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Politique étrangère du Japon : l’empreinte de Shinzo Abe

Trois questions à Yuichi Hosoya

INTERVIEW - 17 Septembre 2020

Shinzo Abe, Premier ministre à la plus longue longévité dans l’histoire du Japon d’après-guerre, a laissé son empreinte sur la politique étrangère du pays - de l’attention qu’il a portée à la défense d’un ordre mondial libéral à sa stratégie pour un "Indo-Pacifique libre et ouvert" (Free and Open Indo-Pacific). L’Institut Montaigne a échangé avec le professeur Yuichi Hosoya de l’université Keiō pour recueillir une analyse exclusive de l’héritage du Premier ministre Abe, à l’heure où son ancien secrétaire général de cabinet, Suga Yoshihide, vient d’être élu pour lui succéder.

Le Premier ministre Shinzo Abe a été particulièrement actif sur le front de la politique étrangère et de sécurité. Comment résumeriez-vous le changement qu’il a apporté à la position du Japon comme acteur sur la scène internationale ?

Shinzo Abe est probablement le Premier ministre japonais le plus important depuis la fin de la guerre froide. Il est à l’origine de changements significatifs sur trois aspects majeurs de la politique étrangère japonaise. Sur le plan institutionnel tout d’abord, avec la création, en 2013, du Conseil de sécurité nationale du Japon. Pendant longtemps, un défi important de la politique étrangère japonaise résidait dans la coordination de voix différentes, en raison des rivalités entre le ministère de la Défense, le ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie (METI) et le ministère des Affaires étrangères (MOFA), entre autres. Parvenir à une solution avait été extrêmement difficile pour tout Premier ministre. Le Conseil de sécurité nationale et le Secrétariat national de Sécurité comptent aujourd’hui une centaine d’employés et les grandes orientations de la politique de sécurité du Japon sont définies au sein même de ce Conseil. Ce changement institutionnel a permis au Premier ministre Abe de mettre en œuvre son programme radical de politique étrangère sans trop de contraintes bureaucratiques.
 

Deuxièmement, sous son égide, le Japon a adopté une vraie stratégie nationale - ou "grande stratégie". Avant l’accession au pouvoir d’Abe, en 2012, il existait quatre Lignes directrices du programme de défense nationale mais elles peinaient à former une stratégie de défense nationale unique et cohérente. L’adoption, en décembre 2013, d’une Stratégie de sécurité nationale a offert au Japon une vision claire et de long terme.
 
Troisièmement, Abe a mis l’accent sur l’importance des valeurs. Avant lui, la politique étrangère du Japon était extrêmement pragmatique et les intérêts économiques ont longtemps primé. Mais Abe a compris cette importance des valeurs. Il a privilégié la coopération avec les pays démocratiques, comme le Royaume-Uni, la France, les États-Unis, l’Inde ou l’Australie. C’est ce qui lui a permis de collaborer avec les États-Unis dans la création du "Quad" (Quadrilateral Security Dialogue) dans l’Indo-Pacifique, dialogue qui regroupe l’Australie, l’Inde, le Japon et les États-Unis. C’est en consolidant la coopération avec des démocraties partageant la même vision que l’influence du Japon a été renforcée. La promotion d’une diplomatie fondée sur des valeurs fait figure d’exception dans l’histoire de la politique étrangère du Japon.

Pour la première fois, le Japon a ainsi proposé une vision marquante de l’ordre international, approuvée par des acteurs clés comme les États-Unis, la France, l’Inde ou le Royaume-Uni.

Ces trois aspects se retrouvent dans le FOIP, l’approche japonaise du "Free and Open Indo-Pacific". Dans le passé, le pays avait tendance à suivre les représentations du monde ou les stratégies écrites par les États-Unis. Pour la première fois, le Japon a ainsi proposé une vision marquante de l’ordre international, approuvée par des acteurs clés comme les États-Unis, la France, l’Inde ou le Royaume-Uni. Le Président Trump a même déclaré que les États-Unis soutenaient le leadership japonais en la matière. En l’absence d’une vision endossée par le Président Trump, le Japon a eu l’occasion de jouer un rôle crucial dans le façonnement de l’ordre mondial. C’est là un héritage clé du Premier ministre Abe.

Sous Abe, les relations Japon-Chine se sont caractérisées par une concurrence intense dans de nombreux domaines, tant en matière de relations internationales, de sécurité militaire ou de leadership technologique. Mais il y a aussi eu des tentatives visant à empêcher que les relations commerciales et économiques soient complètement minées par des enjeux politiques. Cet équilibre est-il stable ? S’agit-il d’un jeu à somme nulle, à quelques exceptions près ?

