Le marché carbone européen part-il en fumée ?

Le 28 février, le Conseil européen réunit les ministres de l'environnement des États membres de l'Union européenne autour de la question du marché carbone européen. Le nombre de quotas de CO2 en circulation est trop élevé pour que le carbone atteigne un prix qui inciterait les entreprises à moins polluer. Le Conseil doit donc se pencher sur la révision du système d'échanges de quotas d'émissions (EU ETS) dans le but de respecter les engagements pris par l'Union en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre au titre de l'Accord de Paris.

Le marché carbone européen fonctionne selon un système d’échanges de quota d’émissions (EU ETS) déployé en 2005 dans le cadre de la ratification du protocole de Kyoto. Chaque quota constitue la permission d’émettre une tonne de dioxyde de carbone ou équivalent au cours d’une période donnée. L’EU ETS est la pierre angulaire de la politique européenne de lutte contre le changement climatique. Conçu comme un outil de réduction des émissions industrielles de gaz à effet de serre (GES) économiquement efficace, il couvre près de 45 % des émissions de GES de l’Union. Il est entré en 2013 dans sa troisième phase, qui court jusqu’en 2020. Mais ce modèle européen du marché carbone a montré ses limites. Quelles leçons tirer de cet échec pour que l’Europe reste un leader de l’action en faveur du climat ?

Des engagements européens ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici 2030 ...

La COP21 et la COP22 ont remis la question de la tarification du carbone au cœur du débat international. Elle est un levier majeur de la transition énergétique et de la lutte contre le changement climatique.

Après une participation limitée au protocole de Kyoto et l’absence d’accord à Copenhague en 2009, l'Union européenne a joué un rôle de premier plan dans l’action menée pour parvenir à un accord mondial sur le climat lors de la Conférence de Paris. Elle a ainsi été la première grande économie à présenter sa contribution prévue au nouvel accord, dès mars 2015 et a affirmé des objectifs ambitieux de réduction de ses émissions d'au moins 40 % d'ici à 2030.

… mais un modèle qui dysfonctionne

Premier marché mondial de carbone, l’EU ETS connaît cependant de nombreuses difficultés.

Le démarrage de la phase II (2008-2012) a souffert d’une conjoncture défavorable marquée par la récession économique et par la crise de la dette européenne, avec pour conséquence une réduction de la production industrielle et de la consommation d’énergie. Le prix au comptant d’un quota européen a ainsi chuté de 30 euros à 6,50 euros par tonne de CO2 émise.

Selon l’Institute for Climate Economics (I4CE), cette chute des prix du carbone est également due à :

• l’incertitude concernant la rareté des quotas après 2020 : la révision du plafond dépend de la volonté des États membres de s’engager sur des objectifs climatiques plus contraignants ;

• le chevauchement de politiques : en 2009, le paquet énergie-climat a fixé un objectif de 20 % de réduction des émissions de GES et d’amélioration de l’efficacité énergétique d’ici 2020. En dégradant la crédibilité du marché en affaiblissant la demande de quotas, la directive sur l’efficacité énergétique a fait chuter son prix de 20 %.

Par ailleurs, les engagements semblent s’effacer devant la logique du marché. Le mécanisme européen d’échanges de quotas n’a jamais permis de négocier la tonne de CO2 à un prix donnant effectivement lieu à une réduction de l’émission globale. Un plan national d’allocation attribue des quotas carbone à chaque État membre de l’Union, mais :

• les entreprises qui dépassent leurs quotas peuvent en acheter aux entreprises qui n’ont pas atteint leur seuil d’émission fixé. Le niveau global des émissions reste donc identique ;

• le système a été immergé par une allocation généreuse et des excédents conséquents. La loi de l’offre et de la demande n’a donc pas permis de relever le prix du carbone.

Le prix du quota oscille actuellement autour de 5 euros. Pour inciter les entreprises et les ménages à diminuer leurs émissions et favoriser les technologies bas carbone, il doit pourtant refléter le coût réel des GES. Selon le rapport Canfin-Grandjean-Mestrallet, remis à Ségolène Royal en juillet dernier, ce prix devrait atteindre au moins 50 euros pour rendre le marché carbone européen efficace.

Mardi 28 février, la réunion des ministres de l’Environnement doit donc acter la révision du mécanisme. La viabilité et l’utilité du système en dépendent.

Concrétiser la réduction des émissions : après les objectifs, les moyens.

L’Union européenne doit conserver son rôle moteur dans la lutte contre le changement climatique. Pour lui permettre d’atteindre ses objectifs, l’Institut Montaigne a formulé des propositions autour de trois leviers majeurs : l’économie circulaire, l’énergie nucléaire, la mobilisation des entreprises et le rôle des pouvoirs publics.

Dans notre rapport Économie circulaire, réconcilier croissance et environnement nous soulignons l’importance de l’économie circulaire en la matière : 

• les décideurs publics et gouvernements en lien avec les délégations chargées des négociations sur le climat, doivent la promouvoir au niveau international comme un levier permettant de répondre aux enjeux environnementaux mondiaux ;

• un prix du carbone doit être fixé, a minima au niveau européen, pour donner au marché un signal prix visible et clair sur le long terme.

Dans Nucléaire : l’heure des choix, nous soulignons le rôle joué par le nucléaire dans la transition énergétique et la décarbonation des économies. Pour cela, il est impératif :

• d’assurer une communication sans tabou des pouvoirs publics pour redonner de la rationalité au débat sur l’énergie nucléaire et donner à l’énergie nucléaire la place qu’elle doit occuper dans la mise en œuvre des conclusions de la COP21;

• de demander à la Commission européenne que ses propositions sur l’Union de l’énergie intègrent à sa juste place l’énergie nucléaire ou à défaut, encouragent le développement d’initiatives restreintes aux États qui souhaiteront en faire partie ;

• de traduire les enjeux de décarbonation dans les mécanismes économiques européens relatifs aux énergies : supprimer toutes les subventions aux énergies carbonées, défendre la neutralité technologique des choix entre les énergies bas-carbone,  réformer le système EU ETS pour empêcher les produits industriels fabriqués dans des pays à fortes émissions de carbone de créer des distorsions de concurrence en Europe ;

• et de mettre en place les conditions indispensables au financement de projets nucléaires sur le sol européen. 

Les dysfonctionnements rencontrés par l’EU ETS incitent également à se tourner vers la société civile, car la question réclame une action à brève échéance, efficace et soutenable dans la durée, de la part de l’ensemble des acteurs économiques.

Dans Climat et entreprise : de la mobilisation à l’action, nous plaidons pour une forte implication des entreprises dans la lutte contre le changement climatique. Dès lors, les pouvoirs publics doivent créer les conditions favorables à cette émulation des acteurs privés, pour stimuler et encourager l’innovation en faveur de la transition environnementale. Pour cela, nous proposons :

• d’optimiser le financement public de la lutte contre le changement climatique d’une part ; de simplifier les environnements réglementaires en donnant la priorité à l’action en faveur du climat, d’autre part ;

• d’utiliser la commande publique comme un levier d’action de la transition, donnant aux pouvoir publics le rôle de médiateur entre société civile et entreprises pour une action concertée et efficace. 

En savoir plus

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Par Ambre Limousi pour l'Institut Montaigne