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Iran – quelles perspectives après l’annonce américaine de rétablissement des sanctions onusiennes ?

ARTICLES - 22 Septembre 2020
Les points clés
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Les États-Unis, aussitôt démentis par le reste de la communauté internationale dont les Européens, considèrent que les sanctions des Nations Unies à l’égard de l’Iran sont rétablies (dans le cadre de la procédure du snapback). Ce serait donc la fin selon eux de l’accord nucléaire avec l’IRAN dit JCPOA. Une "réalité parallèle" défendue par Washington s’oppose à la réalité juridique affirmée par la communauté internationale.

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Il est probable – mais non certain – que l’Iran ne réagira pas de manière violente aux annonces de Washington (la proclamation du snapback étant accompagnée bien entendu de l’annonce de nouvelles sanctions). Les Iraniens semblent tabler en effet depuis quelques mois sur l’installation à Washington en janvier 2021 d’une nouvelle administration américaine, à la suite de l’élection présidentielle du 3 novembre.

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Un autre enjeu pour ce dossier réside dans l’embargo des Nations Unies sur les transferts d’armes à l’Iran qui arrive à son terme le 18 octobre. Les États-Unis considéreront sans doute que le rétablissement des sanctions entraîne le rétablissement de l’interdiction de vendre des armes à la République islamique. Il peut en résulter soit une incitation pour l’Iran à sortir du JCPOA soit une escalade de la tension entre les États-Unis, la Chine et la Russie.

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D’autres incertitudes continueront de peser sur la question iranienne dans les prochains mois et notamment pendant une éventuelle période de transition à Washington entre novembre et janvier de l’année prochaine : risque d’escalade soudaine entre forces américaines et pro-iraniennes en Irak ou ailleurs, risque de riposte iranienne au rapprochement entre États du Golfe et Israël (normalisation entre les EAU et le Bahreïn et Israël).

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S’agissant de la relation transatlantique, on peut constater que jamais les Américains et les Européens n’ont été aussi divisés mais que ni les uns ni les autres n’ont intérêt à aggraver leur contentieux sur le sujet. Les Américains peuvent prétendre qu’ils ont réussi leur entreprise de destruction du JCPOA tandis que les Européens sont en passe d’atteindre leur objectif, qui était la survie de l’accord au moins sous forme de structure juridique jusqu’à la fin de l’administration Trump.

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Dans l’hypothèse d’une réélection de Trump, il y a peu de chances que les Européens puissent garder une influence sur le dossier. En cas d’élection de Biden, ils peuvent aussi se trouver marginalisés mais la complexité de la tâche qui attendrait une administration démocrate pourrait inciter Washington à s’appuyer sur les contacts et l’expertise maintenus par vents et marées par les E3.

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Dans un cas comme dans l’autre, une réflexion dans un cadre transatlantique serait très importante, notamment sur deux questions politiques de fond : comment adapter notre stratégie de négociation à un pouvoir iranien de plus en plus aux mains de l’aile dure du régime ? Comment utiliser la nouvelle configuration résultant du rapprochement Golfe-Israël pour enclencher une dynamique de dialogue régional sur la sécurité ?

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Sur ce dossier comme sur d’autres, il faut envisager, outre une réélection de Trump et une élection de Biden, un troisième scénario, celui de résultats contestés. S’agissant du Proche-Orient et de l’Iran, ce serait les scénario de risque maximal.

Les États-Unis ont annoncé le 20 septembre que les sanctions des Nations Unies à l’égard de l’Iran, qui avaient été levées par le Conseil de sécurité lors de la conclusion du JCPOA (accord nucléaire avec l’Iran) en 2015, sont désormais rétablies.

Ils estiment en effet - seuls contre le reste du monde - que le processus dit de snapback, c'est-à-dire de rétablissement automatique des sanctions onusiennes contre l’Iran, déclenché par le Secrétaire d’État Pompeo, dans une lettre au Conseil de sécurité du 20 août, est parvenu à son terme.

Quelle est la portée de cette annonce ?

Elle marque d’abord l’isolement des États-Unis : les Américains utilisent une clause de l’accord avec l’Iran, prévoyant que les sanctions onusiennes sont rétablies au bout de trente jours après qu’une demande formelle en ce sens ait été faite par un des États-parties. Or l’ensemble des États-Membres du Conseil de sécurité a considéré que la demande américaine du 20 août n’était pas valide puisque les États-Unis avaient quitté le JCPOA, sur décision de M. Trump et qu’ils ne pouvaient donc plus exciper de la qualité d’État-partie. Les trois grands pays européens – les E3 (Allemagne-France-Royaume-Uni) ont aussitôt fait savoir que l’annonce américaine était "dépourvue d’effets juridiques").

Une sorte de "réalité virtuelle" (américaine) s’opposera donc à la "réalité juridique" telle que reconnue par l’ensemble de la communauté internationale.

