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Exemple : Education, Europe, Santé
  • Allemagne-France
    Pour une politique européenne commune à l’égard de la Chine

    Note - Novembre 2020
Auteurs
François Godement and Gudrun Wacker

François Godement est Conseiller pour l’Asie à l’Institut Montaigne. Il est également Senior non resident fellow du Carnegie Endowment for International Peace, et consultant externe au ministère de l’Europe et des affaires étrangères français.

Gudrun Wacker est Senior Fellow au sein de la Division Asie du German Institute for International and Security Affairs (Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP) à Berlin. Elle est aussi membre du comité directeur du CSCAP EU.

Ce texte est une contribution à un projet plus large initié par l’Institut Montaigne et la Gemeinnützige Hertie-Stiftung autour de décideurs et d’experts allemands et français réunis pour définir des priorités communes au service d’une Europe confiante et tournée vers l’avenir.

Contexte

La République populaire de Chine d'aujourd'hui est très différente de celle d'il y a dix ans. Son assurance grandissante, fruit de sa croissance économique exceptionnelle et de sa reprise rapide après la crise financière mondiale, s'est traduite, sous la direction de Xi Jinping, en un programme national, régional et mondial ambitieux. Sur le plan national, le Parti communiste chinois (PCC) a réaffirmé son leadership dans tous les aspects de la vie. La libéralisation économique a été en grande partie mise à l’arrêt. Les entreprises d'État sont dominantes dans les secteurs économiques clés et dans la poussée chinoise à l’international ; les entreprises privées sont quant à elles de plus en plus soumises à la supervision directe du PCC. La société fait l’objet d’une surveillance et d’un contrôle constants par le biais des dernières technologies, et la politique chinoise à l'égard des religions et des minorités ethniques a encore gagné en sévérité. Dans le cas des Ouïghours et des autres musulmans non Hans, la Chine est en train de commettre des abus humains d’une ampleur historiquement inédite depuis la mort de Mao. Sur le plan régional, la Chine a intensifié ses actions offensives ou provocatrices à l'égard de ses voisins, en piochant dans une boîte à outils qui comprend aujourd’hui plus de bâtons que de carottes. Au sein des institutions mondiales enfin, elle s’est hissée à des positions de premier plan et a étendu son influence, une évolution souvent indirectement permise par la posture négative des États-Unis à l'égard du multilatéralisme. La Chine est à l’origine de la création de nouvelles institutions comme la Banque asiatique d'investissement dans les infrastructures (BAII) et des initiatives de grande envergure comme les nouvelles routes de la soie (Belt and Road Initiative). Elle travaille à la révision des valeurs universelles comme les droits de l'Homme.

Au sein de l'Union européenne (UE) et dans son voisinage, la Chine a, au fil du temps, développé une importante présence économique, diplomatique et médiatique, qui, au départ, est passée largement inaperçue en Europe. La boîte à outils des promesses et des menaces brandies par la Chine est, là aussi, en pleine action, non seulement au niveau étatique, mais aussi du côté des entreprises.

La Chine a, au fil du temps, développé une importante présence économique, diplomatique et médiatique, qui, au départ, est passée largement inaperçue en Europe.

Les divergences systémiques entre l'UE et la Chine (économies ouvertes contre économie contrôlée par l'État, information et procédures juridiques indépendantes versus contrôlées), la concurrence déloyale - y compris dans les marchés tiers - et l'utilisation par la Chine de tous les moyens à sa disposition pour devenir le leader technologique mondial (plan "Made in China 2025") ont abouti à un tournant. Les propres actions de la Chine sont venues dissiper la croyance (ou l’espérance, voire la mantra) de longue date selon laquelle la Chine finirait par nous ressembler grâce au "changement par les échanges (Wandel durch Handel)".

