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Après Munich - la "doctrine Macron" en matière stratégique

ARTICLES - 20 Février 2020

L’intervention d’Emmanuel Macron à la Conférence sur la sécurité de Munich (le 15 février) est venue clore, au moins provisoirement, une séquence "stratégique" remarquable : commencée avec le "tournant russe" de cet été, celle-ci s’était poursuivie par l’interview à The Economist prononçant la "mort cérébrale de l’OTAN", puis le sommet de l’Alliance Atlantique à Londres et enfin le discours sur la dissuasion nucléaire à l’École militaire le 7 février. Il convient aussi d’insérer dans cette séquence le sommet de Pau du 14 janvier, sur l’engagement de la France au Sahel, et le déplacement en Pologne début février.

Une doctrine Macron sur les affaires stratégiques ?

Au cours de ces différentes prises de position, on a vu se préciser et se renforcer une sorte de "doctrine Macron" en matière stratégique. Il n’est pas anormal que celle-ci s’affirme à peu près à la mi-mandat du Président, puisqu’elle traite de sujets qui ne s’apprennent en réalité que par la pratique : la paix et la guerre, les rapports de force dans le monde, les capacités et le jeu de la France. La "doctrine" que développe Emmanuel Macron marque-t-elle une évolution par rapport aux positions de politique étrangère du début du quinquennat ? Oui et non. Il y a sans doute des déplacements d’accents, laissant penser que la démarche du président de la République progresse par essais et erreurs et en fonction des circonstances. Ses premiers élans étaient pour une plus grande intégration européenne autour d’un renforcement de la zone euro (le discours de la Sorbonne) et en direction d’un activisme à titre surtout national dans la gestion des crises (Libye, Syrie, puis jusque récemment, Iran). Ces thèmes n’ont pas disparu mais sont moins proéminents. Le discours présidentiel a connu aussi une phase "progressistes contre nationalistes", assez courte à vrai dire. Si le souci de la défense des valeurs libérales est toujours présent chez Emmanuel Macron, très nettement réaffirmé à la conférence de Munich, la réception d’Orban à l’Elysée et l’offensive de charme vis-à-vis de la Pologne ont mis un terme à la tentation de traiter par l’anathème la montée de l’illibéralisme au cœur de l’Europe.

Quels pourraient être les éléments distincts d’une doctrine stratégique d’Emmanuel Macron ? Retenons un trait particulièrement marquant de l’approche du Président, que l’on pourrait appeler "l’extension du domaine de la stratégie". Dans le discours à l’École de Guerre, au milieu de développements sur les éléments de rupture de l’ordre international ou la dissuasion nucléaire, on trouve cette formule révélatrice : "pour construire l’Europe de demain, nos normes ne peuvent être sous contrôle américain, nos ports et aéroports sous capitaux chinois et nos réseaux numériques sous pression russe".

    "Pour construire l’Europe de demain, nos normes ne peuvent être sous contrôle américain, nos ports et aéroports sous capitaux chinois et nos réseaux numériques sous pression russe."
    Emmanuel Macron

    Dans d’autres passages du discours, Emmanuel Macron expose que nos intérêts vitaux désormais se définissent en termes de souveraineté sur les "infrastructures 5G, le cloud, décisif pour le stockage des données, les systèmes d’exploitation, les réseaux de câbles sous-marins, systèmes névralgiques de notre économie mondialisée". Or cette souveraineté – c’est un second trait distinctif de la "doctrine macron" - ne peut exister qu’au niveau de l’Europe : si la réflexion du Président a pu évoluer en fonction de l’expérience, elle reste fondamentalement une pensée de l’avènement d’une Europe souveraine.

      Ce double message – la souveraineté ne se définit plus aujourd’hui en termes exclusivement militaires et elle ne peut être restaurée qu’au niveau européen – faisait déjà partie de l’argumentation de l’interview à The Economist. Le Président l’a développé de nouveau à Munich, dans le grand hall du Bayerischer Hof, non sans crânerie compte tenu de son auditoire : un parterre de caciques de la relation transatlantique. Adepte d’un langage de vérité, il a de nouveau plaidé pour que l’Union européenne se ressaisisse en matière de normes, de technologies, d’environnement, de politique de voisinage etc. autant que dans le domaine militaire proprement dit. Comme dans les colonnes de The Economist, il a mis en cause les politiques de consolidation budgétaire en Europe qui ont pour conséquence le financement des investissements américains par l’épargne européenne.

