Emmanuel
Macron
EM
Emmanuel
Macron
En marche !
Synhèse
Notre démarche
Cet exercice de synthèse a pour objectif de recenser les propositions des candidats dont l’impact strictement budgétaire peut être évalué de façon suffisamment précise, selon la méthode que nous retenons pour l’ensemble de nos opérations de chiffrage. Nous ne retenons ici que les mesures d’économies, de dépenses, de hausses et baisses de recettes dont l’impact budgétaire est supérieur à 500M€ et dont la nature et la mise en œuvre sont suffisamment détaillées pour en évaluer l’impact.
Les montants cumulés correspondent par conséquent à l’ensemble des mesures dont l’impact a pu être évalué, selon ces critères. Ils ne signifient pas que les autres mesures, dont l’impact budgétaire est moins significatif ou dont le niveau de précision n’est pas suffisant, ne produiront pas les effets attendus par les candidats. Une fois précisés, il conviendra alors de les ajouter à ces montants cumulés.
Cette méthode est appliquée de manière rigoureusement identique à l’ensemble des programmes.
Prévisions de croissance
Le programme d’Emmanuel Macron prévoit une croissance augmentant progressivement jusqu’à 1,8 % à la fin du quinquennat. Ce rythme de croissance, prudent en début de période, n’a pas été atteint en France pendant le dernier quinquennat et est supérieur à celui prévu par la Commission européenne à partir de 2019 – qui ne tient pas compte de l’impact de potentielles réformes structurelles. En reprenant les hypothèses de croissance potentielle de la Commission européenne, l’écart de production serait de l’ordre de 1,4 point à l’horizon 2022, ce qui correspond à un scénario optimiste pour la croissance sur une période assez longue L’écart de production correspond à l’écart entre le PIB effectif et le PIB potentiel, ce dernier correspondant à la production pour laquelle il n’y a pas de tensions sur les prix dues à des déséquilibres macroéconomiques. Il est estimé par de nombreuses institutions françaises ou internationales. Ici, c’est l’écart de production de la Commission européenne qui est repris).
Prévision de croissance du programme par rapport à celles de la Commission européenne et du FMI (en %)
Source : Institut Montaigne à partir des documents de la Commission européenne, du programme du candidat et de l’avis du Haut Conseil des finances publiques d’avril 2016 sur le programme de stabilité du même mois.
Note de lecture : la prévision de croissance du candidat est tracée en rouge et peut être comparée à la prévision de croissance de la Commission européenne.
La prévision de croissance de la Commission tracée en bleu correspond au comblement de l’écart de production à l’horizon 2021. Ce scénario est en principe un scénario moyen au regard des données dont on peut disposer aujourd’hui. Un scénario de croissance allant au-delà de ce scénario peut donc être considéré comme optimiste.
La prévision du Gouvernement d’avril 2016 est en gris pointillé. Le dernier point de cette prévision (croissance de 1,9 % pour 2019) a été jugé optimiste par le Haut Conseil des finances publiques en avril 2016. Un scénario de croissance qui dépasse ce point peut dès lors être considéré comme optimiste.
La croissance potentielle (en noir trait plein) représente la croissance moyenne que l’on peut attendre à long terme en France et correspond donc à un scénario de croissance prudent.
Dépenses et prélèvements obligatoires
Dépenses nouvelles
Parmi les mesures du programme d’Emmanuel Macron impactant à la hausse le niveau des dépenses publiques, nous avons fait le choix de retenir les éléments les plus significatifs, dont le chiffrage dépasse 500 M€ par an ou qui sont aisément chiffrables. Au total, l’accroissement des dépenses pérennes (celles qui n’ont pas vocation à s’éteindre à l’issue du quinquennat) devrait atteindre 16 Md€ par an après montée en charge.
- Pour la Sécurité sociale: ouverture de l’assurance chômage, remboursement intégral des lunettes et prothèses dentaires ou auditives, augmentation du minimum vieillesse ;
- Pour le budget de l’État: augmentation des moyens de la défense, augmentation de la prime d’activité et de l’allocation adulte handicapé, création de 5 000 postes d’enseignants et augmentation de leurs indemnités, création de 10 000 postes de policiers et de gendarmes, création d’un service militaire obligatoire d’une durée d’un mois pour 600 000 jeunes, ouvertures de places de prison (5 000) ou d’université (80 000), mise en place des emplois francs, etc.
