De la finance à la rhétorique, les ambitions d’une conférence climatique

Deux sujets seront particulièrement regardés : celui du Bilan Mondial et celui de la gouvernance du fonds pertes et dommages. Le texte de la déclaration finale de cette COP, parce que son langage structurera les réflexions à venir, doit également faire l’objet d’une attention particulière. 

En effet, la COP28 sera une COP plus importante que les précédentes, et notamment que la COP27 de Charm El-Cheikh, car c’est aux Émirats arabes unis que sera rendu le premier Bilan Mondial, qui vise à mesurer les efforts consentis au regard des objectifs et des engagements des États. Le Bilan mondial est un outil typiquement onusien, décidé lors de l’accord de Paris de la COP21 et qui a vocation à être reconduit tous les cinq ans à partir de 2023 : pour mesurer le respect des engagements qu’ils ont pris en 2017, les États soumettent le bilan de leurs actions en matière d’atténuation des effets du changement climatique et des mesures d’adaptation mises en œuvre pour y faire face. Aucune instance internationale ne le supervise, il s’agit d’un bilan non-contraignant et multilatéral mais il a le mérite d’exister et surtout, il fait peser la pression, non négligeable, du regard public sur les États. Pouvoir comparer les différentes performances nationales sera également précieux. La France, comme la plupart des États européen, est déjà rompue à l’exercice du reporting, pour d’autres pays, il s'agit d’un premier exercice. Tout cela reste strictement fondé sur la bonne volonté des parties prenantes. À d’autres échelles, certaines coalitions d’États commencent à se constituer avec l’objectif de, peut-être, fixer des contraintes, comme les clubs climats, mais ce n’est absolument pas à l’ordre du jour au sein du régime de l’Accord de Paris. Remarquons tout de même que l’obligation de communiquer ses données est une contrainte en soi.

Le point d’achoppement principal est celui de la gouvernance du fonds : les États-Unis, ainsi que les pays du Nord en général, voudraient que ce fonds soit contrôlé par la Banque Mondiale, ce que les pays du sud global refusent. La Banque Mondiale en effet, issue du système post-Bretton Wood qui a pris acte de la suprématie du dollar, est contrôlée par le Nord. Les États-Unis n’auraient pas besoin d’abonder en argent frais, il leur suffirait d’utiliser la Banque Mondiale pour mettre des fonds à disposition des pays du sud. Les États du Sud global, en revanche, tiennent à avoir leur mot à dire sur le fonds et à pouvoir en disposer plus librement. L’opposition est aussi de principe : les pays du Sud global estiment que l’argent leur est dû et qu’il n’y a pas lieu d’en conditionner le versement à une gouvernance de la Banque Mondiale qui assurerait la mainmise des Occidentaux. Les pays du Sud peuvent craindre que le versement de ces fonds ne fasse l’objet d’un chantage politique à l’encontre de régimes qui ne plairaient pas aux Occidentaux… De nombreux autres fonds climatiques existent par ailleurs pour financer l’Atténuation ou l’Adaptation, comme le Green Climate Fund, un fonds indépendant basé à Incheon, près de Séoul, dont la gestion et l’administration posent aussi problème depuis son lancement en 2011, suite aux accords de Copenhague de 2009. Quoi qu’il en soit, ces fonds restent en réalité modestes. Ils permettent surtout de reconnaître l’étendue des enjeux de financement induits par le réchauffement climatique mais les espoirs qu’ils suscitent relèvent parfois du fantasme. 

Enfin, les difficultés de mise en œuvre de ces fonds ne sont pas seulement techniques et géopolitiques mais relèvent aussi de la politique intérieure des financeurs. L’opinion publique des pays du Nord représente une contrainte à prendre en compte : les gouvernants doivent pouvoir justifier auprès d’elle du versement de fonds publics à destination du sud, et ce n’est pas facilement accepté par tous. Plus précisément, aux États-Unis, toute décision en matière de versement de fonds dépend du Congrès, particulièrement de la Chambre, dominée par les Républicains qui refusent les transferts d’argent vers le Sud. La majeure partie des pays du Nord était d’ailleurs frileuse concernant le financement des pertes et dommages, jusqu’à ce que Frans Timmermans, grand manitou du Green Deal de l’Union Européenne et leader de sa politique climatique, ne change de stratégie dramatiquement en milieu de COP27 et ne rallie les autres pays du Nord à l’idée de créer un fond, afin de débloquer la relation nord-sud en matière de climat. Une stratégie qui s’est avérée relativement hasardeuse jusqu’à maintenant. Sa récente démission de la vice-présidence de la Commission européenne, en août 2023, à quelques mois de la COP 28, jette une incertitude supplémentaire sur le déroulement de la COP de Dubaï. Les positions de son successeur, le Néerlandais  Wopke Hoekstra, sont moins bien connues. 