Au cours des quatre ou cinq dernières années, les gouvernements européens et l'UE ont agi avec un réalisme croissant en s'adaptant à la "nouvelle normalité" de la Chine - marquant ainsi ce qui est souvent baptisé "la fin de la naïveté". Cette évolution a également trouvé son expression dans le document UE-Chine - Une perspective stratégique publié en mars 2019 par la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), approuvé depuis par le Conseil européen. La Chine y est qualifiée de partenaire de coopération et de négociation, de concurrent économique et de rival systémique. L'UE en appelle d'abord à un approfondissement de l’engagement multilatéral de la Chine, en conformité avec des règles partagées. Puis, du côté de la relation économique, elle invoque le besoin de conditions plus équitables et réciproques. Troisièmement, l’UE décide d'agir par elle-même en matière d’accès aux marchés publics européens, sur le plan des distorsions de concurrence inhérentes à la propriété et au financement d'entreprises étrangères par des États, sur les risques pour les infrastructures numériques et la 5G et, plus largement, sur les risques de sécurité pour les ressources, technologies et infrastructures critiques.

La pandémie de Covid-19 et la "diplomatie des masques" chinoise ont nourri, dans les opinions publiques européennes, l’image déjà négative qu’elles avaient de la Chine. Mais les malentendus et l’amertume caractérisant certains aspects de la relation transatlantique ont compliqué la définition et la mise en œuvre d’une politique européenne à l'égard de la Chine. Et même si cette atmosphère ne se reflète pas dans nombre d’analyses partagées sur la Chine et dans des actions sectorielles, elle affaiblit le soutien de l'opinion publique en la matière et est source d’incertitude parmi les Européens.

Les défis pour l’Union européenne

Les politiques au niveau de l'UE n'ont encore pas toutes prouvé leur efficacité.

Les divergences systémiques, la rivalité avec la Chine et l’asymétrie des règles des deux parties dans de nombreux domaines (ouverture aux investissements, marchés publics, transferts forcés de technologie, subventions d'État, droits de propriété intellectuelle...) sont vieilles de plusieurs décennies. Mais elles se sont accentuées à mesure que le statut de la Chine comme économie en développement devenait de moins en moins défendable. Le fait que la Chine ne soit pas disposée à faire des concessions structurelles sur ces questions d'importance vitale pour l'UE apparaît désormais avec évidence. En témoignent d’ailleurs les négociations en cours entre l’UE et la Chine en vue d’un accord global sur les investissements.

Les institutions européennes sont progressivement parvenues à coordonner les points de vue et les approches nationales sur une liste de politiques économiques défensives (parmi elles, le mécanisme de filtrage des investissements étrangers) ; mais l’efficacité de certaines de ces mesures défensives reste encore à prouver. Le règlement établissant un cadre de filtrage des investissements étrangers vient d'entrer en vigueur en octobre 2020. Il prévoit certes des mécanismes de coopération et comporte certains aspects contraignants en matière d'information et d'investissements transfrontaliers, ou impliquant des entreprises bénéficiant d'un financement de l'UE. Mais son ensemble n’est pas contraignant. Les autres règles et outils existant au niveau européen empêchent souvent de prendre des mesures efficaces dans d'autres domaines, notamment en matière de politique étrangère et de sécurité. Ces règles viennent même limiter notre pouvoir déclaratif collectif. Un exemple frappant est la déclaration de l’UE, advenue tardivement et dans des termes faibles en réaction à la décision (2016) de la Cour permanente d'arbitrage de La Haye concernant les revendications chinoises en mer de Chine méridionale.

Défis

Comment renforcer la résilience européenne au-delà des mesures purement défensives ; comment surmonter l’enjeu du plus petit dénominateur commun dans les déclarations de l'UE ; identifier les points sur lesquels nous pouvons faire pression sur la Chine pour qu'elle accepte de faire des concessions, ou identifier les points sur lesquels nous pouvons prendre des contre-mesures qui limitent concrètement la marge de manœuvre de la Chine en cas d’absence de concession.

 

Les États membres de l'UE (et en dessous de ce niveau) soumis aux pressions chinoises ont souvent été livrés à eux-mêmes.