- Pour les collectivités territoriales: élargissement des horaires des bibliothèques notamment.
(Détails en annexe)
Il faut y ajouter les dépenses “exceptionnelles” qu’Emmanuel Macron propose dans son plan d’investissement de 50 milliards d’euros au total sur le quinquennat. Ces dépenses relèvent pour l’essentiel de subventions et non d’investissements : elles seront dès lors intégrées dans la comptabilisation des dépenses publiques, au sens de nos engagements européens, et dégraderont le solde budgétaire.
Précisons que le candidat prévoit de répartir cet effort d’investissement de la façon suivante : 5 Md€ en 2018, 10 Md€ en 2019, 15 Md€ en 2020, 15 Md€ en 2021, 5 Md€ en 2022. Il prévoit également d’ajuster ce plan en fonction de la conjoncture, et notamment de l’évolution des taux d’intérêt.
Ainsi, les dépenses publiques nouvelles prévues dans le programme d’Emmanuel Macron représentent, au-delà de la trajectoire actuelle (dite tendancielle) d’augmentation de la dépense,
- de l’ordre de 16 Md€ par an à horizon 2022, de manière pérenne ;
- entre 4 et 12 Md€ par an pendant cinq ans, entre 2018 et 2022, en supposant que le plan comporte 80% de dépenses maastrichtiennes.
Comme dans l’ensemble des programmes, les propositions annoncées par le candidat impliquent un certain nombre de dépenses supplémentaires. Leur impact n’est pas pris en compte ici, soit faute de précisions suffisantes, soit parce que leur coût, pris individuellement, est inférieur à 500 M€. Au total, elles pourraient cependant peser de façon significative sur les comptes publics.
Économies
Le programme d’Emmanuel Macron prévoit un plan d’économies d’environ 60 Md€ par rapport à la dépense tendancielle à horizon 2022, qui puisse permettre de compenser les dépenses nouvelles.
Les économies attendues sur la sphère Etat, hors dépenses de personnel, sont estimées sur la base d’un gel en valeur de la progression des dépenses, soit environ 15 Md€ en 2022.
Nous estimons à 35,5 Md€ par an à terme le montant des économies suffisamment documentées à ce stade.
Perte de recettes
Il est également prévu une baisse des recettes publiques qui diminueraient de 23 Md€ par rapport aux recettes tendancielles à l’horizon 2022, notamment en raison de la baisse de la taxe d’habitation (8Md€ par an).
Nouvelles recettes
Le programme d’Emmanuel Macron prévoit une hausse de la fiscalité écologique, pour 12,5 Md€ par an en fin de mandat, via l’alignement de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence et la montée en charge de la composante carbone.
En l’état actuel du programme, nous estimons à 4,8 Md€ par an à terme le montant des recettes nouvelles que pourrait générer ces mesures.
Dépenses
Dépenses nouvelles : 16Md€
- Ouvrir l’assurance chômage aux démissionnaires (2,7Md€)
- L’éligibilité des démissionnaires, une fois tous les cinq ans, pourrait présenter le risque d’un effet d’aubaine lié à l’indemnisation des démissionnaires inscrits à Pole emploi, estimé à 1 Md€. Des effets de comportement peuvent être envisagés : inscription de démissionnaires non-inscrits supplémentaires, hausse du temps passé au chômage du fait de l’indemnisation nouvelle et, enfin, la probabilité d’une hausse des démissions. Un coût médian de 2,7 Md€ peut être retenu intégrant les effets potentiels d’aubaine et de comportement.
- Ouvrir l’assurance chômage aux travailleurs indépendants et aux auto entrepreneurs (2,1Md€)
- Sur la base du nombre d’indépendants et auto entrepreneurs actuels en activité, environ 3,0 millions, si le taux de recours est équivalent à celui des travailleurs salariés (24,5 millions en France ; selon les données de la comptabilité nationale), cette dépense coûterait de l’ordre de 2,1 Md€ par an.