      Pour illustrer les conséquences diplomatiques de la dépendance européenne à l’égard des États-Unis, il a indiqué : "si nous n’avons pas bâti une vraie souveraineté financière, économique et militaire, nous ne pouvons pas avoir une diplomatie propre. On l’a vécu sur le JCPOA".

      Emmanuel Macron, peut-être pour étayer son wake-up call à l’Europe mais plus sûrement parce que son constat relève de l’expérience acquise, n’a pas hésité une nouvelle fois à insister sur les menaces qui pèsent sur notre vieux continent. Alors que le secrétaire d’État américain, M. Pompeo, proclamait que "l’Occident est en train de gagner" (contre la Chine, la Russie, et l’Iran), le président Macron a développé le thème de "l’affaiblissement de l’Occident", du fait de l’émergence de la Chine et des "puissances régionales qui ne partagent pas nos valeurs mais sont dans notre voisinage" et du fait aussi d’une "forme de repli relatif de l’Amérique". Dans ce temple de la communauté transatlantique, le Président a insisté, avec plus de franchise encore que dans d’autres interventions, sur les divergences qui peuvent exister entre intérêts américains et européens ou simplement sur des hiérarchies de priorités différentes : "la politique méditerranéenne, la politique vis-à-vis de la Russie doivent être des politiques européennes".

      Dans cette approche, les questions de défense sont traitées de manière au fond relativement classique pour un chef d’État français mais elles acquièrent une résonance nouvelle. La recherche d’un "pilier européen de défense", au sein de l’OTAN ou en complément de l’OTAN, appartient au répertoire français au moins depuis Jacques Chirac. Il est vrai que désormais, le Président peut mettre en avant quelques avancées, en fait plutôt fragiles, comme un fonds européen de défense ou l’initiative d’intervention, puis plus récemment les projets franco-allemands (à l’accouchement difficile) de char et d’avion du futur. La vraie force du raisonnement d’Emmanuel Macron se situe probablement ailleurs : dans l’évidence de l’éloignement américain, que même les "caciques de l’atlantisme" ne peuvent nier, et aussi dans une capacité peut-être sans précédent à "mettre les doigts sur les plaies". À Munich, Emmanuel Macron n’a pas caché les multiples divisions qui existent entre Européens et il a appelé ceux-ci à sortir de la crainte de l’avenir qui les paralyse actuellement. Il a fait état avec franchise d’un "double impensé" de la défense européenne : "le refus de la puissance" de la part de l’Allemagne de l’après Seconde Guerre mondiale, et la fixation des Centre-Européens sur la protection américaine. S’il faut une défense européenne, a-t-il assené, c’est parce que les Européens ont besoin d’une certaine "latitude d’action", et pour répondre à la demande américaine pressante d’un effort de défense plus fort des Européens.

        Notons un autre élément de la doctrine Macron, caractéristique de son aptitude à prendre des risques : dans le discours à l’École de Guerre comme il l’avait fait à Londres et comme il l’a redit à Munich, le chef de l’État estime que les Européens en tant que tels doivent exister dans le débat qui va s’ouvrir sur les forces intermédiaires en Europe, à la suite de la dénonciation par les États-Unis de l’accord FNI. Position relevant d’un certain bon sens en apparence mais soulevant en fait de redoutables problèmes parce que, entre autres, les Américains entendent bien gérer seuls ce dossier et que, sur le plan européen, le mieux qu’ils puissent imaginer est une vague consultation au sein de l’OTAN.

          On ne saurait enfin évoquer une "doctrine Macron" en matière stratégique sans mentionner son argumentaire en faveur d’une relance du dialogue avec la Russie.

          Politique russe et autres stress tests

          On ne saurait enfin évoquer une "doctrine Macron" en matière stratégique sans mentionner son argumentaire en faveur d’une relance du dialogue avec la Russie.

          Quelle est la part, dans la "politique russe" que préconise le Président, de l’intuition personnelle et celle du raisonnement stratégique ? Deux excellentes enquêtes journalistiques, dues à Piotr Smolar dans Le Monde et à Rym Momtaz dans Politico font plutôt pencher la balance du côté de l’intuition personnelle. L’un des dangers auxquels le président s’expose de ce fait, est de "sur-rationnaliser" son initiative pour tenter de surmonter le scepticisme de ses interlocuteurs tant européens qu’américains. À Munich, le Président a entre autre exposé que l’on ne pouvait à la fois craindre la Russie, être faible avec elle et refuser de lui parler. Il préconise de développer un dialogue stratégique dont il avait expliqué dans son discours à l’École de Guerre qu’il devait avoir pour fonction "d’améliorer les conditions de sécurité" en Europe. Dans son esprit, il s’agit de dialoguer dans une position de force : il soutient dans le même souffle que les sanctions sont inefficaces, mais qu’il faut les maintenir aussi longtemps que nécessaire. Il fait le constat que la Russie va "continuer à déstabiliser les démocraties" par la cyberguerre, et suggère aussitôt des contre-mesures (à l’efficacité discutable d’ailleurs).