La diplomatie agressive de la Chine et/ou ses menaces de représailles, principalement économiques, ont pris pour cibles certains États membres de l'UE ; ce fut le cas de la Suède, de la France et de l’Allemagne1. Après la visite de son président du Sénat à Taiwan, accompagné d’une délégation, la République tchèque a tout récemment été menacée de "graves conséquences" pour ce "comportement à courte vue". En dessous du niveau gouvernemental, les compagnies aériennes et les chaînes d'hôtels font l’objet de pressions de la part de la Chine, qui les exhorte à utiliser des cartes du monde "correctes", c’est-à-dire ne montrant pas Taiwan comme une entité distincte. Les sociétés d'édition sont quant à elles tenues de retirer de leurs sites web (Cambridge University Press, Springer) les publications considérées comme sensibles par la Chine, celles qui ont trait par exemple au Tibet ou à Taiwan. Cette pression s'exerce également à l’échelle locale et cible des villes, des communautés ou des événements culturels.

Dans presque tous les cas, les pays (et autres entités) visés ont été largement livrés à eux-mêmes ou ont cédé à cette pression. Rares ont été les déclarations de solidarité émises par leurs voisins européens ou par l’UE elle-même. Les "petits" pays sont encore plus vulnérables aux pressions - ou tout autant aux sirènes - de la Chine. Les comportements opportunistes, comme ceux qui ont été observés lorsque la Chine a "puni" les gouvernements ayant rencontré le Dalaï-Lama, ne devraient pas perdurer.

Défis

Le soutien mutuel et la solidarité nécessitent d’accepter de devoir en payer le prix dans certains cas. La démonstration de ce soutien et de cette solidarité doit aller au-delà des frontières de l’UE pour s’étendre à d’autres partenaires (au Canada par exemple, sur le dossier de la détention de Michael Kovrig et de Michael Spavor). Il s’agit de soutenir concrètement les États membres de l'UE, et les pays qui lui sont extérieurs.

 

L'(inter)dépendance entre l’UE et la Chine, fruit de leurs interactions économiques croissantes, constitue une menace potentielle pour la sécurité et le bien-être de l'Europe.

La présence économique grandissante de la Chine dans l'UE et dans son voisinage immédiat (par le biais d'investissements, d’approvisionnements clés ou la gestion d'infrastructures comme les ports, les réseaux électriques, l'approvisionnement en eau) est à l’origine d’un débat en Europe sur les risques d'une intégration économique croissante avec la Chine. Les plateformes numériques et les systèmes de paiement poseront également problème. L’implication de Huawei dans la construction des réseaux 5G et la pandémie de Covid-19 ont douloureusement démontré les dépendances de l’Europe à l’égard de la Chine et déclenché des craintes quant à la vulnérabilité des chaînes d'approvisionnement européennes, intensifiant les débats sur une Chine perçue comme une menace potentielle pour la sécurité et le bien-être européens. À cela s'ajoute la politique actuellement menée par les États-Unis, visant un découplage partiel avec la Chine dans certains secteurs technologiques essentiels, mais sans objectif final clair.

Le sujet englobe toutes les transactions économiques avec la Chine (investissements directs étrangers, commerce, approvisionnement et R&D) dans les infrastructures, les biens et technologies duales, les technologies émergentes et la protection des données. Même si l’Europe ne retient que l’hypothèse d’un découplage partiel, d’une diversification des chaînes d'approvisionnement pour atténuer ses dépendances et/ou d’une poursuite de la souveraineté européenne limitée à certains secteurs (télécommunications, intelligence artificielle, infrastructures critiques, industrie biomédicale), tout ceci aura un coût élevé. De la même manière que pour les projets d'économie verte, il convient ici d’évaluer l’ampleur de ces coûts.

Défis

Comment réduire les écarts de compréhension au sein de l’UE et développer un cadre conjoint et complet de lignes directrices partagées, mises en œuvre par les États membres (à commencer par la France et l'Allemagne).

 

Lorsqu’ils s’engagent avec la Chine, l'UE et les États membres peinent à faire prévaloir leurs propres requêtes.