- Augmenter les moyens de la Défense (3,5 Md€)
- Emmanuel Macron propose de monter progressivement les moyens à 2 % du PIB pour la défense. Sur la base d’un PIB actuel de 2 250 Md€ environ, la France dépense 40 Md€ pour son programme de défense, pensions comprises, soit déjà 1,77 % de son PIB. Avec nos estimations du PIB de 2 600 Md€ environ en 2022, cela représente une augmentation de la dépense de 3,5 Md€ annuels en 2022 par rapport à un niveau de dépense stable.
- Le service militaire obligatoire d’un mois pour 600 000 jeunes : 1,1 Md€ de dépenses de fonctionnement et 1,6 Md€ de dépenses d’investissement, au départ.
- Rembourser à 100% les lunettes et prothèses dentaires et auditives (entre 1,2 et 2,4 Md€)
- Unifier les régimes de retraites : le chiffrage dépend des conditions de l’harmonisation des régimes, qui n’ont pas été précisées par le candidat à ce jour. Par ailleurs, il semble que ce type de réforme ne peut que difficilement avoir un impact à court et moyen termes compte tenu des délais de mise en œuvre et de montée en charge du régime unifié.
- Augmenter de 50 % la prime d’activité (2 Md€) :
- Ce dispositif a remplacé en 2016 le RSA activité (complément au RSA versé dès la reprise du travail selon les conditions de revenus du foyer) et la prime pour l’emploi (crédit d’impôt individuel annuel pour bonifier les bas salaires). Il est perçu dès le premier euro gagné puis son montant décroît jusqu’à 1,2 Smic.
- Le surcoût de cette mesure est estimé à 2 Md€ par an à la charge du budget de l’État.
- Augmenter l’allocation adulte handicapé de 100 € (1 Md€) :
- La dépense d’aide aux adultes handicapés est de 10,5 Md€ dans la loi de finances 2017 et son montant forfaitaire est de 808 € mensuels.
- Si sa revalorisation exceptionnelle a lieu dès 2018 elle représentera un surcoût annuel de 1 Md€ à la charge du budget de l’État.
- Augmenter le minimum vieillesse de 100 € par mois (500 M€) :
- L’allocation de solidarité aux personnes âgées est aujourd’hui de 800 € mensuels, représentant une dépense de 3,2 Md€ à la charge du Fonds solidarité vieillesse (FSV).
- Si sa revalorisation exceptionnelle a lieu dès 2018, elle représentera un surcoût annuel de l’ordre de 500 M€.
- Réduire le nombre d’élèves dans les classes et augmenter les primes des enseignants dans les zones prioritaires (600 M€)
- Il est proposé de diviser par deux les effectifs des classes de CP et de CE1 en REP et REP+, soit la création de 5 000 postes supplémentaires et de créer une prime annuelle supplémentaire de 3 000€ nets pour tous les enseignants de zones prioritaires (110 000 personnes).
- Recruter 10 000 policiers ou gendarmes supplémentaires (500 M€)
- Recréer les emplois francs (950 M€):
- La mesure consiste à introduire une prime pour l’embauche d’une personne venant de zones prioritaires, d’un montant de 15 000 euros sur trois ans pour un CDI et de 5 000 sur deux ans pour un CDD. Le candidat estime que la mesure bénéficierait à 150 000 personnes embauchées chaque année en rythme de croisière. Avec ce stock annuel en rythme de croisière (autant d’entrées que de sorties chaque année), le coût atteindrait 950 M€.
- Ce coût pourrait fortement augmenter si le taux de recours au dispositif était supérieur ou être réduit en ajoutant des facteurs limitants (âge maximal, uniquement pour le premier CDI, etc…).
- 15000 places de prison (500 M€)
- Le coût de fonctionnement est de 500 M€ par an, et le coût d’investissement évalué à 3,2 Md€ au total
Il faut y ajouter les dépenses “exceptionnelles” qu’Emmanuel Macron propose dans son plan d’investissement de 50 milliards d’euros durant le quinquennat :
- 15 Md€ pour la formation professionnelle, des chômeurs en particulier ;
- 15 Md€ pour la transition écologique et énergétique, avec notamment l’ambition de rénover plus d’un million de logements, et 4 Md€ fléchés vers la rénovation de bâtiments publics ;
- 5 Md€ pour la santé ;
- 5 Md€ pour l’agriculture, dont des aides à la modernisation des exploitations ;
- 5 Md€ pour les transports et les autres équipements collectifs ;
- 5 Md€ pour moderniser l’action publique, en la dotant d’outils numériques.
