Assemblée nationale. Toutefois, en raison du rejet du texte par la commission, seul le projet de loi tel qu'il a été présenté par le gouvernement sera débattu en séance publique. Nul ne doute que les principales oppositions - NUPES, RN et LR - se mobiliseront contre son adoption.

Vers un (non) vote inédit d’une loi de programmation budgétaire

Le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 fera l'objet d'un examen en séance publique, à l'Assemblée nationale, dès lundi 10 octobre prochain. Malgré l'adoption d’une poignée d’amendements par la commission des finances - dont l’adoption définitive n’est pas garantie - les oppositions semblent déterminées à ne pas voter ce texte. Cet exercice de programmation traduit en effet les choix budgétaires et donc politiques de l’exécutif, en matière de recettes et de dépenses publiques. À ce titre, les efforts demandés aux collectivités locales, et tout particulièrement le mécanisme de limitation de l'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités à 0,5 % en dessous de l'inflation - inscrit à l’article 23 de cette LPFP - suscite de nombreuses contestations parlementaires, de tous bords. En témoignent les 23 amendements déposés sur ce seul article dont 4 en faveur d'une suppression d’un tel mécanisme.

L'adoption définitive de cette LPFP 2023-2027 est donc hypothétique : le blocage politique potentiel, d’ores et déjà anticipé pour les PLF et PLFSS pour 2023, pourrait également paralyser le vote de cette loi de programmation. Avec toutefois une différence notable : la loi de programmation n'est pas une loi de finances. Dès lors, en cas de blocage parlementaire et de rejet du texte, l'utilisation de l'article 49-3 serait possible, mais serait l’unique recours autorisé pour l'exécutif, sur toute la session parlementaire à venir, soit, jusqu’au 30 juin 2023. Or, à l'aube de l'examen parlementaire de multiples réformes structurelles, à forts enjeux pour l'exécutif - telles que celles sur l'assurance-chômage ou sur les retraites - il est plus que probable que le gouvernement souhaite conserver cette "cartouche" constitutionnelle.

Dès lors, cette LPFP 2023-2027 pourrait ne pas être votée, ni appliquée, pour les années à venir. Il n'y a, de prime abord, aucune conséquence importante ou constitutionnelle à la non-adoption d'une loi de programmation des finances publiques. Ce rejet enverrait toutefois un signal très négatif à nos partenaires européens et pourrait retarder ou suspendre l'octroi de crédits budgétaires européens destinés à la France, au titre du Plan national de relance et de résilience, pour les années 2022-2023. À moyen et long terme, l'absence d'une LPFP prive surtout le Parlement de pouvoirs de contrôle et d'évaluation, pourtant étendus grâce à la loi organique de décembre 2021 dans laquelle s'inscrit la LPFP 2023-2027. Appeler de ses vœux un nouvel outil de contrôle, pour le rejeter moins d'un an plus tard : voici un énième paradoxe parlementaire, qui nous éloigne encore un peu plus, de toute programmation et encadrement crédible de nos finances publiques.

Copyright : Bertrand GUAY / AFP