Le durcissement des positions des deux parties (à l'exception de quelques dossiers comme l'adhésion de principe à la COP21 et aux accords du JCPOA) remet en question la possibilité d’une politique d'engagement de l'UE avec la Chine. Le fossé sur des valeurs comme les droits de l'Homme a toujours existé. Mais la situation au Xinjiang et au-delà rend les implications concrètes de ce fossé plus urgentes encore. Le respect du droit international est désormais un enjeu de taille à Hong Kong. L'UE et les États membres restent, officiellement, déterminés à engager la Chine à tous les niveaux et sur tous les sujets. Compte tenu du rôle de cette dernière dans l'économie mondiale, dans les institutions internationales et sur les questions transversales, poursuivre le dialogue apparaît incontournable pour interpeller la Chine avec efficacité. Pour que cet engagement soit suivi d’effets, il est important de bénéficier d’une unité de vues entre Européens.

Au-delà d’un discours commun, nous sommes aujourd’hui confrontés à une nouvelle variante d’un vieux problème dans notre relation avec la Chine : autrefois, nous peinions à hiérarchiser nos propres demandes à son égard. Maintenant que la Chine répond ouvertement et en général par la négative à la plupart voire à la quasi-totalité de nos demandes, il s'agit désormais de hiérarchiser nos contre-mesures, de sélectionner ce qui est actuellement faisable et de nous efforcer à améliorer notre capacité d’influence dans un avenir proche.

Défis

Comment identifier et nous accorder sur des domaines prioritaires où une contre-offensive peut permettre d’atteindre l’objectif souhaité ou est considérée comme nécessaire pour défendre les valeurs et les normes qui sont essentielles à l’UE. Cela pourra avoir un prix, qu’il s’agisse des sacrifices ou des concessions auxquels nous devrons consentir sur d’autres dossiers, ou des représailles à attendre de la part de la Chine : et ce surtout si l'UE envisage d’avoir recours à des sanctions ciblées en réaction à ses abus flagrants.

 

Les débats sur les institutions multilatérales et la politique d'alliance avec les États-Unis ont eu un impact négatif sur les relations transatlantiques.

Les divergences d'intérêt avec les États-Unis ne datent pas d’hier ; il se peut en réalité qu'il y ait actuellement davantage de consultations concernant certaines questions relatives à la Chine. Cependant, ces dernières années, les débats quant aux institutions multilatérales et à nos stratégies d’alliance ont éclipsé la relative convergence des opinions concernant les orientations chinoises à l’intérieur et à l’international. Cette situation et les différences de perception avec les États-Unis quant à nos valeurs ont eu un impact sur de larges pans de l'opinion publique européenne - dans certains cas, de manière presque aussi forte que le comportement autoritaire et agressif de la Chine elle-même. Les demandes adressées par les États-Unis à l'Union européenne ou aux États membres, les invitant à s'aligner sur l'agenda américain (y compris les menaces de sanctions secondaires, la fin de la coopération et du partage d'informations, etc.) n’ont en cela guère aidé. Créer de la confiance avec la nouvelle administration américaine en 2021 nécessitera un dialogue plus équilibré - ce qui implique également que l’UE soit capable de formuler ses propres besoins et recommandations.

Défis

Comment renouveler la consultation et la coordination transatlantiques avec un agenda partagé et comment poursuivre ensemble des intérêts communs.

 

L’impulsion franco-allemande en faveur d'une "alliance pour le multilatéralisme" a reçu le soutien d'autres partenaires, mais pas encore celui de l'UE.