Elle crée de ce fait une situation juridique internationale très bizarre : les États-Unis seront les seuls à considérer que les sanctions onusiennes sont de nouveau en place alors que le reste de la communauté internationale sera d’un avis différent. Une sorte de "réalité virtuelle" (américaine) s’opposera donc à la "réalité juridique" telle que reconnue par l’ensemble de la communauté internationale.

Elle a une valeur surtout symbolique car dans la "réalité réelle", les sanctions américaines suffisent à elles seules à dissuader la plupart des pays et des entités du monde de commercer avec la République islamique. Les nouvelles rafales de sanctions à titre national qui accompagnent l’annonce américaine ne modifient pas significativement la situation. En fait, la portée réelle de l’annonce américaine dépend beaucoup de la réaction iranienne.

Quelle peut être la riposte iranienne ?

Jusqu’à une période récente, on pouvait craindre que Téhéran ne réagisse avec force et notamment déclare à son tour sortir de l’accord nucléaire. Peut-être d’ailleurs était-ce là l’intention initiale de Washington : pousser l’Iran à la faute et finalement "tuer" pour de bon le JCPOA. Dans cette hypothèse, en cas de victoire à la présidentielle de Joe Biden, celui-ci n’aurait pas pu rejoindre l’accord comme il l’annonce dans son programme présidentiel.

Cependant, les Iraniens semblent avoir adopté depuis janvier-février une attitude prudente, misant visiblement sur la possibilité d’un changement d’administration à Washington et considérant sans doute aussi qu’ils ont intérêt à laisser les Américains s’enfoncer dans le mauvais rôle. Cet été, ils ont par exemple, en réponse aux pressions des Européens, fait des concessions à l’AIEA, en revenant sur le refus qui avait été le leur de laisser les inspecteurs de l’agence accéder à certains de leurs sites.

De manière générale d’ailleurs, depuis l’élimination du général Soleimani le 3 janvier, l’Iran observe une sorte de pause dans la stratégie de montée de la tension qu’il avait pratiquée lors des mois précédents sur le plan régional (attaques de navires dans le Golfe, d’un drone américain, des installations de l’ARAMCO, d’unités américaines en Irak).

L’administration Trump va-t-elle en rester là ?

Il apparaît probable que les États-Unis ne vont pas chercher à imposer leur "réalité fictive" aux Européens ou autres signataires de l’accord (Chine, Russie). Il y aura une sorte d’ "accord pour ne pas être d’accord". Pour quelles raisons ? La décision américaine apparaît surtout destinée à des fins internes, le Président Trump considère avoir remporté une victoire diplomatique éclatante avec la normalisation des rapports des EAU et de Bahreïn avec Israël, et finalement d’autres sujets accaparent l’attention des Américains.

Depuis l’élimination du général Soleimani le 3 janvier, l’Iran observe une sorte de pause dans la stratégie de montée de la tension qu’il avait pratiquée lors des mois précédents sur le plan régional.

Beaucoup d’observateurs estiment d’ailleurs que la décision américaine sur le snapback relève beaucoup d’un calcul personnel de M. Pompeo : celui-ci envisage de se présenter à la Maison-Blanche dans quelques années et veut pouvoir valoriser son action anti-JCPOA auprès de la base républicaine.

Cependant, l’échéance du 20 septembre n’est qu’une étape pour l’administration Trump : elle prépare l’autre échéance qui est celle du 18 octobre, fin de l’embargo des Nations Unies sur les ventes d’armes à l’Iran. C’est d’ailleurs l’échec de la tentative américaine d’obtenir aux Nations Unies en août la prorogation de cet embargo qui a justifié la décision de M. Pompeo sur le snapback. Les États-Unis avaient alors subi une grave défaite diplomatique puisqu’ils n’avaient recueilli qu’une seule voix (outre la leur) dans leur demande de prorogation de l’embargo.

Si l’on considère que les sanctions onusiennes sont rétablies (la "réalité virtuelle américaine"), il s’en suit que l’embargo sur les armes est également rétabli : là encore, ce raisonnement ne sera pas suivi par les Russes et les Chinois, mais les Américains estimeront disposer d’une base juridique pour établir des sanctions nationales contre les entreprises ou les États qui concluront des contrats d’armement avec l’Iran. Il peut en résulter une situation dangereuse : ou bien les Chinois et les Russes renoncent pour l’instant à des transferts significatifs à l’Iran pour ne pas "jeter de l’huile sur le feu" et les Iraniens peuvent considérer qu’ils n’ont plus aucune raison de rester dans l’accord ; ou bien les Chinois et les Russes répondent favorablement à certaines demandes iraniennes et la tension avec les États-Unis va encore s’aggraver.

Que va t’il se passer désormais ?

 1/ Les scénarios d’ici le 3 novembre

On peut dire que pour l’instant la crise irano-américaine apparaît sous contrôle. Les deux adversaires devraient rester sur leur garde mais éviter un affrontement direct à la veille des élections. Ni Trump ni Téhéran n’y auraient un véritable intérêt (le premier n’en a pas besoin dans sa campagne, les seconds jouent l’après-Trump).