Ce plan d’investissement comprendrait notamment la création d’une prime à la casse de 1000 € pour les véhicules polluants (500 M€ / an). Les 15 millions de véhicules ont plus de 10 ans, et pourraient sans doute rentrer dans le dispositif, dont le coût dépendra du taux de recours au dispositif. S’il atteint 500 000 véhicules par an, le dispositif coûtera donc 500 M€ chaque année.
Ces dépenses ne sont pas des « investissements » au sens budgétaire du terme, car ce ne sont pas des opérations financières destinées à apporter un retour financier comme le ferait un « investisseur avisé », mais plutôt des subventions. Dans les précédents “plans d’investissements d’avenir” les “investissements” au sens propre ont représenté entre 10 et 30 % de l’enveloppe. Ici on peut retenir 20 % d’investissements et 80 % de dépenses. Cela consisterait à comptabiliser environ 40 Md€ dans la dépense publique, soit 8 Md€ par an en moyenne.
Précisons que le candidat prévoit de répartir cet effort d’investissement de la façon suivante : 5 Md€ en 2018, 10 Md€ en 2019, 15 Md€ en 2020, 15 Md€ en 2021, 5 Md€ en 2022. Il prévoit également d’ajuster ce plan en fonction de la conjoncture, et notamment de l’évolution des taux d’intérêt.
Par ailleurs le caractère “exceptionnel” de cette dépense est discutable dans la mesure où les 3 premiers plans d’investissements d’avenir, lancés depuis 2010, ont représenté environ 50 Md€ d’investissements sur la période : il s’agirait donc uniquement de la perpétuation de cette politique publique.
Au total, les dépenses publiques du programme d’Emmanuel Macron augmenteront donc, au-delà de la trajectoire actuelle d’augmentation de la dépense,
- de l’ordre de 16 Md€ par an à horizon 2022, de manière pérenne ;
- entre 4 et 12 Md€ par an entre 2018 et 2022, en supposant que le plan comporte 80% de dépenses maastrichtiennes.
Économies
Economies : 35,5 Md€
Le programme d’Emmanuel Macron ambitionne de rapprocher le niveau de la dépense publique française (57% du PIB) de la moyenne de la zone euro (49%). En visant 60 milliards d’économies par rapport au tendanciel à l’horizon du quinquennat, la baisse de la part des dépenses dans la richesse nationale sera seulement de 3 points (54%).
Notre estimation est la suivante :
19 milliards d’économies sur la sphère sociale
- 17 milliards sur l’assurance-maladie, sans précision sur les économies réalisées (qui ne porteraient pas sur les postes), avec un ONDAM à 2,4% (contre 2,3 % dans le programme, ceci correspond à un écart de 1 Md€ par rapport au programme envisagé) au regard du tendanciel retenu par l’Institut Montaigne, ce qui apparaît ambitieux, mais atteignable au regard des résultats sur les années récentes (cf. rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale sur les trois dernières années : l’ONDAM a été compris entre 1,8 et 2,3% sur les dernières années, avec une inflation, inférieure à 0,7 % entre 2013 et 2016, nettement moins élevée que celle retenue en prévision, de 1,5 % en moyenne sur la période de prévision).
- 2 milliards d’euros d’économies sur l’assurance-chômage. Parmi les 10 Md€ d’économies visées par le candidat, celles qui sont documentées (relèvement de l’âge de la filière senior à 57 ans au lieu de 50 aujourd’hui, limitation de l’activité réduite et renforcement du contrôle de la recherche d’emploi) permettraient d’atteindre un montant de 2 Md€. En outre, des mesures dites « anti-précarité », dont un système de bonus-malus destiné à « décourager l’emploi précaire », sont prévues par le candidat. La plus grande partie des économies attendues par le candidat correspond à une baisse du chômage à 7% en 2022, et celle-ci ne peut être considérée comme une économie budgétaire pérenne mais plutôt comme une donnée tendancielle. Le candidat vise un objectif de 1,3 million de créations d’emploi sur le quinquennat a) 550 000 du fait du redressement de la conjoncture économique et b) 750 000 sous l’effet de mesures structurelles (plan de formation, recentrage et pérennisation du CICE, incitation au retour à l’emploi et emplois francs).