L'Allemagne et la France sont toutes deux déterminées à défendre et à réformer, si nécessaire, l'ordre international fondé sur des règles et les institutions internationales existantes, à l’image de l'OMC ou de l'OMS. Elles sont à l’initiative, comme objectif général, d’une "alliance pour le multilatéralisme". La France a progressé dans le domaine de la coopération en matière de sécurité dans la région indo-pacifique, avec l'Inde, l'Australie, le Japon et Singapour notamment. D'autres États membres de l'UE y ont occasionnellement participé, mais sans aucune coordination fructueuse au niveau de l'UE. Les "lignes directrices pour l'Indo-Pacifique" récemment adoptées par l’Allemagne mettent un accent complémentaire sur le développement durable et la lutte contre changement climatique. Mais elles promettent aussi davantage d'actions sur les questions de sécurité et promettent, avec la France (et d'autres États membres comme les Pays-Bas), d'œuvrer en faveur d’une position européenne sur l'Indo-Pacifique. Les lignes directrices envisagent une coopération accrue avec les partenaires de l'Indo-Pacifique comme le Japon, l'Australie, la Corée du Sud, l'Inde, mais aussi l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE). Les Pays-Bas viennent tout juste de publier des lignes directrices comparables.

Défis

Comment réformer l'OMC et d'autres organisations internationales, tout en se préparant à une situation où la Chine est susceptible de bloquer ces réformes au moyen de coalitions négatives. Comment assurer la concrétisation de ces objectifs dans l'Indo-Pacifique, y compris l'allocation des ressources nécessaires en France, en Allemagne et éventuellement au niveau de l'UE : la connectivité eurasiatique de l'UE n'a ciblé ni les régions maritimes ni les corridors Nord-Sud. Comment donner vie à "l’alliance pour le multilatéralisme" avec les partenaires de l’Asie-Pacifique et de l'Indo-Pacifique ? Comment l'associer à l'action d'acteurs non européens, comme les États-Unis, l'Inde, l'Australie et le Japon, sur des questions clés : coopération en matière de sécurité, technologie et innovation, questions numériques et cybernétiques, politiques climatiques.

Les défis spécifiques d’une approche franco-allemande à l’égard de la Chine

Les différences politiques entre la France et l’Allemagne dans le contexte de l'UE sont, en réalité, en régression, principalement sous l’effet d’un changement de perception en Allemagne sur les questions commerciales et économiques (dont les investissements et la technologie) depuis 2016. En matière de défense commerciale, de contrôle des investissements, sur le dossier de la mer de Chine méridionale ou celui des droits de l’Homme, les deux pays sont sur une ligne semblable. Depuis juin 2020, la France est plus souvent devenue aussi explicite que l'Allemagne en matière de déclarations ouvertes sur les enjeux géopolitiques, ou relatifs aux valeurs faisant l’objet de contentieux avec la Chine. Si cette tendance perdure, c'est une évolution importante, comme le sont les étapes concrètes franchies par les deux pays pour exclure des réseaux 5G les acteurs considérés comme présentant un risque politique.

L'Allemagne reste moins impliquée que la France sur les questions de défense dans la région Asie-Pacifique / Indo-Pacifique.

Traditionnellement, la France adopte face à la Chine une approche globale, c’est-à-dire impliquant l'ONU et les questions stratégiques et reposant en partie sur la vision que la France a d'elle-même. De son côté, l'Allemagne se concentre sur une approche pragmatique orientée vers les questions économiques, avec une autre composante, séparée mais importante, celle des valeurs telles que les droits de l’Homme. Cette différence d’approche se reflète dans les actions de chacun des deux pays : la France soutient la liberté de navigation dans le cadre de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS) avec une présence navale régulière en mer de Chine méridionale (proche mais non équivalente à des FONOPS, opérations de liberté de navigation) et elle a initié une coopération à grande échelle en matière de défense, de l'Inde à l'Australie.

    La France n'est pas absente des questions économiques, mais elle y est éclipsée par la place de l'Allemagne. En raison de contraintes constitutionnelles et politiques et de capacités navales (pour l’instant) limitées, l'Allemagne est beaucoup moins prolixe sur les questions de défense dans la région Asie-Pacifique / Indo-Pacifique. Les orientations Indo-pacifiques adoptées par le gouvernement fédéral allemand au début du mois de septembre 2020 offrent de nouveaux points de convergence avec la position française et des points d'entrée pour une coopération plus étroite.

      Traditionnellement, la France adopte face à la Chine une approche globale [...] De son côté, l'Allemagne se concentre sur une approche pragmatique orientée vers les questions économiques.