Curieusement, on se souviendra peut-être d’Abe comme du Premier ministre qui, à deux reprises, a amélioré les relations qu’entretient le Japon avec la Chine. En octobre 2006, lors de son premier mandat, il s’est rendu à Pékin pour rencontrer le Président Hu Jintao avant sa visite à Washington. Chaque année, son prédecesseur Koizumi Junichiro se rendait, lui, sur le site du sanctuaire de Yasukuni, ce qui provoquait la colère de la Chine. Abe a posé les bases d’une relation plus stable, reflétée lors de cette visite dans la signature d’un communiqué de presse conjoint.

Afin de créer une relation Japon-Chine qui soit stable et constructive, il était important pour les deux partis d’afficher un certain degré de retenue. Le Premier ministre n’a donc pas visité le sanctuaire du Yasukuni lors de son premier mandat, et la Chine s’est abstenue de tout acte de provocation qui aurait rompu le statu quo dans les îles Senkaku. Après le premier mandat d’Abe, en mai 2008, sous Yasuo Fukuda, alors Premier ministre japonais, et sous le Président chinois Hu Jintao, les deux gouvernements sont parvenus à une Déclaration commune sur la promotion générale de "relations mutuellement bénéfiques fondées sur des intérêts stratégiques communs".

Lorsqu’Abe est devenu Premier ministre pour la seconde fois en 2012, la question de savoir s’il effectuerait une visite au sanctuaire de Yasukuni n’avait pas encore de réponse claire. Quand la Chine a commencé à recourir à l’intimidation et à défier le statu quo dans les îles Senkaku, Abe a fait référence à la nécessité du respect par les deux partis des "relations mutuellement bénéfiques fondées sur des intérêts stratégiques communs", ce qui impliquait une retenue mutuelle. La Chine a néanmoins poursuivi ses actions maritimes d’affirmation autour des îles Senkaku. En conséquence, il n’était plus nécessaire pour Abe de respecter sa part de l’accord ; il a donc décidé d’effectuer une visite du sanctuaire du Yasukuni un an après sa prise de fonction. Cela a constitué un rappel pour la Chine : celui de la nécessité, pour les deux partis, du respect de cette retenue mutuelle. Après deux visites à Pékin de l’ancien Premier ministre Fukuda en 2014, les Chinois ont souhaité chercher une voie pour améliorer ces relations bilatérales. Ils faisaient confiance à Fukuda mais craignaient d’Abe qu’il ne s’engage dans une révision de la position japonaise sur les enjeux historiques de la relation avec la Chine. Le Président Xi Jinping a ensuite rencontré Abe à Pékin en novembre 2014 ; ils se sont alors accordés sur quatre points jugés essentiels pour améliorer les relations bilatérales. C’est à partir de ce moment que le gouvernement chinois a commencé à faire confiance à Abe.

La question du maintien de la stabilité des relations sino-japonaises dans les prochaines années dépend de la nature de la perception du Japon par la Chine, selon qu’elle le conçoit soit comme une puissance en déclin ou comme suffisamment puissant pour continuer à façonner l’ordre régional. Et à cet égard, la Chine est restée plutôt ambivalente.

En 2016 et en 2017, le secrétaire général du Parti libéral-démocrate (PLD) Nikai Toshihiro et certains conseillers du Premier ministre ont entrepris de viser une relation meilleure avec la Chine. Ils ne sont cependant pas beaucoup attardés sur les questions militaires, pensant certainement que tant que le Japon développait les relations commerciales avec la Chine, le volet politique de la relation s’améliorerait. Cela n’est pas vrai

La question du maintien de la stabilité des relations sino-japonaises dans les prochaines années dépend de la nature de la perception du Japon par la Chine, selon qu’elle le conçoit soit comme une puissance en déclin ou comme suffisamment puissant pour continuer à façonner l’ordre régional.

Cela a créé des désaccords internes, au sein du bureau du Premier ministre, entre ceux qui étaient favorables à une ligne bien plus dure à l’égard de la Chine et les partisans d’une approche plus accommodante et plus amicale. De cette bataille, c’est la voie de l’apaisement qui est sortie gagnante, puisqu’Abe s’est de toute évidence rangé avec du côté du second groupe. C’est pourquoi en juin 2017, le Premier ministre a déclaré que le Japon était disposé à soutenir les nouvelles routes de la soie (Belt and Road Initiative, BRI). Au sein du gouvernement, cette posture en a plongé certains dans un relatif embarras. Néanmoins, petit à petit, la Chine s’est montrée plus amicale à l’égard du Japon. Je n’ai, depuis, pas entendu de discours résolument critique parmi les dirigeants chinois sur les enjeux historiques de la relation sino-japonaise. Le gouvernement chinois semble les avoir mis de côté et avoir privilégié le volet commercial et économique de la relation.