Sur les collectivités (non retenu)
- Emmanuel Macron vise 10 Md€ d’économies sur les dépenses des collectivités locales. Ces économies ne se feraient pas par des diminutions de dotations mais par un accord entre l’État et les collectivités locales.
Or les collectivités locales disposent de l’autonomie de gestion selon la Constitution et ne sont tenues que par la règle d’or de leurs budgets. Elles sont déjà à l’équilibre en 2015, y compris sur la section d’investissement.
Par ailleurs, la Cour des comptes, dans son rapport annuel sur les collectivités territoriales, estime que la modération des dépenses de fonctionnement sur les dernières années provient de la diminution des dotations (et non pas exclusivement par la mise en place de l’ODEDEL). Ces économies relèvent donc largement de la volonté des élus locaux.
Le candidat prévoit la suppression de de 70 000 postes dans la fonction publique territoriale. Le gouvernement ne disposera pas de moyen de contrainte pour s’assurer que la diminution prévue soit effectivement réalisée.
Par ailleurs, la Cour des comptes, dans son rapport annuel sur les collectivités territoriales, estime que la modération des dépenses de fonctionnement sur les dernières années provient de la diminution des dotations (et non pas exclusivement par la mise en place de l’ODEDEL).
En l’état actuel de définition du programme d’économies, et compte tenu de ces réserves, le montant visé n’est pas retenu dans notre estimation. Les économies annoncées sont envisageables mais leur estimation ne peut être produite faute de précisions suffisantes sur leur mise en œuvre.
Notons également que l’exonération de taxe d’habitation de 80 % des ménages français que propose Emmanuel Macron entraînerait une baisse de recettes de l’ordre de 8 Md€ par an pour les collectivités. Le candidat a précisé que l’Etat rembourserait entièrement ce manque à gagner.
16,5 milliards d’euros sur l’État
- Emmanuel Macron prévoit 25 Md€ d’économies sur les dépenses de l’Etat.
Le candidat annonce la suppression de 50 000 postes dans la fonction publique d’Etat sur le quinquennat. Une telle réduction du nombre de fonctionnaires permettrait de générer 1,5 Md€ d’économies par an environ, une fois l’ensemble des suppressions de poste effectuées.
En estimant que le nombre de départs à la retraite dans les cinq années à venir serait de 55 000 départs par an dans la fonction publique d’Etat (rapport de la Cour des comptes de 2015 sur la masse salariale de l’État), soit de l’ordre de 275 000 départs au total, quatre fonctionnaires de l’État partant à la retraite sur cinq serait remplacé.
- Au-delà de la réduction des effectifs, 23,5 Md€ d’économies resteraient donc à dégager sur les dépenses de l’Etat.
Le candidat propose d’atteindre cet objectif par la numérisation des administrations (5 à 10 Md€ selon le candidat). Ces économies ne sont pas suffisamment détaillées à ce stade pour être prises en compte ici.
Ces économies seraient réalisées par rapport à la progression tendancielle des dépenses de l’Etat. Le gel des crédits des ministères en valeur n’a en pratique pas été le cas sur les dernières années compte tenu des mesures de contournement de la norme de dépenses (cf. rapport sur le budget de l’État pour 2015 de la Cour des comptes, mai 2016, page 109). Malgré un objectif de gel des dépenses en valeur des crédits des ministères, ces contournements ont représenté 3 Md€ sur la seule année 2015.
En prenant l’hypothèse d’un gel effectif des dépenses en valeur (« 0 valeur ») sur le quinquennat, l’économie par rapport à leur progression tendancielle est estimée à 15 Md€ en base annuelle en 2022.
C’est une hypothèse incontestablement optimiste, d’autant plus que la reprise de l’inflation rendra plus difficilement atteignable la maîtrise de la progression des dépenses en valeur.
- En l’état actuel du programme, nous retenons donc 16,5 Md€ d’économies sur la sphère Etat en base annuelle en 2022.