Globalement, en matière de finance climatique, cent milliards d’euros avaient été promis lors de la COP 15 de Copenhague en 2009. Presque quinze ans après, les promesses n’ont toujours pas été tenues. Ces plans successifs en vue du financement international du climat alimentent des espoirs sans cesse déçus. Pour l’heure, on approche de l’objectif des 100 milliards, mais on reste très loin de satisfaire les besoins en matière de financement climatiques, qui sont gigantesques. 

La question cruciale, en sus de celle de la gouvernance des fonds, est celle de la participation de pays considérés comme en développement, mais qui disposent malgré tout d’un PIB considérable, comme les pays du Golfe ou la Chine, à leur financement. Ces pays ont les moyens d’œuvrer aux mesures d’adaptation aux changements climatiques et contribuent largement aux émissions de gaz à effet de serre. Pourtant, ils refusent catégoriquement de se positionner dans la catégorie "développé" comme les États dit "du Nord". Dans le cas de Pékin, par exemple, la raison de ce refus est géopolitique : cela abonde un argumentaire visant à se positionner en figure de proue du Sud Global. La Chine n’hésite pas, en revanche, à mettre en place des accords bilatéraux, qu’elle présente comme du financement climatique, pour asseoir son influence, par exemple via la Green Belt and Road initiative. Rappeler sans cesse la responsabilité historique de l’Europe et des États-Unis dans le changement climatique, qui est réelle, permet à Pékin de ne pas remettre en perspective ses émissions actuelles et les projections futures qui restent inquiétantes. En effet, il y a une possibilité tangible que, quand le monde sera neutre en carbone (vers 2050), la Chine ait émis de manière absolue bien plus que les États-Unis, et qu’elle devienne ainsi le premier responsable historique du réchauffement global. Ce jeu de culpabilité marche très bien sur les pays du Nord, notamment sur les Européens, et les pays du Sud l’ont parfaitement compris… C’est une stratégie comme une autre pour faire face aux impacts qui s’annoncent ou sont déjà bien présents. 

Un dernier objectif est, dirons-nous, verbal : on négocie à la virgule près. Vu de l’extérieur, cela paraît peut-être dérisoire mais en réalité, une fois qu’on a créé un certain langage, on ne revient plus dessus : chaque prise de conscience officielle incite à l’action et produit indirectement des effets concrets, même sur le long terme. La COP27 avait été décevante, avec un texte final plus faible que celui de la COP 26 de Glasgow : il faut espérer que, pour cette COP-ci, on assiste à la production d’un langage plus fort, notamment avec la formulation explicite que sortir des énergies fossiles est l’objectif final. 

Cet objectif revêt une dimension symbolique et met la pression aux États.Peu de personnes y croient encore - on est déjà presque à un réchauffement à 1,5° - mais le symbole est toujours là et il peut être utile en tant que tel, pour inciter à avoir de l’ambition.

On a fait beaucoup de cas de l’attribution de cette COP aux Émirats arabes unis, pays membre de l’OPEP depuis sa création. En réalité, la présidence des COP est attribuée par roulement régional. Après l’Afrique, l’année dernière, c’était au tour de l’Asie de l’Ouest et le choix des pays hôtes était restreint. Les Émirats, avec une évidente volonté de greenwashing, se sont portés volontaires, la candidature a été acceptée. On a également beaucoup glosé sur la nomination à la présidence de la COP 28 de Sultan Ahmed Al Jaber, par ailleurs Président-Directeur général de la compagnie pétrolière nationale. Il considère néanmoins les énergies renouvelables, dont il connaît bien les enjeux, comme une forme de diversification précieuse pour son pays, lui permettant d’accéder, à côté des pétrodollars, à des "héliodollars" par exemple, dans ce pays non moins riche en soleil qu’en énergies fossiles. Il serait trop simple de ravaler les positions émiraties à de simples engagements de façade. Néanmoins, il serait également naïf d’ignorer que la stratégie émiratie est claire. Longtemps restés sans ressources et bien que désormais immensément riches, ils se considèrent comme des pays en développement et estiment à ce titre que rien ne doit brider leur croissance économique. Le pétrole est une ressource de développement considérable pour eux et ils craignent que le passage trop rapide à une économie mondiale décarbonnée ne les laisse avec des actifs échoués. Pour préserver au maximum leurs capacités d’extraction et d’exportation de pétrole, ils cherchent à ralentir le processus d’atténuation ou plutôt à lui trouver des alternatives compatibles avec le train actuel de la consommation de pétrole, en ayant recours par exemple à des techniques de séquestration du CO2. C’est en cohérence avec une stratégie de communication qui défend assez ironiquement que certains hydrocarbures sont une solution et non un problème puisqu’ils permettent d’éviter le recours au charbon, qui pollue beaucoup plus. Ce qui n’est pas faux, certes, mais qui ne répond absolument pas à l’enjeu du changement climatique ! Quant aux approches d’ingénierie climatique, elles relèvent de la science-fiction et servent seulement à faire miroiter, le plus longtemps possible, l’idée que le pétrole est une source d’énergie acceptable.