    Les deux adversaires devraient rester sur leur garde mais éviter un affrontement direct à la veille des élections. Ni Trump ni Téhéran n’y auraient un véritable intérêt.

    Cependant, les choses peuvent changer très vite : une erreur de calcul ne peut jamais être exclue. Si l’Iran semble jouer la carte de la prudence en vue de l’élection américaine, ses forces et surtout ses proxies en Syrie, en Irak ou au Yémen restent à l’offensive. Un incident avec les États-Unis peut encore se produire. De surcroît, on ne sait pas encore quelle sera la réponse iranienne au rapprochement des États du Golfe et d’Israël, qui représente évidemment un grave revers pour la République islamique.

      2/ Les scénarios en cas de victoire électorale de Joe Biden

      Le candidat démocrate affiche sa volonté de revenir dans le JCPOA, mais à condition que de leur côté les Iraniens se mettent en conformité avec leurs obligations – qu’ils ont commencé à violer dès lors que les Américains avaient remis en place leurs sanctions nationales. La chorégraphie "retour de Washington dans l’accord, retour de l’Iran à ses obligation, levée des sanctions américaines" risque d’être techniquement et politiquement très compliquée.

      Et cela d’autant plus que les Démocrates paraissent déterminés à compléter l’accord nucléaire par une négociation sur les questions régionales et les missiles ainsi que par une négociation sur la prolongation des dispositions du JCPOA au-delà des leurs limites actuelles. Ils rejoignent sur ce point ce qu’avaient été les propositions du Président Macron pour sortir de l’impasse. Il reste que les Iraniens sont pour l’instant totalement opposés à une telle approche (les autres acteurs régionaux y étant pour leur part réticents, sans compter Israël).

      Enfin, une autre inconnue réside dans l’évolution du pouvoir à Téhéran : la stratégie américaine de "pressions maximum" a renforcé la main des "faucons" à Téhéran, et l’administration Rohani devrait être emportée par l’élection présidentielle iranienne du mois de mai. Le scénario d’un "rush vers l’arme nucléaire" ne peut être exclu compte tenu des progrès que l’Iran a effectué vers la bombe au cours des derniers mois (notamment en matière de recherche et développement, sans que cela soit réversible).

      3/ Les scénarios alternatifs

      Il faut bien voir que les risques se trouveront maximisés dans l’hypothèse d’un flottement – voire d’un chaos – prolongé à Washington à la suite de l’élection du 3 novembre (contestation des résultats). Outre les tentations qui pourraient exister à Téhéran de se lancer dans des provocations contre les forces américaines stationnées dans la région (en Irak notamment) et /ou dans une accélération du programme nucléaire, Russes et Chinois pourraient en profiter pour transférer des armes à l’Iran dans des conditions moins retenues que s’il y avait une main ferme aux commandes à Washington.

      4/ Quel rôle pour les Européens ?

      Une fois n’est pas coutume, les Européens sortent plutôt renforcés des épisodes récents de la crise. Ils ont atteint – ou paraissaient sur le point d’atteindre – ce qui était leur objectif : assurer la survie du JCPOA, en tant que structure juridique, jusqu’à la fin de l’administration Trump, afin de laisser en place un point d’appui pour un retour américain dans l’accord en cas de relève en 2021 par une administration Démocrate. D’autre part, leur résistance aux Américains dans l’affaire de l’embargo sur les armes puis dans celle du snapback a amélioré leur crédibilité vis-à-vis de Téhéran.

      Dans l’hypothèse d’une réélection de Trump, il est douteux que les Européens puissent avoir leur mot à dire dans la suite des événements. En cas de victoire de Biden, la situation sera plus ambivalente : d’un côté, les équipes qui avaient négocié le JCPOA sous Obama reviendront aux affaires. Elles considèreront sans doute qu’elles peuvent gérer le dossier sans conseils extérieurs ; d’un autre côté, la complexité de la situation (brièvement évoquée ci-dessus) laisse un espace pour les grandes diplomaties européennes qui ont gardé des contacts avec tous les acteurs de la région (Iran, mais aussi États du Golfe, Israël) et tous les signataires de l’accord (y compris Russie et Chine). Ce sont ces contacts, de même que l’expertise européenne, qui pourraient être valorisés auprès d’une administration Démocrate.

      En particulier, une bonne concertation euro-américaine est nécessaire pour appréhender deux des sujets les plus difficiles – qui ne sont pas des sujets techniques mais relèvent d’une appréciation politique :

      1. Est-ce que la mainmise des "durs" sur le pouvoir en Iran fait reculer toute perspective de négociation ? Ou y a-t-il un moyen de traiter avec eux, et dans quels termes ?
      2. Est-ce que le rapprochement États du Golfe-Israël conduit nécessairement à un durcissement de la confrontation régionale ? Ou, paradoxalement, des États du Golfe "rassurés" par l’alliance avec Israël, ne seraient-ils pas plus enclins à envisager un accommodement avec l’Iran ?

       

       

      Copyright : ATTA KENARE / AFP

       

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