      Les lignes directrices publiées par les Pays-Bas mettent aussi davantage l’accent sur les enjeux de sécurité de l’Indo-Pacifique. Néanmoins, ni ces lignes directrices ni la posture française ne couvrent les plans d'urgence. Une escalade des tensions autour de Taiwan ou avec l'Inde poserait un sérieux problème aux Européens. Il est donc nécessaire de se préparer à des scénarios d'urgence.

      L’idée d’un découplage avec la Chine n’a pas le même coût en France et en Allemagne ; les réponses de chaque pays varient en conséquence.

      Une différence d'accent et d'expression demeure sur l’hypothèse d’un découplage économique avec la Chine. L'économie allemande, et tout particulièrement son industrie automobile, est en partie plus vulnérable que l’économie française à un découplage défavorable (en tant que grande exportatrice, l’économie allemande est vulnérable à toutes les crises commerciales). Mais la France n'en est pas pour autant à l'abri - pensons ici aux produits de luxe et aux produits cosmétiques. Le décalage temporel de la prise de décision allemande au sujet du dossier de la 5G et du cas Huawei a en cela été une bonne illustration de cette différence de vulnérabilité entre la France et l’Allemagne.

      Il existe une disparité entre les deux pays dans la manière d’appréhender et de défendre la politique industrielle.

      Si le retour de la notion de souveraineté économique et de la politique industrielle est officiellement prôné en France, il s’agit d’un sujet soumis à controverses en Allemagne. Pourtant, dans les faits, l'Allemagne a par rapport à la France davantage pris le chemin de l'autosuffisance industrielle (y compris vis-à-vis de ses fournisseurs européens) ces dernières années.

        Si le retour de la notion de souveraineté économique et de la politique industrielle est officiellement prôné en France, il s’agit d’un sujet soumis à controverses en Allemagne.

        Le contenu étranger des exportations allemandes a diminué de 2,9 points entre 2011 et 2016, passant de 23,2 % à 20,3 %. La tendance est moins marquée en France, avec un passage de 23,4 % à 22,1 % sur cette période. Le poids plus faible de l'industrie française s’accompagne d’une dépendance plus grande aux importations. Il n’en demeure pas moins qu'en termes de valeur ajoutée, les premières destinations des exportations allemandes (2015) sont, dans l’ordre, les États-Unis, la Chine et le Royaume-Uni. Pour la France, la Chine n’arrive qu’en quatrième position, après les États-Unis, l'Allemagne et le Royaume-Uni.

          En comparaison avec la France, l'Allemagne a un plus fort sentiment d'identification à l'UE et une meilleure capacité à être force d’entraînement sur les questions liées à la Chine, mais elle reste prudente pour des raisons historiques.

          L'Allemagne a tendance à assimiler les politiques et intérêts de l’UE avec les siens - et vice-versa ! Mais ceci, pour des raisons historiques, ne va pas de pair avec un leadership et un débat européens ouverts. Ainsi "diriger depuis l’arrière" (une expression souvent appliquée au Japon) certes affaiblit sa capacité à convaincre, mais lui évite également de courir le risque d'attiser les craintes et les réserves traditionnellement émises à l'encontre d'une Allemagne trop dominante. Si la France n'a pas ces réserves lorsqu'il s'agit d'articuler ses intérêts nationaux, elle connaît aussi beaucoup moins de débats politiques internes sur la Chine que l'Allemagne. Sa capacité à initier et à embarquer des coalitions européennes sur les questions liées à la Chine est également inférieure - bien qu’elle s’efforce aujourd’hui de pallier ce problème dans d'autres domaines.

          En l'absence du Royaume-Uni, l’idée d’un tandem franco-allemand comme moteur de la politique européenne à l'égard de la Chine est susceptible d’engendrer des réactions négatives au sein de l'UE. Il est donc essentiel de :

          • trouver des domaines de complémentarité et de convergence ;
          • éviter les situations de compétition entre États membres qui seraient directement le fruit d’initiatives chinoises visant à "diviser pour mieux régner" ;
          • et d’abord répondre aux préoccupations des autres États membres comme condition préalable à toute proposition européenne.