Plus les États organisateurs sont libres, plus la société civile est présente. Lors de la COP 26, les ONG avaient fortement fait pression sur les États du Nord et avaient suscité de grands espoirs. On observe un complet décalage entre une vision très pessimiste des résultats de la COP27 en Europe et une vision très optimiste dans les pays du sud. C’est assez révélateur des illusions terribles sur cet accord pertes et dommages… Si aucune avancée n’est observée à ce sujet, la conférence sera minée. 

C’est toujours une des grandes questions. Ces conférences ne sont pas épargnées, mais il ne faut pas non plus surévaluer l’impact des crises en cours. Depuis la première COP de 1995, où les 197 États signataires de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques se réunissent annuellement, on a pris l’habitude de discuter malgré des crises géopolitiques de plus ou moins haute intensité… Oui, on évoquera l’Ukraine, Israël, la Russie et ces pays seront présents, mais cela n’empêchera pas la COP de se tenir. La question du prix de l’énergie, qui dépend aussi des crises, joue en revanche un rôle central dans la détermination, ou non, à accélérer la décarbonation. Ainsi, plus les hydrocarbures posent problèmes, plus il est aisé de promouvoir leurs alternatives décarbonées. 

Le chef d’orchestre européen, Frans Timmermans, est parvenu à faire que les gens s’entendent et il a suivi avec efficacité les négociations pendant plusieurs années. Il avait noué des liens personnels avec certains acteurs phare (John Kerry pour les États-Unis ou Xie Zhenhua pour la Chine, qui a été à la tête de toutes les délégations officielles depuis la COP de Bali en 2007) et on connaît l’importance de ces facteurs plus informels pour la bonne conduite des grandes réunions diplomatiques. Aujourd’hui, Frans Timmermans n’est plus là, Xie Zhenhua est bientôt remplacé, et cela rend l’horizon moins lisible.Le nouveau représentant de l’Union européenne est issu du Parti populaire européen, historiquement moins investi dans les enjeux climatiques que ne l’était Frans Timmermans. Cela aura un impact sur les positions européennes.

La voix de la France a été appréciée à ce sujet. Ce pacte financier n’a pas accouché de grand-chose de concret mais il a jeté des jalons intéressants. La question du système qui permettra de mettre en place des structures solides de financement pour les pays qui en ont le plus besoin reste cruciale et ce Sommet de Paris a été novateur dans la forme qu’il a donnée aux négociations et dans l’importance accordée à toutes les parties prenantes, notamment aux plus petits États. Mais on ne peut pas envisager de réformer le système financier mondial et plus spécialement les Banques Multilatérales de Développement (comme la Banque Mondiale et le Fond Monétaire International) sans aborder des sujets cruciaux comme la relation entre les États-Unis et la Chine, et la question d’ouvrir davantage la porte aux pays qui voudraient une place à la hauteur de leur poids politique et économique, ce que les États-Unis refusent. 

On retrouve la touche diplomatique de la France, qui vise plus haut que son poids réel mais qui parvient à jouer sa partition malgré tout. Ce sommet de Paris a néanmoins, encore une fois, souligné les grandes divisions d’approche entre pays du nord et du sud.

La France participe au financement de la transition et porte ses responsabilités avec sincérité, il serait injuste de la pointer d’un doigt accusateur comme on le fait parfois. La question demeure finalement moins celle du montant qu’on donne que de la désignation qu’on lui assigne : quel argent va où ? Qu’est-ce qui est déclaré comme finance climatique mais ne devrait pas l’être ? La transparence du financement climatique est ici une dimension claire à laquelle la France doit répondre.

Elle reste toutefois en retard sur le déploiement des énergies renouvelables et ses importations contribuent toujours à alourdir sa responsabilité historique, mais des mesures, nationales ou européennes, contribuent désormais à s’attaquer à ces sujets cruciaux.

Propos recueillis par Hortense Miginiac

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