Au total, nous identifions 35,5 Mds d’économies documentées dans le programme d’Emmanuel Macron.
Hausse des recettes
Hausses de recettes : 4,8 Md€
Le programme d’Emmanuel Macron prévoit une hausse progressive de la fiscalité écologique, pour 12,5 Md€ par an en fin de mandat, via l’alignement de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence et la montée en charge de la composante carbone.
Le différentiel de taxation entre le gazole et l’essence était de 6,11 Md€ en 2015, selon la Cour des comptes (Rapport sur l’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable, 2016). La convergence des taux de la fiscalité du diesel et de l’essence a été poursuivie en 2016 et 2017, de 1€/hL chaque année (+1 pour le diesel et -1 pour l’essence chaque année). Entre 2015 et 2017, l’écart de taux s’est donc réduit de 4€/hL. Au regard des écarts de fiscalité de ces deux carburants (65,07 pour le SP et 53,07 pour le gazole pour 2017, soit 12€/hL, selon le voies et moyens tome 1 annexé au PLF 2017) les ajustements entre 2015 et 2017 ont représenté 21% de l’écart entre les taux diesel et essence, et donc 21% des 6,11Md€ estimés par la Cour des comptes. Au total, l’écart restant total est donc de 4,8Md€ (= (100% – 21%) x 6,11).
La montée en charge de la composante carbone a déjà été actée par la loi de finances rectificative pour 2015, qui l’a inscrite dans la loi de transition énergétique. « Le Gouvernement se fixe pour objectif, pour la composante carbone intégrée aux tarifs des taxes intérieures sur la consommation des produits énergétiques inscrites au tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes, d’atteindre une valeur de la tonne carbone de 56 € en 2020 et de 100 € en 2030. ». Elle rapporte 1,4Md€ de recettes supplémentaires à l’Etat chaque année.
En l’absence de précisions sur une potentielle accélération de la montée en charge déjà prévu par le Gouvernement précédent, il est estimé ici que la mesure proposée ici engrainerait pas de recettes supplémentaires. Le montant total des recettes nouvelles est donc évalué à 4,8Md€ par an.
Baisse des recettes
Pertes de recettes : 23 Md€
Le programme d’Emmanuel Macron comporte des baisses d’impôts et de recettes pour l’État ou la Sécurité sociale de l’ordre de 23 Md€ :
- Baisser l’impôt sur les sociétés de 33% à 25% (11 Md€)
- Sur la base d’une diminution de moitié de l’assiette de l’ISF en retirant tous les biens mobiliers des patrimoines ;
- Exonérer 80% des redevables de la taxe d’habitation (8 Md€)
- Rétablir l’exonération de cotisations sociales pour les heures supplémentaires (entre 3,3 et 4,1 Md€)[1]
- Supprimer les charges des microentreprises la première année et doubler les plafonds (non chiffré)
La suppression des cotisations sociales salariales chômage et maladie est compensée par une augmentation de la CSG, ce qui la rend neutre du point de vue des finances publiques.
L’intégration du CICE dans le barème des charges peut se révéler neutre si le taux est bien choisi, il peut aussi se révéler coûteux, par exemple s’il conduit à augmenter l’assiette des bénéficiaires au-delà des entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés tout en maintenant l’intensité de l’avantage fiscal pour les entreprises redevables de l’IS. En l’absence d’information nous ne retenons pas de coût pour cette mesure.
En revanche le CICE pose une question majeure de trajectoire budgétaire car ce crédit d’impôts est payé un an après l’exercice sur lequel il porte, alors que les charges sociales sont payées au cours de l’année. Si Emmanuel Macron transforme, comme il l’a annoncé, le CICE en baisse de charges dès 2018, l’État devra, au cours de cette année, payer à la fois le CICE 2017 et ne pas encaisser les charges sociales de 2018. Comme le CICE coûte environ 24 Md€ en année pleine, soit 1 pt de PIB, la trajectoire budgétaire en année 2018 serait dégradée de 1 pt de PIB.
[1] Source : rapport d’information fait au nom du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des dispositifs de promotion des heures supplémentaires prévus par l’article premier de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite loi “Tepa”, par MM. Jean-Pierre GORGES et Jean MALLOT, juin 2011.