          Points d’action

          Tout cela implique que les Européens acceptent la notion de stratégies de levier, que ce soit à partir de nos économies (nous devons faire plus par nous-mêmes pour concurrencer la Chine ou pour réduire nos dépendances et construire notre résilience), ou à l’international (atteindre ses objectifs politiques par la collaboration avec d’autres nations et régions, ce qui sert également à équilibrer la Chine).

          En pratique, il conviendrait de promouvoir les actions suivantes :

          Plaider en faveur du vote à la majorité qualifiée, accepter les coalitions.

          Plaider ensemble en faveur du vote à la majorité qualifiée, au moins sur les questions de politique étrangère et de sécurité et au sujet des sanctions, comme proposé par Ursula von der Leyen. Mais tant que cela n’est pas en place, adopter autant que possible des résolutions à "27 moins 1 ou 2 ou 3". Si cela n'est pas réalisable, s’efforcer de former des coalitions plus petites ou différentes, y compris dans d'autres cadres d’action comme le G7 et avec des partenaires en dehors de l'UE, notamment dans la région Asie-Pacifique et Indo-Pacifique (Corée du Sud, Japon, Australie, Nouvelle-Zélande, Inde).

          Exemples positifs

          Le rapport interne signé par 27 des 28 ambassadeurs de l’UE en Chine à propos des nouvelles routes de la soie, avec comme seul absent des signataires l’ambassadeur de Hongrie ; la note verbale sur les revendications chinoises en mer de Chine méridionale, conjointement adressée à l'ONU en septembre 2020 par la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne.

           

          Renforcer la solidarité entre nous et avec les autres.

          Améliorer les démonstrations de soutien auprès des pays de l'UE et des pays tiers ciblés par les pratiques d'intimidation et par la "diplomatie du loup combattant" chinoise.

          Exemples positifs

          Le soutien appuyé de Heiko Maas à l’égard de la République tchèque lorsque cette dernière a subi les menaces du ministre des Affaires étrangères chinois, Wang Yi (septembre 2020).

           

          Créer une "liste rouge" et une "liste verte" pour les relations économiques UE-Chine.

          Travailler ensemble sur les chaînes d'approvisionnement et les dépendances critiques, en réduisant la zone grise entre, d'une part, la protection des technologies critiques et la garantie d’une sécurité de l'approvisionnement et, d'autre part, un découplage économique plus large, qui n’est pas souhaitable. Il s’agit ainsi de réduire l'espace laissé à l’opinion pour des débats oiseux opposant la "France protectionniste" à "l'Allemagne mercantiliste". Il convient d’inclure dans cette démarche les systèmes bancaires et de paiement. Dans l'ensemble, ces objectifs peuvent être atteints grâce à la constitution d’une "liste rouge", énumérant les interactions qui doivent être contrôlées, surveillées voire stoppées, et une "liste verte", énumérant les interactions qui n'ont pas d'implications en matière de sécurité ou de concurrence déloyale2. Une procédure doit être mise en place pour que ces listes puissent évoluer en temps voulu. Consolider les ressources et les compétences au niveau de l'UE dédiées au filtrage des investissements. En cela, déléguer les enquêtes menées sur l’investissement à l’échelon européen et ainsi substituer des décisions contraignantes à la seule coopération volontaire des États membres serait un grand pas en avant.

          Exemples positifs

          L'inclusion des infrastructures dans le périmètre du filtrage des investissements de l’UE, ou encore les lignes directrices de l’UE pour la 5G.

           

          Parachever la boîte à outils défensive.

          Renforcer le droit de la concurrence, promouvoir l'instrument international sur les marchés publics, lutter contre les subventions publiques aux entreprises. Faire de la réciprocité un critère pour les marchés publics. Appliquer strictement les règles de confidentialité et de cybersécurité aux plateformes numériques chinoises, et éventuellement les exclure au nom de la réciprocité.