          La relance du dialogue avec Moscou a pris en tout cas dans la vision stratégique du Président français une place importante. On l’a vu lors de son déplacement en Pologne où il a consacré beaucoup d’énergie et de temps à défendre son approche. Le risque, dans ces conditions, s’il ne parvient pas à faire la démonstration du bien-fondé de son "initiative russe", est que celle-ci n’affaiblisse la crédibilité de ses appels à une souveraineté de l’Europe et une défense européenne.

          Trois autres "tests" du même type sont apparues en pleine lumière à Munich :

          • La dissuasion nucléaire et l’Europe : cela peut surprendre les non-initiés mais la manière dont Emmanuel Macron aborderait le rôle européen de notre dissuasion nucléaire était considéré par beaucoup d’observateurs comme le principal enjeu du discours – rituel pour tout président de la République – qu’il a prononcé à l’École de Guerre le 7 février. Sujet toujours périlleux pour un dirigeant français : évoquer ne serait-ce que de manière subliminale un "parapluie" français étendu aux autres Européens, ce serait s’exposer à la critique d’irréalisme et d’outrecuidance ; présenter la dissuasion française comme exclusivement destinée à protéger les intérêts vitaux français, c’est afficher les limites de notre solidarité à l’égard de l’Europe.

            Pour échapper à ce dilemme, Emmanuel Macron, a signalé comme ses prédécesseurs la "dimension européenne" de notre dissuasion. Bien conseillé, il a innové cependant en proposant à ceux de nos partenaires qui y sont prêts "un dialogue stratégique sur le rôle de la dissuasion nucléaire française dans notre sécurité collective. Les partenaires européens qui souhaitent s’engager dans cette voie pourront être associés aux exercices des forces nucléaires françaises de dissuasion. Ce dialogue stratégique et ces échanges participeront naturellement au développement d’une véritable culture stratégique entre Européens". L’offre est suffisamment limitée pour ne pas effrayer mais son acceptation de la part de certains partenaires adresserait un signal important dans le sens d’une affirmation d’une identité européenne sur ces sujets. Nous allons revenir dans un instant sur les réactions allemandes à Munich. Le secrétaire général de l’OTAN, M. Stoltenberg, ne s’est pas trompé sur la portée de la proposition française ; dans une interview au Figaro juste après Munich, et pour dissuader nos partenaires d’examiner l’offre du chef de l’État français, il soutient contre l’évidence qu’"une capacité européenne de dissuasion nucléaire" existe déjà au sein de l’OTAN (note : les systèmes d’armes nucléaires affectés à l’OTAN sont américains et sous contrôle américain) ;
             
          • Le couple franco-allemand : dans son discours d’ouverture de la conférence de Munich, d’ailleurs remarquable, le président Steinmeier a déclaré que Berlin devrait accepter l’offre de dialogue stratégique du président Macron. Les ministres des Affaires étrangères et de la Défense allemands (avec plus de circonspection s’agissant de cette dernière) ont également donné des signaux positifs. Faut-il s’attendre à un "oui" allemand ? Rappelons à ce sujet les lenteurs du processus de décision en République fédérale. Observons aussi que depuis plusieurs années, la conférence de Munich est le théâtre de déclarations sans ambiguïté de personnalités gouvernementales allemandes, y compris de la Chancelière, sur un rôle accru nécessaire de l’Allemagne en matière de défense, sans que cela soit suivi de beaucoup d’effets.

            Plus généralement, l’avenir de l’ambition européenne d’Emmanuel Macron dépend en grande partie de la réanimation d’un tandem franco-allemand pour l’instant plus ou moins dans le coma. À une question du président de la Conférence de Munich, l’Ambassadeur Ischinger, Emmanuel Macron a répondu en indiquant qu’il était non pas "frustré" (de l’absence de réponse allemande à ses propositions) mais "impatient".

          Il est possible qu’une nouvelle phase s’ouvre [...] dans laquelle le Président français s’efforcera de se défaire de l’image de "donneur de leçons" (justifiée ou non) voire de "super star" de la stratégie européenne, pour apparaître comme un leader fédérateur, un bâtisseur de coalitions.

