Réformer l'assurance chômage : au bout de 6 mois, dégressivité des allocations pour les chômeurs de moins de 50 ans qui touchaient plus de 2000 euros

La « dégressivité » caractérise des indemnités dont le montant, pour un demandeur d’emploi, diminue dans le temps. Le système actuel d’indemnisation du chômage présente une certaine forme de dégressivité dans la mesure où « l’allocation d’aide au retour à l’emploi » (ARE) est versée par l’Unédic pendant une durée égale à la durée de cotisations et au maximum pendant deux ans. Le chômeur reçoit ensuite de l’État, sous certaines conditions notamment de ressources, « l’allocation de solidarité spécifique » (ASS) dont le montant est plus faible.

La mesure proposée par la candidate entre dans le prolongement des mesures prises puisque depuis juillet 2021, les allocations chômage des personnes de moins de 57 ans touchant plus de 4 500€ brut verront leur allocation chômage diminuer de 30 % à partir du 7e mois (provisoirement à partir du 9e mois compte tenu de la crise sanitaire). 

L’impact financier de cette mesure est difficile à évaluer en raison de l’entrée en vigueur du nouveau mode de calcul de l’allocation chômage à partir du 1er octobre 2021 qui devrait avoir « un effet sensible sur l’indemnisation des personnes privées d’emploi dans la période de crise sanitaire et n’ayant pas travaillé de manière continue sur les deux ou trois années précédentes » (1). 

En effet, le salaire journalier de référence, qui sert de base au calcul de l’allocation chômage, doit être calculé non plus sur les jours travaillés dans les 12 derniers mois, mais sur un revenu moyen mensuel prenant en compte les jours travaillés, mais aussi les périodes d’inactivité. L’Unédic (2) estime que ces nouvelles règles de calcul entraîneront une baisse de l’allocation journalière de 17 % en moyenne la première année pour 1,15 million d’allocataires. Elles conduiront à indemniser moins, mais plus longtemps : 14 mois en moyenne, contre 11 actuellement.

L’économie chiffrée au globale de la récente réforme est de 2,26 Md€ par an en régime de croisière dont seulement 460 M€ au titre de la dégressivité. 

Ainsi, il faut comprendre que Valérie Pécresse entend limiter sa mesure aux moins de 50 ans et donc réduire le périmètre des personnes concernées. Par ailleurs, elle s’appliquera à toutes les personnes touchant plus de 2 000€ net par mois soit une extension des allocataires concernés. 

Alors que le dispositif découlant des décrets de 2019 s’applique à 4 % des allocataires, 39,3 % des allocataires touchent plus de 2 000€ net (3) et les moins de 50 ans représentent 71 % des allocataires. En considérant que la répartition du revenu de remplacement est linéaire par rapport à l’âge, la mesure a vocation à s’appliquer à 28 % des allocataires soit 7 fois plus de personnes que la mesure prise en 2019. 

En s’appuyant sur l’estimation des économies générées par la réforme de 2021 sur la dégressivité des allocations, le montant de l’économie dégagée par la réforme de la candidate serait potentiellement de 3,2 Md€ par an. 

Historique de la mesure

Avant 2001, les allocations versées par l’Unédic étaient dégressives. Après une période d’indemnisation au « taux plein », variable selon la durée de cotisation, le taux d’indemnisation était réduit tous les six mois de 15 ou 17 points. Une fois les indemnités d’assurance chômage ramenées à zéro, le demandeur d’emploi basculait éventuellement, comme aujourd’hui, dans le régime de solidarité géré par l’État en recevant l’allocation de solidarité spécifique. Une réforme en 2001 a eu pour effet, en supprimant la dégressivité, d’accroître la durée de chômage.

La réforme de l’assurance chômage initiée en juin 2019, découlant du programme de campagne d’Emmanuel Macron, qui visait notamment à ouvrir le droit aux allocations chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants, marque le retour de la dégressivité des allocations chômage. Dans la suite de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, elle a fait l’objet de deux décrets (4) suite à l’échec des négociations entre les partenaires sociaux. 

Cette réforme intègre un retour à la dégressivité des allocations. Ainsi, les demandeurs d’emploi de moins de 57 ans dont les revenus sont supérieurs à 4 500 € bruts par mois, verront leur allocation chômage diminuer de 30 % à partir du 7e mois d’indemnisation par Pôle emploi. 

Suspendue du fait de la crise sanitaire, cette mesure est applicable depuis le 1er juillet 2021. La dégressivité pour les hauts revenus intervient dorénavant au 9e mois d’indemnisation (mars 2022), mais s’appliquera au 7e mois en cas d’amélioration de la situation de l’emploi.

Cette réforme avait initialement été contestée par certains élus Les Républicains au Sénat qui y voyaient une mesure discriminante vis-à-vis des cadres (5). 

La mesure de Valérie Pécresse se conçoit ainsi comme un renforcement des réformes engagées. 

Benchmark

Les allocations aux demandeurs d’emploi varient fortement selon les pays. À titre d’illustration, en Espagne, la dégressivité des allocations intervient au bout de 6 mois. Ainsi, selon le Centre des Liaisons Européennes et Internationales de Sécurité Sociale (CLEISS), les prestations espagnoles sont égales à 70 % de l’assiette de calcul pendant les 180 premiers jours. À compter du 181e jour d’indemnisation, le montant de la prestation est réduit à 50 % de l’assiette de calcul.

Mise en œuvre

Une partie de la réforme initiée sous le quinquennat d’Emmanuel Macron a été annulée par un arrêt du Conseil d’État en date du 25 novembre 2020. La dégressivité des allocations chômage pour les hauts revenus n’avait pas été concernée par cette annulation. Le Conseil d’État a jugé qu’aux termes de l’article L. 5422-3 du code du travail :  » L’allocation d’assurance est calculée soit en fonction de la rémunération antérieurement perçue dans la limite d’un plafond, soit en fonction de la rémunération ayant servi au calcul des contributions mentionnées aux articles L. 5422-9 et L. 5422-11. / Elle ne peut excéder le montant net de la rémunération antérieurement perçue. / Elle peut comporter un taux dégressif en fonction de l’âge des intéressés et de la durée de l’indemnisation « . Par les dispositions du troisième alinéa de cet article, le législateur a entendu permettre que le montant de l’allocation d’assurance chômage puisse revêtir un caractère dégressif et que l’application de cette dégressivité, dans son principe ou son ampleur, puisse dépendre de l’âge du bénéficiaire et de la durée de l’indemnisation.

Par conséquent, un renforcement de la dégressivité pourrait à nouveau être réalisé par décret à défaut d’un accord avec les organisations syndicales sur ce sujet. 

(1) Dossier de synthèse sur l’assurance chômage, Unédic, juillet 2020, Microsoft Word – Dossier de synthèse VDEF.docx (unedic.org).

(2) Etude d’impact de l’évolution des règles d’assurance chômage au 1er juillet 2021, Unédic, 7 avril 2021, Etude d’impact de l’évolution des règles d’assurance chômage au 1er juillet 2021 | Unedic.fr.

(3) Pôle emploi, Montant de l’allocation chômage versée aux demandeurs d’emploi indemnisés par l’assurance chômage : situation au 31 décembre 2020, Indemnisation (pole-emploi.org).

(4) Décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d’assurance chômage et Décret n° 2019-796 du 26 juillet 2019 relatif aux nouveaux droits à indemnisation, à diverses mesures relatives aux travailleurs privés d’emploi et à l’expérimentation d’un journal de la recherche d’emploi.

(5) Question écrite n° 11135 de M. Didier Mandelli (Vendée – Les Républicains).