          Exemples positifs

          Les mesures antidumping appliquées aux entreprises chinoises opérant depuis l'Égypte et bénéficiant de subventions des deux gouvernements ; le livre blanc de l'UE de juin 2020 sur les subventions étrangères au sein du marché unique.

           

          Créer des canaux de discussion communs et informels sur la politique européenne à l'égard de la Chine au sein de l'Europe des 27.

          Faire de la Chine un sujet récurrent dans les formats d’échange établis comme le Conseil des ministres (ce, au-delà des seuls ministres des Affaires étrangères), le COPS (Comité politique et de sécurité), le COREPER (Comité des représentants permanents), etc. Améliorer et régulariser les mécanismes d'information et de coordination, les briefings et débriefings avec les capitales européennes et entre elles. Si France et Allemagne doivent agir de concert, elles doivent également encourager, au niveau de l'UE et dans le cadre des relations intergouvernementales, un processus de consultation avec les autres États membres de l'UE. Cela sera d'autant plus important que certaines lignes directrices ou certains mécanismes européens devraient évoluer vers des règles et des processus contraignants : le filtrage des investissements et les décisions à prendre sur le financement des infrastructures seront particulièrement délicats. Le sommet des dirigeants européens à propos de la politique à l'égard de la Chine, initialement prévu le 16 novembre 2020, devrait se tenir le plus rapidement possible et même devenir un événement régulier.

          Exemples positifs

          La coordination entre ambassadeurs des États membres de l'UE à Pékin, illustrée par leur rapport conjoint sur les réponses aux nouvelles routes de la soie (avril 2018).

           

          Parvenir à des stratégies de négociation communes pour l'Europe dans le triangle États-Unis-UE-Chine.

          Pour l’emporter à l’égard de la Chine, il convient de travailler à la résolution des différends avec les États-Unis. Cet effort implique que la France et l’Allemagne se soutiennent mutuellement dans leurs propositions et intérêts respectifs. Dans le même temps, il convient également de refuser les demandes d'alignement et de travailler à l'autonomie stratégique, ce qui reposera alors sur la capacité de l’UE à articuler ses propres préférences et besoins au sein du dialogue transatlantique.

          Exemples positifs

          L’adoption d’une position commune auprès de l’OMC par les États-Unis, l'UE et le Japon contre la Chine à propos des transferts de technologies forcés et le vol de technologies (janvier 2020).

           

          Mettre en œuvre le concept de "complémentarité" entre la France et l'Allemagne.

          Apporter aux théâtres stratégiques de l’Indo-Pacifique un soutien logistique allemand, en complément au soutien de la France à l'Allemagne sur les questions commerciales (voir point ci-dessus), œuvrer à relier ces deux stratégies nationales à la plateforme de connectivité européenne, à l'initiative américaine Blue Dot Network et aux initiatives japonaises, indiennes, sud-coréennes et taiwanaises en matière d'aide internationale et de connectivité. Inclure des représentants publics et privés français et allemands dans les délégations gouvernementales lors des visites en provenance et à destination de la Chine.

          Exemples positifs

          L’invitation faite par le président français Emmanuel Macron à Angela Merkel et Jean-Claude Juncker pour participer au sommet avec Xi Jinping (mars 2019).

          1 L’éditeur suédois Gui Minhai a été enlevé à son domicile en Thaïlande en 2015 et est détenu en Chine depuis lors. L'ambassadeur chinois en Allemagne a menacé l'industrie allemande de conséquences si le gouvernement excluait la société de télécommunications chinoise Huawei du réseau de 5G du pays. La France a certes fait l’objet d’insultes de la part de l’émissaire chinois mais n'a pas été, récemment, directement menacée.

          2 Cette dernière approche est reprise dans le rapport conçu pour la Fondation Bertelsmann par le groupe Rhodium, Exploring a "Green List" for EU-China Economic Relations, septembre 2020.

           

          Copyright photo : Thibault Camus / POOL / AFP

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