          Il a donc ménagé Mme Merkel. Il n’en a pas moins profité de son passage dans la capitale bavaroise pour dîner avec les deux dirigeants des Verts et s’entretenir avec un échantillon de la classe politique allemande – façon donc de prendre date pour un "après-Merkel", dont nul ne connaît ni le jour ni l’heure. Il est significatif que ce soit sous cet angle de l’état du couple franco-allemand que le Financial Times par exemple ait couvert la conférence de Munich. Ou que beaucoup de participants américains soient repartis avec l’idée que, si "Macron laisse parler le de Gaulle qui sommeille en lui" (Richard Fontaine dans son article pour War on the rocks), il n’y a rien en réalité de bien nouveau à attendre d’une Europe dont seul l’OTAN peut assurer la défense. Pour la plupart d’entre eux d’ailleurs, le sujet de la conférence n’était pas la sécurité européenne mais la Chine et plus précisément la 5G.

          • Quels passages à l’acte ?la conférence de Munich 2020 restera comme celle où Emmanuel Macron, dans un brillant exercice de questions-réponses, aura exposé ses idées avec la plus grande franchise – tout en corrigeant certaines formules jugées trop abruptes qu’il avait utilisées dans The Economist. Il a ainsi lâché du lest sur l’élargissement à l’Albanie et la Macédoine du Nord. Il a ouvert la porte à une association du Royaume-Uni à la politique stratégique de l’UE. Il est possible qu’une nouvelle phase s’ouvre désormais pour lui, dont la visite en Pologne était un premier jalon, dans laquelle le Président français s’efforcera de se défaire de l’image de "donneur de leçons" (justifiée ou non) voire de "super star" de la stratégie européenne, pour apparaître comme un leader fédérateur, un bâtisseur de coalitions.

            Ses idées auront d’autant plus de chances de rallier un consensus, ou en tout cas un assentiment majoritaire en Europe qu’elles connaîtraient un début de vrai "passage à l’acte". Peut-être quelque chose comme cela s’esquisse-t-il sur la 5G, du moins dans le refus de donner trop de prise en Europe à la société chinoise Huawei (il reste à voir quelle est l’alternative). S’agissant de la Russie, toutes les attentes sont maintenant suspendues au prochain sommet sur l’Ukraine en "format Normandie" (Allemagne, France, Royaume-Uni, Russie, Ukraine). Sur le Fonds de Défense européen, le débat budgétaire va commencer dans les prochains jours et les Américains ainsi que d’autres membres de l’OTAN non-UE ont déjà fait savoir que ses crédits ne sauraient bénéficier exclusivement à des sociétés européennes. Surtout, il est évidemment frappant que, "dans le monde réel", c’est-à-dire au Sahel, en Syrie et en Libye en particulier, le profil de l’Europe reste peu discernable. Pendant que les experts et les responsables du monde transatlantique se réunissaient au Bayerische Hof, des centaines de milliers de Syriens fuyaient les bombes russes et les soudards du régime d’Assad dans la province d’Idlib ; contrairement à ce que l’on dit trop souvent, les médias et l’ONU alertaient inlassablement l’opinion et les gouvernements ; il n’en a pour autant pratiquement pas été question à la conférence sur la sécurité de Munich, bien que les intérêts européens soient manifestement engagés et qu’un membre de l’OTAN, la Turquie, soit directement impliquée.

          Une dernière remarque pour conclure : deux semaines après la conférence de Munich un premier bilan lucide doit mettre en relief que la réception des idées du président Macron – au-delà des politesses diplomatiques – reste globalement réservée, des deux côtés de l’Atlantique. Il serait important d’identifier et de hiérarchiser plus précisément les éléments de blocage. Il est très probable en outre que la réticence des uns encourage la réticence des autres : les Européens hésiteront à soutenir la “doctrine Macron” s’ils sentent que celle-ci est perçue négativement à Washington, et inversement les décideurs américains ne réviseront leur approche conservatrice que s’ils observent un ralliement des Européens aux propositions françaises.

          Si l’on croit à la nécessité d’un changement en profondeur de la relation entre l’Europe et les États-Unis, il serait donc temps qu’une coalition transatlantique d’esprits éclairés se mette en place pour faire bouger les choses. Les éléments de la "doctrine Macron" constituent une base de départ très solide pour une telle entreprise. Le vrai succès pour les idées du président de la République serait que cette doctrine devienne une doctrine européenne - et même une doctrine transatlantique.

           

          Copyright : Ludovic MARIN / AFP

           

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