Naturellement, lorsqu’Abe a déclaré son soutien aux nouvelles routes de la soie, il y a mis plusieurs conditions. Les médias chinois n’en ont cependant pas fait état dans leur couverture de la nouvelle. De ce fait, la population et les experts chinois méconnaissent généralement l’existence de quelconques conditions posées par le Japon. Ce qui comptait pour Xi Jinping résidait avant tout dans le fait de pouvoir annoncer que même le Japon soutenait désormais les nouvelles routes de la soie. Compte tenu de la pression exercée par les États-Unis sur leurs alliés afin qu’ils n’en viennent pas à soutenir cette initiative, séparer le Japon des États-Unis constituait une victoire.

La première impasse rencontrée par le Premier ministre Abe semble être sa politique à l’égard de la Russie. Le Premier ministre pensait pouvoir remettre la main sur deux, peut-être quatre des îles Kouriles occupées par la Russie en établissant une relation personnelle amicale avec le Président Poutine et en étendant la coopération économique entre les deux pays. Ce qui aurait dû aboutir à une relation stratégique a échoué. Deuxième impasse diplomatique, la politique du Premier ministre à l’égard de la Chine, qu’il a lourdement fait reposer sur des relations commerciales amicales en écartant ce que lui conseillaient les experts en politique étrangère et de sécurité. Certains spécialistes des questions stratégiques se sont grandement inquiétés de cette approche.

Mais dans le même temps, le Premier ministre n’a pas perdu de vue son approche stratégique. Il a toujours été conscient de l’importance cruciale de l’alliance entre le Japon et les États-Unis, et a travaillé d’arrache-pied au maintien d’une bonne relation avec Donald Trump. Il comprenait aussi très bien l’importance stratégique de la consolidation des liens unissant les démocraties libérales, et c’est pourquoi il s’est tant investi dans la diplomatie du G7.

Le Premier ministre Abe a-t-il tracé, pour le Japon, une trajectoire stratégique pour la prochaine décennie ? Quels aspects de la politique étrangère japonaise seront selon vous les plus sujets à controverses dans la politique interne ?

Sur presque toutes les questions stratégiques, [Abe] était ainsi à l’écoute des autres ministres et des conseillers.

L’administration Abe a fondé le Conseil de sécurité nationale en décembre 2013, commençant ainsi à coordonner les réunions ministérielles à travers cet organe. En 2014, le Premier ministre a assisté à plus d’une quarantaine de réunions de cette nature, soit pratiquement une par semaine. Sur presque toutes les questions stratégiques, il était ainsi à l’écoute des autres ministres et des conseillers. Ces dernières années cependant, Shinzo Abe s’appuyait davantage sur des conseillers issus du METI puisque les enjeux clés résidaient dans la technologie, le commerce et la 5G. Des hauts fonctionnaires du METI ont d’ailleurs rejoint le Conseil de sécurité nationale, au sein duquel a été créée par la suite une branche dédiée à la sécurité économique.

Il me semble que le nouveau Premier ministre sera en mesure de disposer du Conseil de sécurité nationale et du Secrétariat national de Sécurité de manière très efficace. Suga Yoshihide n’est pas connu pour ses compétences en matière de politique étrangère et de sécurité et il devra compter sur l’appui du Conseil de sécurité nationale plus largement que cela n’était le cas pour Abe vers la fin de son mandat. La politique étrangère de Suga sera donc probablement influencée par le Secrétariat et en ce sens, la politique étrangère du Japon continuera sur sa lancée. On attend donc de Suga qu’il poursuive la mise en œuvre des mêmes politiques, avec possiblement moins d’assurance. Il n’est pas un penseur stratégique comme pouvait l’être Abe. Suga est extrêmement pragmatique et flexible dans son approche et doué pour diriger les bureaucrates, qu’il a pour habitude d’écouter. S’il est judicieux dans le choix de ses conseillers, on peut s’attendre à ce que sa politique étrangère soit plus efficace dans la recherche d’équilibres que ne l’était celle d’Abe.
 

Suga bénéficie d’un soutien fort de la part du Parti libéral-démocrate mais il n’a jamais remporté une élection nationale. Il lui faut en gagner une et augmenter le nombre de sièges du Parti à la Chambre basse de la Diète. Les soutiens de Suga sont larges et proviennent de nombreuses factions du parti. Son défi sera d’être capable de coordonner la pluralité de leurs intérêts ; il lui faudra se mettre à l’écoute des sollicitations individuelles et des demandes émanant de chacune. S’il est en mesure de remporter les élections législatives, il pourra acquérir un pouvoir bien supérieur pour contrôler ces factions. D’ici-là, on peut s’attendre à ce que sa politique étrangère s’efforce de garder la même trajectoire sans aucun changement drastique. En gagnant les législatives, il disposera d’une assurance bien plus forte pour mettre en œuvre sa propre politique étrangère.

 

Copyright : WANG ZHAO / POOL / AFP

 

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